慈善法背景下慈善捐贈人權利保護研究

劉靜 尚振田

摘 要 由于捐贈財產被挪用侵占、慈善組織信息不透明等原因，慈善捐贈人權利保護面臨諸多困境，《慈善法》明確了捐贈人權利的許多重要內容，為捐贈人權利的保護提供了更有力的依據。在此背景下，本文從慈善捐贈人及其權利的概念出發，分析捐贈人權利受損的情形及其原因，并嘗試性地提出完善我國慈善捐贈人權利保障體系的可行建議。

關鍵詞 慈善捐贈人 慈善法 捐贈人 權利 慈善組織

作者簡介：劉靜、尚振田，南京農業大學公共管理學院，碩士研究生，研究方向：公共治理與公共政策。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.227

近幾年，我國的慈善事業逐步發展，根據中國慈善聯合會發布的慈善捐助報告，2015年度我國總捐贈額達1108.57億元，較2014年增長6.4% 。但是，在慈善事業迅速發展的同時，慈善組織運作不規范、捐款被侵占挪用的情況卻屢屢發生，使得慈善捐贈人的權利受到嚴重侵害，慈善組織的公信力也受到一定程度的沖擊，人們開始對慈善捐助進行更加理性的思考。2016 年3 月16 日，《中華人民共和國慈善法》（下稱《慈善法》）在第十二屆全國人大四次會議上審議通過，該法的出臺結束了我國慈善事業沒有基本法的局面，為我國慈善事業發展的法治化奠定了基石。《慈善法》對慈善組織和募捐活動確立了更加完善的原則與規范，也對捐贈人的權利作出了許多具體的說明。在新的形勢下，如何以法律為依托，通過多方合作保障慈善捐贈活動中捐贈人的各項權利，以保障中國慈善事業更加健康蓬勃的發展，成了亟需我們思考的問題。

一、慈善捐贈人權利的概念界定

根據《慈善法》的規定，慈善捐贈人是指基于慈善目的通過不同方式自愿、無償地向無利益關系的受益人贈與財產的自然人、法人或其他組織?！熬栀浫丝梢酝ㄟ^慈善組織捐贈，也可以直接向受益人捐贈。捐贈人捐贈的財產應當是其有權處分的合法財產，包括貨幣、實物、房屋、有價證券、股權、知識產權等有形和無形財產”。 而這里的慈善目的是指，捐贈人捐贈的財產要用于公益活動，如扶貧、濟困；扶老、救孤、恤病、助殘、優撫；救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的損害；促進教育、科學、文化、衛生、體育等事業的發展；防治污染和其他公害，保護和改善生態環境等等。慈善捐贈所體現的財富走向可以是社會個體（含組織） 流向受益個體，也可以是從社會個體（含組織） 流向公益組織， 再從公益組織流向眾多的受益個體，它是一種公共產品的私人提供，被經濟學家稱作“社會的第三次分配”。它不僅是公共產品供給和資金籌集的有效補充手段，而且能夠在一定程度上平衡貧富差距、緩解社會矛盾、促進社會公平正義、維持社會的和諧與穩定。

何謂慈善捐贈人的權利？從法理學意義上說，慈善捐贈人的權利就是作為捐贈主體的自然人、法人或者其他組織可以依法作出或者不作出一定行為，或者要求受托人（受贈人）作出或不作出一定行為的自由。這種自由在不同途徑的慈善捐贈和在不同階段的捐贈環節中，表現為一些具體的權利，按照捐贈的階段來分可以概括為：（1）捐贈前具有捐贈與不捐贈的自愿權以及選擇何種方式捐贈的自由權；（2）捐贈中的冠名權、隱私權等等；（3）捐贈之后所具有的享受稅收優惠的權利、要求實現捐贈目的的權利、請求受贈人履行所附義務的權利、知情權、監督權、起訴權、撤銷權以及拒絕履行權等。

二、慈善捐贈人權利受到侵害的情形

現實生活中，慈善捐贈者自愿捐贈的權利、知情權、捐贈意圖實現權這三種權利最容易受到侵害，分別來說，有如下幾種情形：

（一） 信息公開不足，侵害捐贈人的知情權

我國《慈善法》、《公益事業捐贈法》規定，受贈人或慈善組織負有及時主動地向捐贈人公開接受捐贈情況、捐贈財使用和管理情況的義務；捐贈人有向受贈人查詢捐贈財產的使用、管理情況，并提出意見和建議的權利。然而在很多的捐贈實踐中，基金會、社會慈善團體、網絡捐贈平臺以及其他募捐機構的信息公開與立法愿景存在著嚴重的背離，慈善捐贈人的知情權得不到應有的尊重與維護。根據中民慈善捐助信息中心發布的《2014年度中國慈善透明報告》，中國慈善透明指數為44.10 分（總分100分），在包括基金會、民辦非企業、慈善會、紅十字會等在內的1000家作為樣本的慈善組織中，透明指數在80分以上的僅有136家，而得分不及格的占77%。大多數的慈善組織存在著公開內容不完整、公開時間不及時、公開渠道不通暢等問題，捐贈人的知情權根本無法得到保障。

