深度透視“電視問政”熱潮下的我國新型監督模式

摘 要 繼2008年我國開啟網絡問政之后，“電視問政”這種由公眾借助電視媒介對于政府進行質詢的新型監督模式在國內許多省市掀起了不小的熱潮。在“電視問政”的模式下，利用電視這樣一種極具渲染力、波及面廣、家喻戶曉的傳播媒介，不僅有利于激發民眾充分參政議政的積極性，由于電視產生的更強大的曝光度，對于揭露政府人員在執行公務及日常運行時存在的問題通常毫不留情，尖刻犀利，使負責該領域的政府人員通過民眾的質問更容易認識到問題背后的嚴重性，從而下定決心解決問題。在當前的“電視問政”熱潮下，已有學者認識到這種模式在實踐中暴露出諸多的缺陷。在實際操作中，外在的行政因素對現場的互動往往形成了無形的制約，導致為了不過度損害政府的形象，現場問題的曝光度以及后來的質詢必然會在某種程度有所保留，政府人員與主持人是否會存在事先的“串臺詞”使得問政節目最終成了“政治真人秀”。一些地方的“電視問政”作為新的監督模式僅僅屬于一種針對社會熱點而臨時開展的問政活動，節目既沒有形成常態化和制度化，也沒有法律法規進行具體的規范。針對這些缺陷進行完善，最大限度發揮“電視問政”的價值，從而真正達到公眾監督的效果，是我們要深入思考的。

關鍵詞 電視問政 網絡問政 公眾監督 公眾參與 監督模式

作者簡介：王碧，西安交通大學法學院博士研究生，研究方向：法理學、立法學。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.173

在我國的典籍《中庸》關于哀公問政于孔子的記述中，首次出現“問政”一詞，這時的“問政”是指執政者就為政之道自上而下地向相關人士進行咨詢。如今則是公眾面對執政者就公共行政事務進行發問，其問政的主體與對象也早已變遷 。“電視問政”節目的興起具有多方面的原因，但最為核心的動機在于它是我國公民權利意識不斷覺醒、參與公共事務的熱情不斷高漲的突出表現之一，是中國現代民主化進程的產物。問政的重要價值在于它在國家權力中樞和社會公眾之間架設了一道增進相互溝通的橋梁，增強了政治體系的開放性和包容性，從而能夠最大限度地傾聽民聲、反映民意、凝聚民智，增進互信，實現政府與社會的雙贏或共贏。

“電視問政”是一種公眾以電視這類傳媒媒介為載體，針對政府行政決策、行政行為、執政水平進行監督和探討，從而督促政府加快改進工作中存在的各項問題，致力于改善民生，造福社會的新型監督模式。通過對各省市《電視問政》播出節目的調研，我們發現，現有電視問政涉及的層面既有民眾衣食住行等民生基本問題，也有政府日常管理中的行政不作為、亂作為問題，甚至還有牽涉到城市建設規劃、房屋拆遷等影響力較大的項目中存在的違法問題。一般先是由民眾在節目直播之前反映問題，媒體暗訪拍攝短片挖掘問題，在問政直播過程中，大眾媒體也起著搭建溝通橋梁和輿論監督的作用，現場了解民生民情，在聚光燈下現場回應公眾質詢、承諾解決問題的則是專職負責的政府官員 。由于“電視問政”類節目具有貼近百姓生活、服務特質明顯、報道領域寬泛、區域特征明顯等優勢，近年來呈遍地開花的趨勢，同質化的問題亦漸漸顯現出來。想要脫離同質化做好節目，就必須要從創新思維、創新手段、加大輿論監督、提高媒體公信力等方面入手，突破發展瓶頸，達到節目質量和受眾收視率的雙贏 。

