淺談對《監察法（草案）》二審稿的四點思考

摘 要 《監察法（草案）》二審稿明確了與司法機關在辦理職務違法犯罪中的配合、制約，規范了留置權的適用，相應地增加保障被調查人合法權利的內容。鑒于職務犯罪監察調查程序同刑事偵查程序一樣具有很強的秘密性和自主性，為保障被調查人的合法權利，減少錯案的發生，本文針對是否可以增設被調查人獲得法律幫助的相關規定、細化留置程序、進一步完善人民檢察院與監察委員會的相互制約等內容逐一進行了分析思考。

關鍵詞 監察權 法律幫助權 留置 保障人權

作者簡介：歐陽文一，鄭州市中牟縣監察委員會。

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.162

監察委員會調查結束的職務犯罪，最終將移交檢察院，由檢察院公訴部門審查起訴，由人民法院定罪量刑，這就涉及到相關刑事訴訟程序的配套改革問題。根據《監察法（草案）》二審稿的規定，監察委員會行使的職務犯罪調查內容與原檢察機關行使的職務犯罪偵查并沒有較大差別。鑒于監察委員會行使的調查，某種程度上是替代了原有的偵查，這就要求在具體設計監察的調查程序之時，有必要參照偵查程序的設計規定。例如，在調查職務犯罪程序中，對被調查人的合法權益如何有效保障，調查程序完結之后與司法程序如何妥善銜接，相關機制如何建設，等等。這些具體問題與后續的訴訟活動息息相關，只有科學嚴密設計，才能保障制度規范運行，這些不僅有賴于立法機關的重視，也亟待學界的深入研究。

在此，筆者對《監察法（草案）》二審稿在反復學習的基礎上，有以下四點建議，期盼與同仁們探討。

一、建議增設被調查人獲得法律幫助權條款

職務犯罪調查程序與原職務犯罪偵查程序的預設功能一致，皆為收集被調查人/犯罪嫌疑人有無犯罪行為、犯罪行為輕重的證據 。從實質意義上看，監察委對職務犯罪案件的調查與原檢察院反貪局在職務犯罪案件的偵查在審前階段發揮著相同作用。立法機關為監察委員會賦予了與偵查極為類似的強制性手段與措施，以便偵查人員更好地查明案件真實情況。 例如，對財產的強制性措施：查封、凍結、扣押；對人身的強制性措施：留置。值得注意的是，監察調查的對象并非僅為職務犯罪的嫌疑人，因此不能把監察調查等同于刑事偵查。 但是對于職務類犯罪而言，不論是貪污、行受賄還是挪用，犯罪行為的隱秘性決定了辦案機關始終對口供都具有較高的依賴，有關言詞類證據收集的客觀性與合法性問題一直備受關注。《監察法（草案）》二審稿第40條規定：“監察機關對職務違法和職務犯罪案件，應當進行調查，收集被調查人有無違法犯罪以及情節輕重的證據，查明違法犯罪事實，形成相互印證、完整穩定的證據鏈。嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調查人。”該規定與我國《刑事訴訟法》對于證據收集合法性的要求基本一致，體現出人權保障和程序正義的基本理念。考慮到職務犯罪監察調查程序同刑事偵查程序一樣具有很強的秘密性和自主性，為保障被調查人的合法權利，減少錯案的發生，建議《監察法》增設被調查人獲得法律幫助的相關規定。

2017年6月27日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合發布了《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規定》，進一步完善了非法證據排除規則；2017年8月29日、10月12日《關于開展法律援助值班律師工作的意見》，《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》相繼出臺，有效保障了犯罪嫌疑人、被告人獲得法律幫助權、辯護權的行使。這不僅是全面依法治國的應然選擇，也是新時代中國特色社會主義人權保障事業的重大成就。監察委在構建職務犯罪調查程序時，也應當充分考慮到被調查人的人權保障。鑒于監察調查程序并非刑事程序，所以，在表述被調查人“獲得辯護權”、律師介入的時間與方式上也應做出審慎考量。

首先，從法律概念上講，“辯護”一詞具有專指性，即特指刑事訴訟中的一類訴訟行為，由于監察調查并不具有刑事訴訟性，所以該階段的“獲得辯護權”不應使用“辯護”一詞，稱之為“獲得法律幫助權”更為適宜。

其次，要明確被調查人獲得法律幫助權的時間。根據我國《刑事訴訟法》第三十三條規定，犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人。考慮到目前各地監察委在執紀審查和執法審查的程序安排上并不完全一致，就以北京為例，北京市根據監督對象身份、案件性質的不同，分別采取同步立案、先執紀審查后依法調查、先由監察委依法調查后由其他紀檢機構執紀審查等不同模式。 實踐中，較難判斷監察委的調查在什么時候進入了具有偵查性質的“犯罪調查”階段。例如，在執紀訊問、組織來函詢問等階段，不能將其理解為法律程序上的“犯罪嫌疑人”并由此獲得法律幫助之資格，但在對被調查人采取強制措施之后（例如被留置），則應該允許被調查人有權獲得法律幫助。 這不僅是維護憲法權威的體現，具有尊重和保障人權的價值正當性，而且也有利于更準確查明案件事實，減少錯案風險。

