外地車駛入長安街被處罰事件的憲法學思考

摘 要 如今北京、天津、上海、杭州、廣州等大中城市均不同程度地制定和實施了道路交通限行措施，毫無疑問，對居民所持有的機動車采取限行措施會影響到憲法和法律所規定的相關公民權利，主要包括公民的財產權利、平等權、機動車持有人的駕車通行權等等。2004修正的《憲法》第22條，確認了民眾私有的財產權相關條款和結構，因此從憲法學角度對限行政策及其相關問題進行思考和反省十分重要，我們應維護憲法的尊嚴和權威。

關鍵詞 限行 憲法 財產權 平等權

作者簡介：毛彥琪，浙江大學光華法學院，研究生。

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.181

近幾年來，北京、杭州、上海等各大城市機動車保有數量快速提升，因此需解決交通擁堵及空氣污染等相關問題，需要職能部門制定措施對機動車的數量做有效地制約，對機動車無序的出行進行調整。基于此出臺了相應對策即限行。“限行”指的是經政策制定一定的標準，如規定車牌號，是否本地車等。對部分車輛在規定的時間、范圍中可按規通行的措施。限行雖然對城市交通擁堵、大氣污染等產生了一定的積極作用，但在法律層面上也充滿爭議。

憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效益，因此從憲法學的層面對城市限行的相關問題進行審視和思考非常有必要。

一、事件梗概

2016年10月，王女士駕駛山東牌照小汽車駛入北京長安街，因違反“每天6時至22時，禁止外省、區、市核發號牌（含臨時號牌）的載客汽車在長安街及延長線新興橋（不含）至國貿橋（不含）之間等路段通行”的規定被交警罰款100元、并記3分。王女士隨后以該規定區別性對待公民，違反了《憲法》第33條的平等原則為由向法院提起行政訴訟。2017年2月，該案在東城區人民法院開庭審理。

現今國內幾十個城市都實行了機動車限行政策，限行是否侵犯了公民的權利如財產權、平等權等，這是一個值得思考的問題。

二、財產權視角的考察

2004年，我國《憲法》修正第22條：“民眾合法權益中的私有財產權不應被侵犯”、“按法律規定對公民私有財產權同繼承權予以保護”、“國家為公共利益需求，依法規補償對公民私有財產實行征收或征用引起的損失”。該條修正法案確定了比較完整的公眾私有財產權條款和結構，由此克服了未修正條款中的結構缺陷。憲法中以上三款將對民眾私有財產權的保護分成：一是不得侵犯，二是積極保護，三是合法補償等幾個方面，從而強化了國家憲法體制對于民眾私有財產權的有效保障。

就北京限行政策來說，這其實是對公民財產權的征用。“法律概念中的財產權，指的是財產所有人自由并且不被別人干涉的對財產資源的權利。”王女士開外地牌照進北京長安街被處罰一案中，機動車屬于王女士的私人財產，但是因為限行被剝奪了上路的自由行使權，即喪失了對公民公共資源之一的道路使用權失去了權利。

顯而易見，機動車是私人財產，它最重要的功能即其屬于便捷交通工具，使人類出行更加方便。若此價值不能良好地發揮，其價值也就大打折扣。那么民眾購買車輛時，已經走過繳納相關稅費，以及按章付費獲得機動車號及行車證件等程序，應該確認此機動車能夠正常使用，上路行駛，代步出行。但限行措施導致公民對自身私有財產使用權被限。

也就是說，“限行令”導致民眾的便捷出行被限，使購車者對車輛的使用預期大打折扣。這是對民眾物權的限制，讓公民所有物使用價值難以完全體現，民眾合法的財產權被損害，因此也就侵犯了民眾的合法財產權。

北京市制定的“機動車限行令”屬于公共政策，北京市頒布此政策的意圖是緩解公共資源緊張的問題，并使公眾需要同公共資源的配給不協調的矛盾得到一定的疏導，使北京愈來愈擁擠的城市交通同愈來愈惡化的城市空氣環境情況得到改善，并促使公共交通得以良性循環運行，使空氣質量得到改善。基于此目的，可以說其有一定的公益性。可機動車的限行政策并未針對所有公民，僅針對有車群體。

所以從結果而言，使得民眾私有財產權被侵害，這可以說是有車民眾為公共利益的犧牲，對民眾的特別犧牲，而且北京市曾出臺如稅費減免等措施方面的補償。例2008年北京舉辦奧運會時，政府發布了《關于2008年北京奧運會、殘奧會期間對本市機動車采取臨時交通管制通告》，其中規定了在會期間，對因此停駛的機動車予以減征車船稅及養路費等方面的補償。因此北京市對機動車的限行政策，本質而言屬于征用了部分公民財產，一定程度上侵犯了公民的財產權，因此應當落實好相關補償機制和措施，把對私有財產權的保障落到實處，真真正正地落實好憲法對民眾財產權的保護的相關規定。