一、“電視問政”的興起及發展

我國的“電視問政”是繼“網絡問政”之后興起的一種公眾借助媒體針對政府運行的監督模式。網絡問政發端于2003年深圳市長于幼軍與網民的“世紀對話”，時任中央總書記的胡錦濤同志在2008年6月通過“人民網”與網友在線交流，針對網友們提出的一些意見和建議做出反饋，這一年就被稱為“網絡問政元年”。近年來，雖然互聯網已經普及，但是若論百姓的接受能力，電視卻比網絡更早走進百姓的生活，也更為各年齡階層的百姓所接受，因此，在社會意識形態領域，電視媒體也必然居于“政府喉舌”的重要地位，它向下傳遞國家和政府的政策，為社會提供信息服務，向上對公共權力進行監督。“電視問政”通過采取“刮骨療傷”的手段，傳達了“新聞執政”的理念，更是順應國家推進治理體系、治理能力現代化、實現善治和實現民主化的有力佐證，目的是轉變作風，推進工作 。

在我國，諸如“電視問政”類節目遵循著如下的總體成長軌跡：2005年，廣播問政類節目《行風連線》開播；到了2006年，《行風連線》推出電視直播版；2007年，“電視問政”正式取代“廣播問政”，形成了以“對話、互動、點評”為基本主線的節目范式；2008年，《行風面對面》引入現場辦公理念，深入民生，回應質疑、化解矛盾；2009年，《區長百姓面對面》初步實現進社區活動與演播室訪談兩者的有機銜接；2010年推出的大型《電視問政》直播節目獲得了中央媒體《東方時空》、《共同關注》的強力推介，其影響力遍及全國；2011年，《兌現承諾優化環境——2011十個突出問題整改電視問政》意味著“電視問政”向新聞執政的過渡；2012年《電視問政》已經正式成為黨和政府工作的一個重要平臺 。2012年6月至7月，武漢再度主辦五場“電視問政”直播，對武漢市委常委、副市長、區長等官員進行問政。

截止到2017年年底，湖北、山西、浙江、上海等不同省份和直轄市的電視臺詳細推出電視問政直播節目，大批的行政官員和領導干部被問責，極大地激發了公眾參與行政和社會治理的積極性。現有的“電視問政”采用以下三種模式：一是公眾問責式（以武漢市為典型），該模式以暴露問題為目的，一般每年安排2期特別節目，以責任單位一把手為主體，呈現群眾發問犀利火爆，被問對象面紅耳赤的現場直播，由于這種模式能夠最大程度暴露問題，因而成為當下主流；二是溝通會議式，該模式采取錄播或準直播方式，以分管特定領域的中層干部為中流砥柱，以“解讀國家政策、傳達民情民意”為重要宗旨，實現政府與公民的有效交流其基調相對第一種更為溫和理性，杭州、廣州市多采取這類模式；還有一種則以錄播形式進行問政，整體基調較為嚴厲；或是以電視直播的形式進行相對柔和、平緩的討論與交流，這種模式介于兩者之間。由于這類節目具有貼近百姓生活、服務特質明顯、報道領域寬泛、區域特征明顯等優勢，近年來呈遍地開花的趨勢，同質化的問題亦漸漸顯現出來。

二、 我國“電視問政”模式的特點及優勢

電視問政由政府組織，以電腦重要媒介，吸引公民主要參與政治生活，從而實現對政務的監督，是公民利益表達和維護的新渠道，也是我國公民政治參與的新形式。這種全新的新聞電視節目監督方式，實現了媒體監督、行政監督、公眾監督三個方面的有機結合，為政府與公眾進行溝通和交流搭建了一個透明的平臺，既有利于政府提高執政水平，又能夠發揮出媒體的監督作用，最終為人民群眾謀求利益 。

在國外，通過電視直播讓公眾參與到地區政治生活的模式早有先例。美國就有專門負責直播各種政務、政治會議電視節目，NBC的《與新聞界對話》、CBS的《面向全國》等節目也為美國的輿論和民眾提供了一個監督政府的機會，政府也為政策行動爭取支持。20世紀90年代初，美國堪薩斯州地方電視臺KSNW -TV與《威奇托鷹報》會同當地電臺KNSS Radio一起開展了累積用時長達10周的系列報道“人民計劃”，聚焦當地居民所關注的教育、犯罪、醫療服務等各種問題。與西方國家相比，我國“電視問政”類節目的特點如下：