（二） 捐贈攤派，侵害捐贈人的自愿捐贈權

2014年1月，“臺州市出現了按級別捐款的通知，《關于在市級單位開展‘助力五水共治捐款活動的通知》寫明捐款的原則是按級別大小，捐款數額由8000元到10000元不等”；“2016年2月江蘇省揚州市江都區郭村鎮有企業曝出鎮政府捐款通知列出了捐款計劃表，其中涉及政府機關、派出所、村委會、鎮企業在內的50余家單位，捐款計劃明確列出數額，1000元到2萬元不等，總額27.8萬元?！苯陙眍愃七@樣的強捐、勸捐現象常常通過各種媒體出現在公眾中面前。捐贈原本應當是人們內在善心指引下的自然行為，是一種法定的權利和自由，我國《公益事業捐贈法》第四條明確規定，“捐贈應當是自愿和無償的，禁止強行攤派或者變相攤派”。而上述各種組織，不考慮各人經濟條件與捐款意愿的差異，把捐款當成一種任務，分攤到各級成員身上，嚴重地侵害了捐款者自由捐贈的權利。

（三）捐贈財產被私挪占用，侵害捐贈目的實現權

對于捐贈財產的使用，我國《慈善法》、《公益事業捐贈法》、《救災捐贈管理辦法》等都作出了原則性規定，即捐贈財產要按照慈善組織的章程及其與捐贈人簽訂的協議全部用于慈善目的，任何組織和個人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財產。但現實中，一些慈善組織在善款的使用和管理方面，隨意性較大，不能嚴格地遵照捐贈人的意愿來分配捐款，甚至出私挪占用的亂象。2013年4月，多位藝術家就汶川地震中義拍籌款所得的8000多萬元的去向問題提出了質疑，隨后紅十字會承認確實未按指定項目使用善款，而是將其用到了博愛家園項目。紅十字會回應說，善款的最終用途與捐贈者意愿大體上是符合的，只是沒有用在原定的具體項目上。但根據我國法律，慈善組織由于特殊原因要變更捐贈財產的用途時，必須與捐贈人就項目的變更進行溝通協商并征得其同意，即使是救災時期也應如此。另外，我國慈善捐贈活動中受贈人主體資格具有多樣性，既包括民間慈善團體，一些事業單位或者參公單位，在一些特殊事件中縣級以上人民政府及民政部門也可以作為接受捐贈的主體。這些主體單位及其工作人員道德風險的存在可能導致捐贈財產使用偏離其原本的捐贈意圖甚至會被貪污和侵占。

三、捐贈者權利受侵害原因分析

（一）捐贈人權利意識淡薄，消極維權

慈善捐贈人權利意識是指捐贈人對于自身所擁有權利的認知和權利行使的自覺的沖動和主動的要求。我國法律明確規定了捐贈人的權利范圍，強調捐贈人的權利受法律保護。然而，在過去的捐贈實踐中，對于很多捐贈人尤其是大多數個體捐贈人來說，捐贈是對弱者的同情與幫助，是對社會的奉獻與回饋，是一種不計回報的善意和善行。對道德上的實現感的偏倚使捐贈者忽視了對捐贈目的實現情況的關注與考察，捐贈者并沒有把慈善事業作為一種參與社會公共生活的方式積極參與其中，即使參與慈善活動也往往缺乏對權利的積極主張。再加上我國慈善法制并不完善，慈善捐贈往往一捐了事，捐贈者履行完捐贈義務后似乎權利就用盡了，好像除了無力質疑之外無任何法律上的權利可以主張。這種消極的維權意識給別有用心的人留下了操作機會，成為捐贈目的難以實現，捐贈人權利受損的重要原因。

（二） 法律保障機制不健全，立法不足

目前在我國慈善捐贈相關的法律法規中，涉及慈善捐贈人權利的相關法律法規主要有：《慈善法》、《公益事業捐贈法》、《救災捐贈管理辦法》、《信托法》等?！洞壬品ā纷鳛橐幏段覈壬剖聵I的基本法，為我國慈善事業奠定了基本的法律框架，初步構建了較為完整的制度體系。但是由于捐贈事業發展中新的問題的不斷出現，以及我國立法體制與立法技術水平等的限制，目前捐贈人權利的法律保障方面仍存在很多的問題。第一，法律規定可操作性不足，我國目前的慈善法律大都注重原則上的規定對很多問題都缺乏明確具體的說明，影響法律實施的實效性。第二，程序法立法不足，程序是保障實體性權利得以實現的有效手段，我國捐贈者權利方面的法律更多的偏重對實體性權利的規定，而對于捐贈各個環節中應該遵循的程序關注度不夠，為捐贈者權益的流失留下了潛在的風險。第三，配套法律建設不完善，慈善法的出臺為捐贈人權利提供了更有力的法律基礎，但是捐贈人權利利保護依賴于一個完整的制度體系，慈善法的推行也需要更多的法律來支撐與配合，因此需要進一步的立法來完善整個配套法律體系。

