農地金融化的囧途：我國農村金融機構法制化改革的探索

摘 要 國家高度重視農村金融的發展，但農村金融的發展現狀卻不容樂觀，主要原因是制度抑制的長期積累。通過比較研究成熟市場經濟國家農村金融改革的探索，本文認為推動我國農村金融改革的主要路徑在于農村金融機構的法制化建設。而農村金融機構法制化建設，需要從法律體系構建、金融創新激勵、民間資本市場準入等方面著手，以實現中國特色現代農村金融的建設目標。

關鍵詞 農地 金融化 農村金融 法制化

作者簡介：宋天騏，煙臺大學法學院民商法學研究生，研究方向：民商法學。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.153

自2004年始，中央一號文件不斷高度關注“三農”問題 ，而農村金融法律制度的建立與健全也成為近年來“三農”改革的重點方向。2008年，明確“調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策試點工作”與“培育小額信貸組織”；2017年，強調“加快農村金融創新”，激勵對農村金融的信貸投資，鼓勵新型農村金融機構的建設，強化政策性金融機構對農村金融的支持力度，推動農村金融的全方位建設。十幾年以來，中央一號文件的政策態度都集中在“三農”問題上，而農地金融化在2014年被首次正式提出后，顯得愈加重要；為適應農地金融化，農村金融法律制度的相關建設早在2004年就已啟動，并以“先試點，再推廣”的方式穩步發展著。但是，我們也應看到，農村金融的實際需求狀況和發展狀況并沒有從根本上改變；尤其中西部貧困農村，是黨和國家脫貧攻堅戰須重點攻克的方向，且在農地金融化和農村金融機構法制化改革中相對滯后。

政策目的本在于，充分激活農地流轉活力和對農地的投融資熱情，以“普惠金融”的理念和相關措施使農民受益。然而，除上文所述，實際情況仍差強人意。中國社科院的“三農”調查報告顯示，我國農村金融缺口約3萬億元， 由此可見，盡管政策已經明確農村金融的重要性，但實際施行中仍存在巨大落差。

一、現狀分析：我國農村金融的困境

總體而言，農村金融的緩慢發展與制度的長期抑制不無關系；此外，農村經濟的弱質性、農民擔保信用的差異性、農業風險的不穩定性都使得農村金融的發展舉步維艱。

（一）制度抑制的長期積累

建國以來，我國農村金融大致可分為三個發展階段。第一階段，農村金融由中國人民銀行主導，由初期的村民資金互助、農村信用合作，到人民公社的集體化管理，再到“文革”期間的經營管理混亂，最后是改革開放前的“官辦”化改革。這一時期的農村金融，很大程度上受政治導向的影響，不能體現經濟規律；但同時我們也可以看到，初期的農村金融中有明顯的民間資本。

第二階段，我國向著商品經濟和市場經濟的方向邁進，農村金融法律制度也取得長足的發展。上世紀八十、九十年代，國家恢復農村信用社合作金融的性質，放開對民間信用的監管，使得農村合作基金快速發展。但在1998年后，由于非法金融活動的猖獗，農村合作基金被徹底解散。總的來看，這一時期的農村金融既有大膽改革的時代特色，也有探索改革的制度回流；值得一提的是，1999年中國人民銀行明確以農村信用合作社為主體的正規金融開始試行并推廣小額信貸。這一探索，順應了農村金融的實際需求，為進一步改革埋下伏筆。

第三階段，十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明文提出建立現代農村金融法律制度。截止2015年底，農村中小金融機構也取得了長足發展。安徽、湖北、江蘇三省全面完成農村商業銀行改制，海南、江蘇等省份實現村鎮銀行的全覆蓋，甚至在2015年8月2日，江蘇省昆山鹿城村鎮銀行股份有限公司成為全國首家登陸新三板的村鎮銀行。

然而，與東部發達地區相比，西部地區的農村中小金融機構的發展緩慢，很多村鎮仍沒有村鎮銀行，很多村民的金融需求難以得到滿足或金融成本較高。 此外，民營資本獲得農村金融準入許可證。據統計，截止2015年末，全國農村合作金融機構民間資本占比接近 90%，村鎮銀行民間資本占比超過72%。民間資本進入農村中小金融機構，加快了農村信用社產權制度改革步伐，推動了農村金融的快速發展。這也從側面證明，長期的制度抑制使農村金融活力不足，只有注入新鮮的民間資本活力才能突破農村金融的發展桎梏。