再次，要明確被調查人獲得法律幫助權的方式。聘請律師向其提供和由法律援助機構指派律師向其提供，是獲得法律幫助權的兩種方式。有權聘請律師是獲得法律幫助權的核心內涵，也是世界實行監察制度的國家或者地區之通例。 例如，在我國香港地區，《廉政公署（被扣留著的處理）令》第4條規定，被扣留者須被給予合理機會，以便與法律顧問通訊，并在一名香港廉署人員在場但聽不見的情況下與其法律顧問提議，獲準與法律顧問及親友通電話。盡管香港地區與內地在政治制度、司法制度等方面存在差異，但是，鑒于香港廉政公署和監察委均是被賦予了強大權力的專門反腐敗機構，都是在反腐敗形勢較為嚴峻的社會背景下誕生的，香港廉政公署的自我控權理念和制度設計仍能為國家監察立法以及監察委的權力運行提供一些參考經驗。當然，《監察法》應當對律師在留置期間介入向被調查人提供法律幫助設置必要的限定條件，例如：特別重大貪污賄賂犯罪案件，辯護律師會見被留置人，應當經監察機關許可；安排值班律師向被留置人提供法律服務，法律服務的內容僅限于被留置人涉嫌的職務犯罪。

二、細化留置程序

考慮賦予被調查人申請取保候審的權利。根據《監察法（草案）》二審稿第四十三條的規定，留置時間不得超過三個月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。實踐中，如果案情重大、復雜，監察機關在被調查人留置的這六個月當中未能查清案件事實，則不能繼續對其留置。從目前立法情況看，監察機關未被法律賦權采取取保候審或其他限制人身自由的強制措施。在這種情況下，匆忙作出處置或移送審查起訴，并不利于查明案情真相，然而繼續留置調查違反法律規定。面對這一困境，是否可考慮賦予被留置人申請取保候審的權利，這樣不僅可以減少不必要的羈押，也能有效解決在一些案件中六個月留置期限不夠用的問題。

除此以外，草案中以月為單位計算留置期限，不夠精確，可考慮以日為單位計算。

《監察法（草案）》二審稿第四十四條第一款規定，采取留置措施后，除有可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查情形的，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬。相對于第一稿，二審稿規定了留置后24小時之內不予通知的情形，并且明確了通知對象是家屬和單位，體現了尊重和保障人權的法治原則。建議增設一條：在可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供等有礙調查的情形消失以后，監察機關應當立即通知被留置人的家屬和單位。

三、進一步完善人民檢察院與監察委的相互制約

根據《監察法（草案）》二審稿第四十七條，對監察機關移送的案件， 人民檢察院經審查后，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。在此審議稿中沒有明確規定檢察機關退回監察機關補充調查的次數和期限，在之后的實際操作中恐不利于發揮人民檢察院對監察機關退補調查行為的監督作用。

筆者認為，為了能夠有效發揮檢察機關對監察權的監督，同時有利于打擊腐敗，對二審稿第四十七條不妨考慮作以下完善：

一是明確規定退回補充調查的次數以兩次為限，每次補充調查的時間不超過30日。案件經兩次補充調查，人民檢察院依然認為證據不足，不符合起訴條件的，應當作出不起訴的決定。

二是自案件由監察機關移送至檢察院審查起訴，檢察院有權依法對被移交人員采取或變更強制措施。

三是參照人民檢察院在監獄、看守所設置檢察室，探索人民檢察院在留置場所設置駐所檢察室，實時監督留置的實施情況。

四、增加“堅持打擊腐敗與保障正當程序和人權相結合”表述

較之《監察法（草案）》一審稿，二審稿中增加了人大常委會聽取審議監察委專項工作報告、留置后應通知單位“和”家屬、設立專門機構強化監察委自我監督等內容，新增條款很好的踐行了法治原則，有利于規范監察權力，遏制權力濫用。筆者認為，基于當前人民法治理念的不斷增強，國家監察立法除了體現重拳打擊腐敗的理念，還應兼顧正當程序這一重要的價值，保障人權即是正當程序的重要體現。鑒于我國《憲法》第三十三條規定，國家尊重和保障人權。建議《監察法（草案）》二審稿第五條增加“堅持打擊腐敗與保障正當程序和人權相結合”的表述，這不僅是維護憲法權威的體現，從歷史發展規律看，也是順應反腐敗機構歷史發展的做法。

注釋：

江國華、彭超.國家檢查立法的六個基本問題.江漢論壇.2017（2）.

王春業.論法治視野下監察委員會體制的構建.江海學刊.2017（5）.

卞建林.論職務犯罪監察調查的性質和原則.司法改革背景下刑事訴訟制度的完善——中國刑事訴訟法學研究會2017年年會論文集.2017年11月.9.

王珍.做好深度融合大文章.中國紀檢監察報.2018年1月24日，第5版.

王旭.國家監察機構設置的憲法學思考.中國政法大學學報.2017（5）.

熊秋紅.監察體制改革中職務犯罪偵查權比較研究.環球法律評論.2017（2）.