（三）政府角色定位不清，監督不力

我國歷史上的各朝各代，大型的慈善活動大都由朝廷發起，一旦遇到天災人禍相對開明的政府就會開倉賑災、減免皇糧國稅，以此來救濟災民。當今，中國的慈善捐贈模式仍然具有政府主導的特點，在這種模式下，政府既是“裁判者”又是“參與者”，慈善機構往往依靠政府的決策和命令行事，大型慈善活動往往由政府或者政府管轄的機構發起。公益慈善組織的官方色彩濃厚，有的慈善組織的領導職位甚至是由民政部門的干部直接擔任。這種體制使得政府部門對于公益性社會組織更多的是管理而不是監督，監管效果差。另外，政府在慈善監管方面缺乏專門的監管部門也是導致監管不力的原因之一。目前，擔負監管職責的政府部門包括登記管理機關和業務主管單位。在登記注冊以及年檢等方面對公益組織進行管理，而業務主管單位則在具體工作或者說日常重大活動方面進行管理，然而實際上這種雙重監督機構并沒有起到較好監管作用，大多數時候政府都是在慈善組織問題被曝光之后才進行調查，平時的監管收效甚低。這也是慈善組織屢屢出現行為失范，捐贈人權利受到侵犯的原因之一。

（四）慈善組織信息公開不足，行為失范

我國《慈善法》所倡導的現代化的慈善理念，并不提倡“一對一”的捐贈，慈善組織作為捐贈者與受贈者之間的橋梁，在動員和組織慈善活動籌集善款方面扮演著舉足輕重的角色，因此捐贈者的權利與慈善組織的義務具有很大的關聯性，贈者的權利的正常行使在很大程度上依賴于慈善組織的合理、合法的規范運作，而捐贈人權利受到侵害很多時候都是從慈善組織的行為失范開始的。慈善事業發展的內在驅動應該是利他主義，但是慈善組織是由存在自利傾向的人組成的，我們不能將希望寄托于慈善組織管理人員的完美人格。在缺乏正確的慈善理念和嚴格的監管機制時，難免有少數慈善組織的工作人員或領導人員為了追求私利，挪用或者占用捐贈財物，使捐贈人的利他目的無法實現。另外，慈善組織的行為失范還表現為信息公開的不足。慈善組織的信息披露對捐贈人的積極性和捐贈總額具有重要的影響 ，慈善組織主動及時地公開捐贈情況和善款使用情況也是捐贈人行使知情權的基礎，然而現實中我國慈善組織信息披露制度還很不完善，慈善組織普遍存在公開不及時，公開內容不完整，公開的范圍、程度不夠等問題，這種行為既侵害了捐贈者的知情權，更多的時候也由于捐贈者以及公眾缺乏了解捐贈財產使用情況的途徑而使得受贈人在事實上也侵害了捐贈者的其他權利。

四、保護捐贈人權利的政策建議

（一）培育捐贈人的權利意識

《慈善法》明確了慈善捐贈人的權利受法律保護，但是“法律不保障躺在權利上睡覺的人”，權利并不是因為存在于法律條文就能夠實現，權利的實現要求權利主體知道自己擁有權利并主動地去追求和行使，因此培育慈善捐贈人權利意識是捐贈人權利得以實現的基礎。捐贈人的權利意識不僅受到自身文化水平和慈善觀念的限制，也與外界的引導和宣傳教育有一定的關系。既要著眼于捐贈人自身的意識覺醒，又要兼顧其他主體的外在影響。首先，慈善捐贈人本身要樹立積極主動的權利意識，主動去通過網上查詢、法律援助、專業咨詢等方式了解所擁有的具體權利，獲取權利相關知識和行使條件。同時，當權利受到侵害時，應該有表達反抗意見并通過司法途徑進行維權的意識。其次，慈善組織在傳播慈善理念和進行慈善募捐活動時，不能只重視呼喚人們的利他主義和奉獻精神，還應主動地向他們傳播慈善法律知識，在捐贈之前告知捐贈人其捐贈各個環節所具有各項權利，幫助捐贈人明確雙方的權利義務關系。最后，政府作為慈善事業的支持者和監督者，在捐贈人權利意識的培育方面同樣具有不可推卸的責任。政府部門要加強引導健康的慈善文化和現代化的慈善理念，同時利用大眾媒體傳播慈善法律知識，改變傳統上一味號召奉獻而忽略權利尊重的做法。