（二）農村經濟的弱質性

我國自古以來便是小農經濟，即便自改革開放以來，家庭聯產承包責任制極大的調動了農民的生產積極性，農業科技的廣泛運用提高了農業的生產力，國家政策的扶持和農業稅的免除減輕了農民的生產負擔；但是，小農經濟的個人或家庭經營模式、分散化的土地利用和自給自足的保守觀念仍廣泛存在于農村地區。

此外，農村經濟的弱質性和農業風險的不確定性也會導致農村金融風險抵御能力的弱質性，沒有穩定和長效的農產品生產保障，也就失去了農村的金融風險抵御能力。而解決之道在于，從根本上調整農村的經濟結構和產業模式，最大程度的利用現有農業環境和推動農產品升級轉化，降低農業風險損失，切實提高農民的收入，才能保證農民的風險抵御能力。

（三）農民擔保信用的差異性

城市的征信工作已經逐步開展，既有中國人民銀行的征信系統，也有第三方征信機構的征信系統。然而，一定程度上受制于城鄉二元結構，農村的征信并沒有得到實質進展。大部分農民收入主要來源于土地，即便有在農閑時外出務工的，其獲得的收益也難以保證。而銀行業考察債務人擔保能力的重要指標之一，是債務人可穩定評估的經濟收入或工資收入。銀行業較認可的擔保物是價值大且易于變現的不動產或動產，而農民擁有的主要不動產——宅基地和承包土地，由于擔保限制和變現困難不能得到銀行業的普遍認可。因此，農民往往難以提供擔保物，其金融需求也無法滿足。

二、制度比較：比較法上農村金融法律制度的改革

（一）美國法：農業信貸與農業保險齊頭并進

美國聯邦政府高度關注農村金融，構建了相對完善的農業金融法律制度。目前，美國的農業金融法律制度體系以聯邦《農業信貸法》和《農業保險法》為主干。《農業信貸法》自施行以來，幾經修正完善，在相應的歷史時期，發揮著相應的制度功能。早期的農業金融，以政府投資為主；當農村合作金融系統逐步建立之后，政府職能由投資者、管理者轉為監督者。隨后，為適應農產品出口的金融服務和金融業重組并購的總體發展，農村合作金融體系向區域化、綜合化轉變。為便于觀察，以圖一表明《農業信貸法》不同階段的制度功能：

在構建農村合作金融的信貸體系時，美國的農業保險制度也隨之發展起來。在制度草創期（20世紀初到30年代），政府對農業保險沒有干預，由市場主導的商業保險模式全部失敗。政府在1938年頒布《聯邦農作物保險法》，并于1980年進行修訂，為農業保險提供法律引導和規制；在法律激勵之下，商業性保險再次踏入農業保險領域，“法律激勵——商業可持續”的模式形成了農業保險發展的良性循環。至1996年，政府主導的保險公司退出原保險市場，私人商業性保險公司按照市場模式運作農業保險，政府的支持方式轉為提供財政補貼、提供再保險保障等，這有效地實現了“有形之手”與“無形之手”的結合。

（二）法國法：專業性、政策性金融機構切入

法國的農村金融法律制度中，農業保險制度最先出現，專業性、政策性金融機構與農業保險機構應時而成。

早在19世紀初期，法國便施行《土地銀行法》，建立農村信貸金融機構，為農民、農業和農村提供必要的金融支持。1920年，法國成立獨立的專業性地方銀行和地區銀行的國家農業信貸管理局，上述三者為獨立的專業化金融機構，可以在相關法律法規、規章的約束下從事專業的政策性金融業務。

同時，法國還建立了一種混合體制模式的農業信貸互助銀行機制，一方面，該銀行系統的義務與政府的政策、國家的目標密切結合；另一方面，基層合作銀行和上級合作銀行都嚴格遵循合作經濟原則組織經營，系統內各層次機構均為獨立核算單位，自負盈虧、自擔風險。

