警惕對改革方案的選擇性執行

傅思明

2015年2月27日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十次會議上強調，要“處理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的關系，突破‘中梗阻，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感”。

改革“中梗阻”的存在危害極大

阻礙經濟發展。現階段，我國經濟社會發展處于關鍵時期，政府在促進經濟發展中扮演著至關重要的角色。只有政府內部上下聯動，提高工作效率，充分發揮作用，才能更好地促進經濟發展。然而，“中梗阻”現象的存在隔斷了政府內部上層與基層的聯系，嚴重影響改革方案的落地，從而阻礙了經濟的發展。

阻礙全面深化改革。現階段，我國全面深化改革正處于攻堅期和深水區，全面深化改革必定觸動原有的利益格局。“中梗阻”現象既是改革的產物，同時也反作用于改革，對改革產生負面影響。如一些基層干部對改革方案“斷章取義”、搞“上有政策，下有對策”，隔斷了改革方案從上到下傳達的渠道，阻礙全面深化改革。

阻礙黨與人民群眾的聯系。群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，黨員干部應當堅持從群眾中來，到群眾中去。“中梗阻”現象則是嚴重背離了群眾路線的產物，黨員干部一旦忽視群眾利益，背離群眾路線，不作為、慢作為、亂作為，就會損害黨在人民群眾心中的形象，甚至會使黨失去民心、失去力量的源泉。

全面深化改革“中梗阻”的形成原因

從我國縱向的五級政府體制來看，改革執行層級聯動缺乏，改革中產生“中梗阻”的體制原因主要有以下兩方面：

一方面，對改革方案的選擇性執行、象征性執行。一些改革方案的基層執行者局限于自身的專業領域，缺乏大局觀，這就使他們在面對改革方案時可能會殘缺性執行、選擇性執行、象征性執行，出現“斷章取義”“上有政策、下有對策”的情況，導致政策不能完整地傳達到基層，無法得到有效實施。與此同時，因為“怕犯錯”，一些基層執行者缺乏積極主動創新精神，導致在面對上層下達的改革方案時，不能因地制宜地執行和實施，“不求有功，但求無過”的不作為、慢作為心態，嚴重影響工作效率，損害人民群眾的利益。

另一方面，改革方案本身的制定欠科學。首先，改革方案能否得到有效的貫徹和執行，應以其自身是否科學、合理為前提。其次，改革方案的落實和實施，需要有明確的計劃性和目的性。最后，上層決策者統一意志，才能明確下級的分工?，F實中，一些改革方案在制定時，決策程序流于形式且沒有考慮到其實施的長期性，缺乏最基本的科學性、合理性、可行性論證，缺少與之配套的實施計劃和目標，使得這些改革方案本身存在“瑕疵”。這就會導致基層執行者對這些“欠科學”的改革方案產生疑慮，在執行過程中沒有明確的執行計劃和目標，長此以往，執行者就漸漸產生“惰性”，改革方案也因此而無法得到有效落實。與此同時，也不排除會出現基層執行者舉棋不定的情況，導致他們在實施改革方案時推諉、搪塞和不作為、慢作為。

突破改革“中梗阻”的對策建議

要突破改革中存在的“中梗阻”問題，就必須從以下方面進行綜合施策：

加強各層級之間的改革聯動。全面深化改革涉及自上而下落實與自下而上推進，需要構建起運轉高效的縱向聯動體系，形成步調一致的系統性改革局面，上下貫通、共同發力，協同推動國家治理現代化。一是要加強各級改革領導機構及其工作機構的縱向指導，為改革聯動提供“導航服務”。二是要明確各級推動改革時在縱向格局中的職能定位，區分不同層級的改革內容和任務，建立適應各層級改革特點的改革評價考核機制，防止各級簡單套用一個改革考核模板。三是上級要強化對下級推動改革工作的指導、監督、檢查和反饋，重點強化面向改革業務骨干的培訓。對于已經取得成熟經驗的改革內容要及時建立標準化機制，推進層級一體化聯動式改革。此外，信息技術為跨越層級、實現層級間改革聯動提供了條件。要建立多層級互聯互通的信息系統，尤其是建立改革信息共享制度，實現層級聯動。

強化改革舉措的執行力度。“不落實就等于落空”，各項改革舉措是否得到有效執行直接關系到國家治理現代化能否真正落地。改革舉措設計再完美，如果缺乏切實的執行，也不過是空中樓閣。一是要強化改革執行主體的執行能力。中央要敢于放權和賦權，給地方適當的、匹配其治理任務的人、財、物自主權。要逐步改革目前政治系統內出現的倒掛現象，即中央官多而基層官少，管官的官多而直面百姓的官少，中上層機構系統較為龐大而基層力量相對不足的問題。二是強化改革執行的督查。要強化對改革的日常督察力度，對重大改革事項進行全方位、多形式督查，督查真正落實了什么、推進了多少。三是防止執行中打折扣、搞變通。根據當地情況不得不進行政策變通的，必須向改革主管部門請示匯報，并在獲得批準后方可變通。四是明確部門職責，防止改革執行中的推諉扯皮。

著力突破“中梗阻”的體制障礙。上層決策者制定改革方案時應當廣開言路，廣泛聽取基層部門、社會各個專業領域的建議，委托改革方案所涉及領域里的專業人士組成評估小組，開展社會調查，對改革方案的合法性、合理性、可行性進行充分的論證。根據這些論證，由上層決策者協調各方，制定出與改革方案相匹配階段性計劃，并明確政策目標及其應達到的效果，得出最優方案，以確保政策自身的科學性。同時，上層決策者應對改革方案達成共識，明確各個部門的分工和責任，制定出協調各個部門分工和責任的文件并統一下發到中、下層執行部門。有了統一的上層意志和明確的分工，基層部門也就能夠在各自職責范圍內，按照階段性計劃嚴格執行，使改革方案落地生根、開花結果。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）政法部教授、博導）

責編/肖晗題 美編/李祥峰