1. 我國“電視問政”的衍生過程有別于西方，作為網絡問政的追隨者，“電視問政”的產生客觀上要晚于網絡問政。因此，我國“電視問政”類節目存在濃厚的行政色彩。在節目的一系列過程中，均由行政力量主導，具體包括嘉賓的選擇、節目的模式等。而在西方“電視問政”節目中，占據主導權的為民眾，民眾自行對討論的問題進行選擇，同時政府也鼓勵民眾主動提供解決問題的相關方案。而我國的“電視問政”中，專家的意見具有很大的影響性。

2. 縱觀近年來我國各省市“電視問政”類節目的主辦方和參與主體，欄目的主辦方一般包括市委、市政府、人大、政協這類的決策機構，有時，其他具體的職能部門如紀檢監察部門、糾風辦等也會加入主辦行列；政府職能部門的官員、相關利益方以及公眾代表則作為節目的參與主體。可見“電視問政”類節目在實際運行中，電視媒體并不是作為主辦方或是參與主體之一而存在的，只是一個媒介。

“電視問政”從根本上不是由電視媒體來“問”的，它來源于國家強力的行政推導，借助于媒體發酵來放大和擴展其影響力。2011年起，武漢舉辦的“電視問政”節目數量達到24場，對不同領域的突出問題、熱點事件進行曝光和解讀，超過200位政府工作人員接受來自于人民的問政。依據“治庸問責辦”的規定，將于1日內向出現問題的責任單位下達文件要求整改。

3.電視問政節目的流程如下：被問政部門簡要介紹和闡述自身的年初工作計劃，由記者以明訪、暗訪監督等不同形式前往基層進行調查，借助網絡媒體、電視預告等方式向社會發出關于征集問題的公告。在現場直播時，電視臺將采訪到的事實經過篩選和取舍，通過現場開放的全媒體通道，逐一全屏播放揭露問題的電視短片；有主持人或現場的官場向被問政官員提出問題，被問政官員進行解答，主持人犀利的提問和調查性報道相得益彰；節目的結尾為現場觀眾舉牌表達態度、專家評論或主持人總結。現場觀眾的舉牌情況，將影響政府職能部門的年度考核成績。根據搜集的資料顯示，幾乎每一場問政直播的次日都會有專門的關于反饋問題得到解決的消息報道。

三、我國“電視問政”監督模式的缺陷

（一）“問政”流程過于跳躍，缺乏邏輯上的銜接

通過對我國現有“問政”類節目的思路歸納，在節目的運行環節中，絕大多數都是按照發現問題、分析問題、解決問題這樣的邏輯層次中展開的，但是如果拋開對于“為什么”的分析和“怎么辦”的闡釋，問政從整體邏輯上就會呈現出跳躍式，顯得很生硬，觀眾甚至會感覺到被問政的領導只是在喊口號，表決心而已，對于此次問政的效果也產生懷疑 。

另外，在問政的過程中，百姓對于城市治理上存在的各類問題通常是從個人的利益出發的且與日常生活緊密相關的，他們的看法也不可避免的趨于感性，它的好處是問題很具體、很鮮活，容易引發關注，但是，現場問題往往呈現出零散化，缺少由具體問題引出深層根源的環節，提出的問題很可能瑣碎、膚淺，使問政的效能大打折扣。例如x市的某次問政中，有群眾表達了對道路交通中的兩處不滿，結果，“問政”剛剛結束，對此負責的局長就直奔現場整改兩處問題地段，難道耗費諸多人力財力物力的“電視問政”，其目的就是為了解決這樣兩個具體的問題？

以上例子折射出一種頗具諷刺意味的現象：之前被反映過多次卻始終未能解決的問題，就因為上了“電視問政”即刻得到解決。這一定程度上反映了我國政府公務存在的問題。如果不徹底處理好這個深層次的問題，就無法真正將為民服務落實到實處，群眾上訪無門、上訪無效的現象就得不到解決。