此外，法國的農業保險于18世紀末便有雛形。1900年施行《農業互助保險法》明確農業互助保險社的法律地位和相關權益，界定互助保險社承擔的風險范圍。1976年匯編《農業法典》，對農業互助保險進行更為詳細的規定，包括對農業保險的經營者主體地位、經營風險責任范圍等。法國尤其重視自然災害險的防范，在1982年頒布的《農業災害救助法》中明確自然災害的強制保險要求，遭遇重大災害時，政府為參與的商業保險機構實行優惠稅收政策或減、免稅政策，并且為其提供止損再保險，以最大程度降低自然災害造成的農業損失。

通過對美、法兩國農村金融法律制度構成和法制化進程的分析，我們看到，三國都不約而同的以政策性金融法律制度為切入點，為資本匱乏的農村經濟引入金融活力，逐步培育新型農村金融主體，構建和完善農村金融市場；以合作性金融法律制度為基石，迎合農村經濟的弱質性和農戶分散性的特點，整合資金利用規模，提高資金利用效率；以農業保險法律制度為后盾，降低農業生產經營的風險損失，解決農村金融的不確定性風險。此外，美、法兩國在土地、人口、資源、市場經濟發展程度等方面都存在差異，但兩國終究殊途同歸，都形成了政策性、合作性金融與農業保險法律制度相互結合的三位一體的制度設計模式。

三、路徑探索：中國特色現代農村金融制度

中國農村金融改革步履蹣跚，相關法律制度沒有體現其獨立性，也使得農村金融常常附屬于國家政策和經濟戰略。同時，中國特有的小農經濟傳統和農村金融長期的制度抑制，也使農村金融改革之路更為艱難。要建立現代農村金融制度，就要適應中國特色，同時兼顧農村金融的特點。

（一）構建中國特色農村金融法律體系

法制化是我國農村金融改革和農村金融市場建設的必經之路。構建中國特色農村金融法律制度應當遵循“需求分析——功能定位——制度設計——法律規范”的頂層設計思路，考慮宏觀和微觀兩個角度。需求分析重在研究農村金融的需求現狀，比如農戶生產耕作是否有金融需求，農村基礎設施建設的金融需求，農村集體企業金融需求等。功能定位重在明確中國特色和支農性、政策性、合作性的特點，我國農村對國家資本的需求大，不僅需要國家在農村金融發展初期投入大量資金，還需要適度調動民間資本的活力。農村金融市場的培育相對困難，在明確國家支農性扶持的角色時，還應明確新型農村金融機構的支農性義務。新型農村金融機構的支農性會與其商業可持續相沖突，因此，國家應著力補貼新型農村金融機構，保證其在農村金融發展初期的商業可持續。截至2017年3月末，全國832個貧困縣中，已有307個設有村鎮銀行，較年初增加4個。銀行業金融機構通過網點、機具服務或流動服務覆蓋的行政村已達15.81萬個，貧困縣行政村基礎金融服務覆蓋率達93.94%。 這表明，國家著力補貼新型農村機構成效初現，但仍有500多個貧困縣沒有新型農村金融機構，需要政策加大扶持力度。

2017年中國共產黨第十九次代表大會開幕會上，習近平總書記再次強調了農地“三權分置”政策，并說明第一輪農地承包期屆滿后再續期30年。農地是農民最大的財富，要提高農民擔保能力，推動農村金融的有序發展，就必須充分理解和落實農地“三權分置”政策，調動現有農地的利用價值，發揮農地在農村金融中的重要作用。農地在發揮擔保價值的同時，應當明確擔保權的主體，保證農地用途不會因實現擔保而改變，區分對待不同土地類型，給予耕地最基礎性的保護。 在充分發揮農地擔保價值的前提下，新型農村金融機構對擔保物的價值和實現方式都會有明確預期，也就不會對深入農村金融而畏縮不前。