三、平等權視角的考察

如此案所述，王女士駕駛山東牌照小汽車駛入北京長安街，因違反“每天6時至22時，禁止外省、區、市核發號牌（含臨時號牌）的載客汽車在長安街及延長線新興橋（不含）至國貿橋（不含）之間等路段通行”的規定被交警罰款100元、并記3分。該限行措施，沒有對本市牌照車輛進行限行，對外地牌照的機動車不分號牌采取一律限行的措施。這樣進行區別對待，若并無正當且合理的根據，那么就形成了對外地號牌車輛的歧視，不但是對調和目的同手段間的平衡比例原則的一種違反，還是對《憲法》中第33條相關平等權的規定的違反，“中華人民共和國所有公民法律面前一律平等”也會在這里成為一句空話。但是我國憲法規定的平等權是一種價值理念，不是絕對的無差別，不意味著所有人毫無差別的平等，我國憲法的該條規定不在于闡述一種事實，而是描述一種理想狀態，我國憲法規定的公民擁有的平等權是相對的無差別的平等。

因此，民眾平等權并非所有民眾全部得到公權力相同對待，而應是允許一定范圍內公權力將公民實行不同對待，可這種區別對待須具備合理且正確的根據，并必須嚴格執行。如果制定的差別對待有合理的考量依據的話，就可以看做合理的差別對待，也即不違反規定的平等原則。比如按正當合理考量的要求，劃分至相同范圍的民眾，公權力須進行同等的對待。

從技術上說，怎樣考量某行政行為正當合理考量的依據是否充足，比例原則是非常重要的檢驗標準。如限行措施區別本、外地機動車同比例原則內的必要性原則是否符合。很明顯限行政策主要的目的為緩解北京市交通擁堵的狀況。即區別本、外地機動車是否能夠達成這緩解擁堵目的的，并基于符合必要性原則要求的基礎，可看到若將外地車與交通高峰時拒之門外，那就明顯對緩解北京市區交通的擁堵有作用。因此限行政策符合必要性相關原則。

此外，也需要考慮如果將本、外地的機動車進行有區別的對待，那就必須考查是否符合適當性的原則。也就是區分兩者帶來的收益能不能高于成本支出。收益是很顯然的，在城區擁堵道路上緩解擁堵問題，交警來以后，發現車牌鑒別本、外地車輛并不難，而執行此政策的成本也并不高。所們似乎能初步認識和區分相關措施也同適當性的原則相符。

另外，必須考察是不是符合最小化損害的原則。并應慎重調研，要獲得相似效果，是否只有對本、外地車牌照進行區分這一種方式？應該并不是僅此一種方式，比如即便不區分本外地號牌車輛，僅增加單日限行車號的數量也可實現，或者把之前“周一尾號1或6的禁行”改成“周一尾號1或3、6的禁行”，也可達到使符合條件的車主此日使用其他交通方式出行，并因此降低城區的擁堵，且可避免區分本地外地機動車號牌限行，引發的對民眾平等權的侵害，也可有效保持改進效果，降低對民眾自由用車權的損害。

因此，北京市實行限行，對本地及外地車的限行制度并未通過比例原則審批，因此制度同比例原則相悖，所以欠缺實際的合法性。同時未找到采取此類區別對待限行的合理根據，也對《憲法》中平等權的條款是一種違反，影響了公民享有平等權。

四、結語

總之，分析了“北京限行政策”的事案之后，基于公民財產權視角而言，實行機動車的限行措施，其實并未完全限制民眾財產權，但是從內容及效果等方面均造成對普通民眾財產權征用。所以，需對民眾作出適當補償。而基于平等權視角而言，北京市的機動車限行制度沒有通過比例原則的審查，違反了《憲法》上的平等權條款。

我國憲法雖然有一些不夠完美的地方，但是其他國家的憲法也并非盡善盡美，實際上沒有絕對完美的存在。可我國的根本大法已經為保障民眾的平等權及財產權，采取了許多有效措施，因此我們需基于憲法視角，認真嚴肅地觀察問題，采用嚴謹的態度來審視問題，根據憲法規定來對問題進行評價，嚴格根據憲法的規定解決問題。必須這樣才可保障憲法的有效實行，保證民眾權益。

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