（二）“電視問政”中存在著無形的干預色彩

由于目前我國“電視問政”節目的主辦方多為政府或行政職能部門，依托于地方黨政機關而生存，而這樣的依托關系意味著它必須接受各級黨政機關的管控，導致被問政的行政部門人員某種程度上是背負著政府的信譽而來，部分問政官員的“權力意識”根深蒂固，他們對“電視問政”的形式和內容有著自己的底限，始終將問政的主動權把握在自己的手中，事先審定問政中的問題，并嚴重審核電視播出剪輯內容，從而維修自身的權威和形象。在濃厚的干預色彩下，“電視問政”避重就輕、自娛自樂，變成宣傳問政官員政績的節目，難以得到觀眾的好評。另外，在電視問政節目組織的具體過程中，盡管所呈現的電視效果中不同階層的人群慷慨激昂、踴躍交流，但問政內容多為一些無關痛癢的小問題，并未觸及到真正關系全社會價值觀念的體制性問題、制度性問題 。

電視臺為節目提前錄制的問題短片，無論制作還是剪輯都是由自身操刀上馬，至于誰來監管這種拍攝或暗訪卻并未有明確的規定。由此帶來的結果是，搜集問題短片的過程在各地區或各部門間是否做到客觀，短片拍攝者是否帶著某種情感傾向有意放大特定群體的訴求，成為值得商榷的問題。與此同時，現場主持人往往會潛移默化地受到現場觀眾反映、專家學者的評論意見、官員的回答態度的影響，主持人如何保持客觀立場，實現理性、公正的價值引導和輿論監督，在現有公開資料中，以一個普通公民的角度，很難找到上述問題的解答。

（三）現有制度缺乏對“電視問政”的有效規制

“電視問政”歸根到底是一種以媒體作為媒介的監督。在監督過程中，參與主體眾多，相互關系復雜，背后的各類因素也在細節上干預問政的進行。這種情況下，如果沒有比較完善的法律或者是制度，那么參與主體尤其是政府部門的一些人員就可能鉆法律或制度的空子，特別是領導干部對于群眾提出的問題，采取將相關員工就地免職等不合法手段進行處理，試圖緩和民眾的憤怒情緒，或者是陽奉陰違，欺騙群眾，使本該解決的問題懸而不決。

針對地方政府機關的負責人由于下屬問題的曝光，出于表達改正的決心和緩解與民眾的矛盾，當場批示將相關公務人員免職或開除的做法，依據我國相關法律的規定：在處分公務員時，應當基于正常合法的程序，對其進行完備調查，確保證據確鑿、真實，由處分決定機關調查并核實相關違紀情況后，向公務員本人告知違紀事實及認定依據。在一定期限內，依照相關法律和規定程度進行處分決定。辭退公務員的具體條件為：“在年度考核中超過2年被定性為不稱職；褻瀆現職工作，不接受其他安排；由于機關合并、撤銷等原因需對公務員規模進行調整時，不接受上級合理方案，不對工作進行調整的；不履行自身工作職責，經過教育后仍存在問題，不宜繼續在地方政府機關從業的；因公事外出請假逾期15天不回歸崗位的；一年內曠工達到30天以上的 。”從以上規定來看，這種就地免職的做法顯然既不合法，同時也侵犯到下屬員工作為勞動者的權利。通過問政找出問題，對于工作人員已經犯的錯，就要依法處理，這些行為恰恰反映了政府領導干部法律意識淡薄，不依法辦事的工作意識。

四、關于“電視問政”的完善性建議

經過十多年的發展，電視問政形成了較為固定的節目模式和覆蓋全國的電視頻道的收視格局，產生了廣泛而又深刻的社會影響。從傳播效果來看，電視問政既有真人秀節目的叫座，又有政務公開平臺的叫好。作為一種政務公開平臺，電視問政一方面推進了公民政治文化的發展，和其他真人秀節目所不同的是，電視問政是基于公共服務的泛娛樂化電視節目。但是，電視問政的政治價值也很容易受到政治消費主義文化的消解 ，必須從政府觀念、問政模式、法律規制和問題落實四個方面來進行思考。