（二）激勵農村金融機構的金融創新

銀監會《農村金融機構建設意見》明確“低門檻，嚴監管”的新型農村金融機構整體監管思路，對新設銀行發熱的資本狀況、資金投向與服務質量均設置了嚴格的監控體系。“低門檻”確實鼓勵了金融機構進入農村金融市場，但“嚴監管”卻讓這些新型農村金融機構束手束腳。我們知道，農村經濟弱質性，農戶收入低且不穩定，農村金融市場信用體系難以有效構建，農村信貸的道德風險和市場風險相比城市信貸更大。此外，“三位一體”的農村金融體系的建立過程中，政策性金融已占據主導地位，這在農村金融的發展初期無可厚非，但后期農村金融的快速發展需要政策釋放的“紅利”，以發揮市場調節的基礎性作用。因此，新型農村金融機構需要金融創新的法律自由，需要農村金融市場的制度活力。

我國新型農村金融機構的金融創新可以結合農業保險，與保險公司合作，探索適合我國農業風險的保險產品。農業保險的收益性可能是制約農業保險發展的一大原因，我國可以借鑒西方的強制農業保險和農業保險的再保險制度，鼓勵與保障同行，大力培育農業保險市場。此外，金融創新產品的宣傳與推廣，應當重視對農戶金融知識和市場風險的宣講。大部分農戶對農業保險或金融創新產品心存疑慮，因此，新型農村金融機構應當秉持最大誠信原則，政府應當秉持有效監管態度，消除農戶的戒心。

（三）協調民間資本的市場準入和監管

黨的“十九大”報告中明確指出，當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。而解決該主要矛盾，一個有效且高效的途徑就是充分發揮民間資本的活力，發揮其為國有資本對市場經濟貢獻而添磚加瓦的能力。

改革民間資本的農村金融市場準入，應當有針對性的需求分析，明確其功能定位，即其服務對象應主要面向“三農”和農業性質的“小微企業”，發揮其資本的靈活度和補充性金融的作用。

以村鎮銀行為例，目前村鎮銀行的設立只能采取發起方式設立， 這與國家鼓勵民間資本進入銀行業的初衷相背，無助于村鎮銀行股權結構的多元化，不利于民間資本的市場化。

民間資本市場準入一方面可以發展農村金融，另一方面也可以增加農村就業，提高農戶收入，增強農戶金融風險意識和風險抵御能力，有利于培育農村金融的合格消費主體。民間資本的監管主要在于防范其信用風險，明確非法集資與民間資本合法經營的區別，清晰民間資本市場準入的目標，就可以做好避免對民間資本監管過嚴。對農村金融的監管又不同于城市金融，專業性的農村金融監管的實現，對于沖銷農村金融風險裨益頗大。

此外，有效監管也離不開完善法律體系的建設，農村金融法律體系的建設初期可能會出現諸多監管問題，但適度的市場自由可以自行調節時，法律設計上便不需要過多的條框限制。

四、結論

農村金融的囧途在于制度的長期抑制，破除制度抑制的障礙，構建中國特色的農村金融法律體系，既要研究發達國家農村金融發展的經驗、教訓，也要考察中國農村的實際需求和現實困難。農村金融法律體系的構建重點在于新型農村金融機構的法律激勵，新型農村金融機構的發展與改革重點在于民間資本的市場準入和適度監管。

注釋：

除2011年針對水利事業調控之外，自2004年開始，中央一號文件均把“三農”問題作為重點改革領域。

中國“三農”互聯網金融發展報告（2016）.

中國銀行業監督管理委員會官網.http：//www.cbrc.gov.cn/.訪問時間.2017年12月8日.

中國銀行業監督管理委員會2015年報，第二部分 銀行業改革發展.http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docViewPage/110007.html.訪問時間，2017年12月8日.

王煜宇.農村金融法制化：國際經驗與啟示.農業經濟問題.2011（8）.

此處，“有形之手”即政府的宏觀調控與法律激勵，“無形之手”即市場規制和市場活力。

惠獻波.農村金融法制化：法國、日本經驗與啟示.湖北經濟學院學報.2017（1）.

中國銀監會網站：http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/503450CB2AF44 712BD1FAA2B50926CA8.html.訪問日期：2017年12月8日.

房紹坤.農村集體經營性建設用地入市的幾個法律問題.煙臺大學學報（哲學社會科學版）.2015（3）.

中國銀監會《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》規定：“村鎮銀行因采取發起設立方式設立，并且應有一家以上（含1家）境內銀行業金融機構作為發起人。”

參考文獻：

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