三峽工程生態問題的環境法分析

摘 要 1992年國務院提請人大表決通過興建三峽水利樞紐工程決議，總體而言，由國務院提請人大表決通過三峽工程決議具有憲法上的正當性，然而，當國務院提請人大表決三峽工程決議這一做法同環境法、行政法等相關法律聯系在一起便會產生客觀上的法律規避的效果，如三峽工程的環評問題無法從現行環評法予以評價。這一方面是現行環境法立法存在缺失的體現，更為深層次地反映的是環境法與行政法理念沖突的問題。

關鍵詞 三峽工程 環境法 審批程序

作者簡介：張僚，北京航空航天大學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.140

三峽工程舉世矚目，圍繞其興建的利弊之爭此起彼伏，未曾斷絕，然而以往爭論多集中于社會、經濟、生態等層面，而鮮有學者從法律尤其是環境法的角度對其展開研究。本文擬以三峽工程生態環境問題的法律分析為研究對象，集中探討三峽工程審批程序的合法性問題。本文關于三峽工程的基本態度是，有利有弊，但不過分關注利大于弊還是弊大于利，有利之處應該得到肯定，弊端和問題不僅應該被承認，還應該從法律的層面予以規制。

一、三峽工程基本概況

三峽工程，即長江三峽水利樞紐工程，是目前世界上最大的水利樞紐工程，工程包括三大部分：移民工程、輸變電工程以及樞紐工程，本文主要關注其中的樞紐工程部分，也就是通常說的三峽水電站。三峽工程1992年獲得全國人民代表大會批準建設，2009年全部完工。在防洪、發電、防洪等方面具有重要作用。

二、三峽工程環境問題法律分析

（一）法的溯及力問題

關于此處涉及的法律的溯及既往的問題，簡單地說，以最為極端的環評法為例，三峽工程1992年由人大決議通過建設，相關環評報告審批還在這之前，2009年才正式完工。而我國《境影響評價法》環2003年才頒布，也就是說關于環評審批的具體流程和要求在當年是沒有法律規定的，那么我們是否能夠用后頒布環評法來評價和規制頒布之前的三峽工程的環評問題，這就涉及法律的溯及力問題。具體展開，這里的問題非常復雜，仍然以環評法為例，首先，嚴格地說2003年的環評法是在三峽工程建設過程中頒布的，其引發的溯及既往的問題并非最為嚴格意義上的溯及既往，即通常理解的嚴格意義的溯及既往指，法律是否對其施行之前的行為有效，因為顯然此處環評法是在三峽工程建設過程當中頒布的。其次，2016年，在三峽工程竣工數年之后環評法被修改，對于今天的我們研究三峽工程的環評問題而言，應該適用新法還是舊法同樣是此處涉及的法律適用的溯及既往的問題。當然后一問題成立的前提是，2016年對2003年的修改涉及將會使用到的條款。雖然如此極端的情況只有環評法，但是涉及的其他法律，如環境保護法、建設項目環境保護管理條例、水法等均存在法律適用溯及力的問題。

筆者認為，三峽工程生態環境問題可以溯及適用最新的相關環境法予以規制。主要基于以下考慮：

第一， 根據我國《立法法》第84條規定，我國立法關于法律溯及既往基本持否定態度，但是允許特殊情形下的溯及既往。學界主流觀點也認同這一點。

第二，法不溯及既往的基本原則不能撼動，但是應該確定除外情形，就環境法領域而言，應以公共利益為傾斜對象，尤其是對于三峽工程這樣的關乎社會整體利益的項目而言，溯及適用相關法律才能更好地維護公共利益。

第三，按照既得權理論，即使適用新法也并不會導致私人的既得權益受損，如移民的搬遷補償并不會因此被收回。故可以溯及適用新法。

（二）三峽工程決議程序問題

根據《第七屆全國人民代表大會第五次會議關于興建長江三峽工程的決議》，人大表決通過了興建三峽工程的議案，該議案由國務院提請。此處主要討論人大表決通過興建三峽工程的決議是否符合法律規定。

我國《憲法》第89條第5項：“國務院行使下列職權：……（五）編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算。”《憲法》第62條第9項：“全國人民代表大會行使下列職權：（九）審查和批準國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告。”

從以上兩項規定來看，由國務院編制國民經濟和社會發展計劃以及由人大審查批準國民經濟和社會發展計劃是憲法確定的職能，具有憲法上的依據。那么三峽工程被納入國民經濟和社會發展計劃是否有法律依據。

《水法》第5條規定，縣級以上人民政府應當加強水利基礎設施建設，并將其納入本級國民經濟和社會發展計劃。《環境保護法》第13條規定，縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。

長江三峽工程的建設主要基于經濟發展的考量，故此處應該以《水法》第5條為依據。故此，國務院將三峽工程納入前述十年規劃，并提請人大審議通過符合法律規定。這一做法單獨來看并無太大瑕疵，但是下文將分析，當將這一做法同其他一些法律聯系起來問題便會顯現。

