想方設法提高基層干部的改革動力

任建明

【摘要】讓全面深化改革大計順利實施，就必須消除基層干部群體中的改革“中梗阻”問題，打通改革“最后一公里”；就必須要堅定地反腐敗，堅定地反官僚主義；從現實情況來看，更加重要的是必須要下大力氣清除種種不合理的權力。

【關鍵詞】全面深化改革 “中梗阻” 官僚主義 【中圖分類號】D267 【文獻標識碼】A

十八大以來，黨中央再次高舉起改革的旗幟。歷史必將證明，這必定是一個影響深遠的重大決定。自1978年以來，我國就進入到一個改革開放的新時期。改革理應成為這個時期的一個持續的主旋律。當前正處于全面深化改革新時期，新階段的改革是更加宏大的大手筆。

“基層干部群體”有關的“中梗阻”問題，是執行方面的問題

2015年2月，習近平總書記在全面深化改革領導小組第十次會議上強調，“處理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的關系，突破‘中梗阻，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感”。首先界定一下打通改革“最后一公里”及相關的概念。筆者認為，習近平總書記上述講話把改革推行過程劃分為三個環節或步驟，即“最先一公里”“中梗阻”和“最后一公里”。簡略一點，則可以把改革過程劃分為兩個步驟，即“最先一公里”和“最后一公里”，而把“中梗阻”合并到“最后一公里”之中。這是因為“中梗阻”和“最后一公里”往往存在較多的交叉重疊，難以清晰地區分開來。按照兩個步驟的劃分，“最先一公里”包括的主要任務是這樣幾項，即確定改革的選題和目標、提出改革方案的設計或頂層設計、提出實施改革的路線圖和時間表等。“最后一公里”所涉及的主要任務就一項，即清除改革計劃實施中的層層阻力，讓改革不走樣、不變味，原原本本地落實到位，完全達成改革的目標。也就是要“把改革方案的含金量充分展示出來”，讓人民群眾實實在在地擁有獲得感。

改革“最后一公里”集中在與“基層干部群體”有關的“中梗阻”問題上。對比改革的“最先一公里”和“最后一公里”，前者主要是改革設計和改革實施、后者主要是按照改革后的新方案予以執行。至于說到與“基層干部群體”有關的“中梗阻”問題，毫無疑問更是執行方面的問題。這里的“基層干部群體”只是一個統稱，廣泛分布于中央國家機關、省市、縣市、鄉鎮街道等各級機關以及國有企事業單位，也并非限定在某個級別，例如“處長政治”相關報道中討論的國家機關中處長們，或某個級別以下的干部。但有一點是肯定的，他們都是掌握具體辦事權力的干部。這里之所以使用干部，而不是官員，是因為“基層干部群體”不僅包括黨政機關的官員，也包括國有企事業單位中層以下干部及工作人員。

絕不能輕視涉及“基層干部群體”的改革“最后一公里”問題

照多數人來看，似乎改革“最先一公里”更關鍵。強調這個環節的重要性自然有道理。但是，卻絕對不能因此就輕視涉及改革“最后一公里”的問題。習近平總書記在全面深化改革領導小組第十次會議上的講話中，就點出了這個問題的要害。如果不能消除改革的“中梗阻”，不能打通改革的“最后一公里”，就完全可能讓一項好的改革變味、走樣，讓改革方案的含金量不能充分展示出來，讓人民群眾無法收到應有的獲得感。

在2015年4月15日召開的國務院常務會議上，李克強總理嚴斥了一些部委文件運轉流程上的繁冗和拖沓。因為中央國家機關中的處長“把關”或“會簽”制度所形成的改革“中梗阻”問題非常突出。這從一個側面也反映出此類問題危害之嚴重。此前，有關部門匯報時說，國務院常務會議幾項已經確定的政策，之所以遲遲沒有“落地”，是因為文件起草完成后，一直按照流程在相關部門等著處長所謂的“會簽”。這一現象揭示了兩條重要信息。一是，在中央國家機關，處長手中掌握著具體辦事的權力。他們要是不辦，中央的改革和政策不論再好，也統統不能往下傳遞。二是，處長手中所掌握的“簽字”權很普遍、更厲害。在過往討論到行政審批制度改革時，大家往往都只看到部門“公章”的效力。“公章”就意味著審批權，蓋不了章，不論是多么重要的事務，就無法往下辦。事實上，長期被大家忽視的是處長們的“簽字”權。這類權力很重要，處長不簽字，國務院常務會議通過的、部長們同意的改革和政策就不可能落地。