（二）進一步完善法律保障制度

權利是由法律來規定，同樣需要法律來維護，因此通過立法建立健全慈善捐贈人權利保障制度，是慈善捐贈人權利實現的前提和必要條件。首先，要進一步加強相關程序法的完善。前文提到，任何一種實體性權利的實現必須通過程序提供保護，包括《慈善法》在內的現行的慈善捐贈方面的法律法規，大都規定了捐贈人的實體性權利，而想要這些法律得到完全的執行，必須要對捐贈行為實施前后的各個環節進行具體的規定，包括慈善組織的信息公開和財務審計程序、雙方的協議簽訂程序、捐贈人稅務減免程序等等。其次，通過法律解釋、實施細則法案修正等途徑提升法律的可操作性。我國慈善法律法規總體上原則性比較強，但是缺少具體的實施辦法，這就為一些慈善組織無視捐贈人權利的投機行為留下了潛在的機會。 因此，立法部門要根據法律得實施反饋和慈善事業發展的新動態，適時地推進對法律的修正工作以及配套的具體實施細則的制定，同時通過法律解釋對一些尚顯模糊的重要概念、定義作出進一步地說明以提升其可操作性，從而為捐贈人的權利實現更好地提供制度保護。最后，必須加快配套法律的立法進程。任何一部法律都不可能將所有具體問題都規定進來，只有相關配套法律和實施細則的支撐，慈善法才能得到準確的落實與執行。因此，及時制定出些配合基本法的行政法規、司法解釋以及部門規章，就顯得尤為重要。

（三）建立多主體合作的監管機制

慈善組織的行為失范是捐贈人權利受到侵害的源頭之一，因此必須建立包括政府監督、行業內部監督、捐贈人監督以及大眾媒體在內的多主體合作的監管體系，加強對慈善組織的約束和規范。首先，政府作為公共事業的領導者，應擔負起對慈善事業進行行政監督的責任?！洞壬品ā访鞔_規定了縣級以上政府的民政部門代表政府履行對慈善組織的監督檢查職責，民政部門應當建立慈善組織及其負責人的信用記錄并向社會公布，應當對慈善組織進行評估并向社會公布評估結果，以此實現對慈善組織的監督職責。政府應對慈善組織的設立資格進行嚴格的審查，并進行持續的監督與跟進；對慈善組織的財務狀況和財務活動進行定期的審計和抽查并嚴懲造假行為；對慈善組織的信用進行記錄、評估和公開，進行監督的同時也能以此引導捐贈者進行合理的選擇。 其次，慈善組織的內部監督及行業自律也是非常關鍵的。內部監督要求慈善機構“建立健全內部治理機制”（《慈善法》第12條），通過完善規章制度，設立獨立的監事會來約束組織成員和組織活動?！洞壬品ā返?6條還提出了對慈善行業自律的要求，指出“慈善行業組織應當建立健全行業規范，加強行業自律。”另外，捐贈人作為利益相關者和社會監督的重要主體，在捐贈的各個環節中，應當具備權利主體意識，敢于提出獲取信息的要求、善款管理的意見和建議甚至是質疑，可以使用法律武器實施監督保護自己的權利。除此之外，受益人、大眾媒體、社會公眾同樣也是重要的監管主體。

（四）拓寬司法救濟渠道

司法救濟是世界各國法定的最后救濟手段，被認為是最有效最權威的救濟方式。慈善法賦予了捐贈人提起訴訟的權利，提起訴訟既是捐贈人法定的權利，又是權利的救濟，但目前我國慈善法律體系還不夠成熟，捐贈人權利屬性的復雜也導致了法律適用和受案范圍上的模糊，選擇訴訟方式來維護慈善捐贈人權利的案例并不多見。《慈善法》第42條，對捐贈人的知情權和捐贈意愿實現權做出了規定，并提出慈善組織違反捐贈協議約定的用途，濫用捐贈財產又拒不改正的，捐贈人可以向人民法院提起訴訟，但是對知情權受到侵害時是否能夠訴訟并未提及。捐贈人的哪些權利可以訴諸于司法程序，適用哪些具體法律仍然沒有明確的答案。因此，為使司法手段在慈善捐贈領域發揮更好的作用，成為捐贈人維護權利的有力武器，必須以保障司法秩序為基礎，以保護捐贈人權利為目的，拓展人民法院民事訴訟受案范圍，確立此類案件的法律適用規則。

注釋：

中慈聯發布中國慈善捐助報告http：//www.charityalliance.org.cn/news/8141.jhtml.

《中華人民共和國慈善法》第三十五條、第三十六條.

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