（三）三峽工程環評問題

1.憲法和環境基本法關于環境問題的規定

《憲法》第9條第2款規定，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。三峽工程屬于對水資源的開發利用，屬于國家保障自然資源的合理利用的范疇。《憲法》第26條第1款規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。以上條款是憲法中關于生態環境保護和污染防治的基本規定。

《環境保護法》第19條規定，編制有關開發利用規劃，建設對環境有影響的項目，應當依法進行環境影響評價。未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設。這是環境保護法關于環評的一般規定。

2.環評法關于環評的規定

對環評的具體規定下文參考環評法進行梳理。

環評法的適用范圍和要求。《環境影響評價法》第7條第1款規定，國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，編寫該規劃有關環境影響的篇章或者說明。《環境影響評價法》第8條規定，國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃（以下簡稱專項規劃），應當在該專項規劃草案上報審批前，組織進行環境影響評價，并向審批該專項規劃的機關提出環境影響報告書。前款所列專項規劃中的指導性規劃，按照本法第七條的規定進行環境影響評價。

3.三峽工程的環評問題分析

下面討論三峽工程的環評問題。

首先，關于環評法是否適用于三峽工程的問題。整體上看，環評法規定了規劃環評和建設環評。規劃是政府在短期內的一種行政行為，具有一定的綜合性，而建設環評則是針對更為具體的建設項目而言，規劃與建設項目在很大程度上都具有不穩定性，容易受到領導人決策和政策的影響。前文提到三峽工程是由人大決議通過，在性質上并非一般的行政行為，而是具有政策、法規的性質。顯然環評法并不能對此類項目的環境影響評價進行規制。

即使認定三峽工程的表決流于形式，而暫且認定其實質上為國務院的行政行為，實際上也沒有辦法以環評法來規制其環評問題。筆者認為應該肯定三峽工程的人大決議性質，畢竟在程序上并無明顯瑕疵，不過如此一來三峽工程的環境評價問題便無法通過現行環評法予以規制。

其次，關于三峽工程環評的主要內容。根據三峽工程環境影響報告大綱 ，結合前文提到規劃環評的主要內容三峽工程環評文件并無明顯瑕疵。然而前文提到的環評法并不適用三峽工程環評的結論，那么，三峽工程環境影響評價文件的內容是否合法無法根據現行立法予以評價和規制。另外，關于三峽工程環評的程序以及環評過程中產生的法律責任同樣會遭遇這一難題。

三、問題厘清與展望

前文闡述由國務院將興建三峽工程納入國民經濟和社會發展規劃，并提請人大表決符合法律規定，并且具有憲法上的正當性。但是當這一行為同環評法、環境保護法聯系在一起便產生問題，即環評法、環境保護法等未將國務院的政策規劃以及人大的決議納入環評要求當中，從而導致三峽工程的環評處于法律規制的真空地帶。這表明，環評法、環境保護法的適用范圍應該擴展，即，將國務院的政策規劃和人大的決議納入環評法的規制范圍。

進一步思考，即使將國務院的政策規劃和人大的決議納入環評法的規制范圍，是否就能完全解決相關問題？答案是否定，單就責任承擔而言，如果將國務院的政策規劃和人大的法規納入環評法的規制范圍，責任承擔的問題依然無法解決，因為環境法上的責任承擔通常伴隨著行政處罰法的適用，我們知道在我國國務院的行政行為和人大的立法行為并不受行政法處罰法的規制。若強行將國務院的政策規劃和人大的決議納入環評法的規制范圍，在確定承擔責任的主體時又會導致環境法與行政處罰法內在理念的沖突。

另一個角度來看，即使國務院的政策規劃和人大的決議被納入環評法的適用范圍，當該政策規劃或決議涉及環境危害產生補償或賠償責任時，責任承擔的問題依然無法解決。因為，我國國賠法僅適用于行政賠償和司法賠償，由于國務院和人大不可能作為行政賠償的主體，所以賠償并不能實現。

根據以上分析，欲在根本上解決三峽工程環評問題無法適用環評法等相關法律的難題，須遵從以下解決路徑：

首先，由于導致三峽工程環評問題無法適用現行環評法的直接原因在于，現行環評法未將國務院的政策規劃和人大的決議行為納入環評范圍，故應當擴展現行環評法的規制范圍，將可能涉及環境問題的國務院的政策規劃和人大的決議行為納入應當進行環評的范圍。

其次，三峽工程環評問題無法適用現行環評法的根本原因在于，現行環評法及相關環境法其實依托于行政法體系建立。現行行政法并不規制國務院的行政行為和人大的立法行為，依托于此行政法的環境法當然難以拓展至國務院的政策規劃和人大的立法行為。因此，欲從根本上解決三峽工程環評問題無法適用環評法的難題，還須厘清環境法與行政法的相互關系，確立獨立于行政法的環境法體系。

注釋：

鄒家祥.三峽水利樞紐環境影響報告書的編制與內容簡介.水資源保護.1987（2）.65-66.