發生在農村基層干部群體身上的改革“中梗阻”問題危害也十分巨大。過去幾年來，中央有很多涉及農村基層的改革或政策措施，包括脫貧致富、危房改造、各類社會保障，例如，低保、醫保、“新農合”等。可是，基層干部群體的“雁過拔毛”行為，完全使這些好政策、重要改革被扭曲。基層群眾不但沒有享受到好的改革政策，反而增加了對改革“最先一公里”的不滿。在個別地區，中央下撥農村危改款，有的農民獲批一萬元到手只有五千，有的村民連房都住不上，還有干部索要“好處費”的。如此“雁過拔毛”的事，不在少數。“蒼蠅”大行其道，再好的改革措施也會大打折扣。

歸納起來，涉及基層干部群體的改革“中梗阻”問題，主要是兩種類型。一是，不作為、慢作為問題。此類問題的性質主要屬于官僚主義、形式主義問題。這類問題其實是十分頑固的。二是，亂作為問題，包括濫用職權和腐敗問題。從性質上來看，此類問題當然更嚴重，對改革政策的扭曲效應也更大。

分析出現改革“中梗阻”的原因，主要是三個方面。第一，利益問題。就基層干部群體所處的位置而言，因改革決策和設計責任都不在他們身上，所以改革的風險其實并不大。就他們而言，主要還是利益問題，特別是激勵不足。第二，官僚主義和特權思想根深蒂固的影響。官僚主義、官本位、特權思想在目前仍然十分凸顯。這既有傳統的、時間上的原因，也跟我國民主政治發展以及相關制度改革滯后有關。在一些干部的頭腦中，還缺乏把人民當作主人的意識，缺乏為人民服務的意識，甚至連與權力對等的責任意識都缺乏。第三，制度體制機制上的問題、漏洞、機會還較多。行政審批制度改革在程序方面有一個基本要求，就是要明確設置審批時限。可是，這對處長們的“簽字”權卻是“牛欄關貓”，根本不適用。當然，也有很多機會是由基層干部群體在改革政策中加進的“私貨”，由于長期沒有被發現，久而久之，也就變成了制度的一部分。

打通改革“最后一公里”的三點對策與建議

針對涉及基層干部群體的改革“中梗阻”問題及其原因，解決對策與建議主要是三個方面。首先，要堅定地反腐敗。特別是針對亂作為、以權謀私的腐敗行為而形成的“梗阻”，更要毫無松懈地通過反腐敗來震懾。

其次，要堅定地反對官僚主義。在反官僚主義上，必須充分尋求人民群眾的支持和參與。因為，人民群眾往往比監督機關對官僚主義了解得更加具體、透徹。十八大以來，黨中央形成了一些新的重要的理念，主要是三大導向，即問題導向、結果導向、民意導向。這些新理念具有普遍的指導意義，對推動改革、反對官僚主義也同樣適用。官僚主義問題在哪里，反官僚主義的效果究竟怎么樣，人民群眾最有發言權。關鍵是要給人民群眾撐腰，要建立有效的渠道，能讓群眾知無不言，言無不盡。

最后，就是要下大力氣清除種種不合理的權力以及借這些權力之名而滋生出來的新的灰色權力。這些權力是滋生各種“中梗阻”的主要“溫床”，只有徹底鏟除這些權力，“中梗阻”才能被連根拔掉。否則，都只能是隔靴搔癢、隔山打牛。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授、博導，北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任）

【參考文獻】

①《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十次會議》，新華網，2015年2月27日。

責編/肖晗題 美編/李祥峰