1. 政府部門對于“電視問政”這種監督方式應樹立正確的觀念。只有樹立這些觀念，才能夠以客觀理性的態度面對質疑。第一，樹立大局意識，要全力解決目前能被解決的問題，防止矛盾激化、民怨沸騰、官民對立；第二，堅持以事實為依據，在暗訪監督的過程中，證據充分、準確才能下結論；第三，形成追蹤意識。對于問題的解決必須及時跟進，鑄就群眾和媒體與政府的良性關系；第四，樹立理性意識。政府要意識到問政并非發泄情緒、激化矛盾，而是發現和推動問題解決。政府要跳出對戲劇性、沖突性的片面追求，寓理性于感性之中，成為可循之道。理性和智慧應該是“電視問政”節目需要凸顯的亮點，在分析問題和完成決策的環節上要有“山重水復疑無路，柳暗花明又一村”的表現。在節目中引入其它城市的經驗，并讓“他山之石”融入整個的決策過程而不是游離在外，可以大大提升“電視問政”的可看性和有用性。

2. 將“問”的主動權歸還民眾。第一，“電視問政”必須反映公眾的心聲，參與”電視問政”的群眾具有廣泛的代表性，要讓不同職業、領域、階層的群眾都參與到問政中來。盡管目前問政的現場有市民代表，有行風監督員代表，有媒體觀察員代表，但真正在“問”的還是代言人，也就是“電視問政”的主持人。第二，在問政過程中盡可能實現對言論的放權，針對群眾代表提問不應設“底線”和“高壓線”，要讓群眾代表放下顧慮，充分揭露目前政府工作中存在的重大問題和重大隱患。若只允許市民“唱贊歌”或者是單純地督促政府進行整改，難以增強公眾參與政治生活的智慧與判斷力。在雙方討論的過程中，應當給予民眾各抒己見的渠道，既要發揮專家評論員在討論中的點撥作用，還要避免現場成為專家論壇。因此要避免理性思考只成為專家專利，通過專家的點撥進一步引發民眾理性思考，主持人也可以通過層層設問方式引導民眾學會深入思考。由于只有將公共問題于背景材料中才是達到理性思考深度的重要途徑。節目組在錄制的過程中不僅要盡可能將未來所要討論事件的背景材料提供給民眾，還要促成民眾主動收集背景材料的興趣 。

3. 加強針對“電視問政”的法律規制。首先，作為公民參與政治的新型渠道，我國尚未出臺關于“電視問政”的法律規范，也缺乏規范“電視問政”的制度和文件，在節目籌備及短片錄制的過程中缺乏有效監管，外界因素過度干預并影響問政的客觀公正性。針對以上問題，我們認為在未來的“電視問政”節目中，依照相關的法律規定來選擇曝光問題的短片范圍，廣泛搜集素材后，由第三方的評估部門對暗訪短片的制作、電視問政節目的剪輯進行監督。要想發揮出電視問政類節目的真正價值，呼吁公眾積極、有序的參與公共政府社會就要站在立法的高度，為“電視問政”制定相適應的法律細則和規章制度，制定相配套的政策措施 。

4.對于“電視問政”暴露的問題注重落實。要想讓“電視問政”不至于淪為新的形式主義，就必須做到“問政重在問責”。目前面對“電視問政”中一些官員表現出的敷衍塞責的態度，一些人甚至公開表示所謂的“電視問政”就是一檔“真人秀”欄目，僅僅是打破了人們的政治神秘感，而在問政過后，飽受民眾詬病的問題依然得不到及時整改，如此結果反而更加劇市民對政府的失望，由于價值被否定隨之也就帶來該類節目的生存危機，因此，要想真正發揮“電視問政”的價值，落實整改是國內“電視問政”專欄的核心所在 。

在問政后的落實整改中，作為主辦方的紀檢、監察、督查等部門，要做到責任到人，無論是基層普通工作人員，還是中層領導干部，針對所反映問題的整改、涉事官員的問責等情況的調查和通報力度，特別是對于其中涉及的貪腐、受賄等情況一經查實且應當被追究刑事責任的必須及時啟動司法程序，絕不姑息；也有學者建議在各種傳播媒介中設立具有較強時效性、信息渠道通常的通報平臺。基于此平臺，為群眾、媒體監督公共事物提供一個相對自由、安全的平臺。在深化改革階段，由制度缺失所造成的問題則由專業的政策研究機構及相關領域展開探討。

注釋：

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