公共利益理論視角下我國農村土地征收補償機制研究

楊曦　童怡

摘 要：新型城鎮化建設的背景下，我國農村集體用地的土地征收工作由于立法和監督缺失、征收標準過低等原因，最新出臺的2017年《集體征地補償條例》未能解決和保障失地農民的基本生存和未來發展問題。據此，借助公共利益理論對公共利益界定、主體以及遵循的基本原則，將土地征收補償近似地看做是一項公共利益，對其補償標準、補償主體、補償范圍、監督機制和立法等方面的措施進行探究，對現行的補償機制進行完善。

關鍵詞：公共利益理論；土地征收；土地征收補償

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2018）06-0153-03

一、 我國農村土地征收補償現狀

（一）我國農村集體所有土地征收是適應城鎮化需求的必要環節

當前我國城鎮化建設進入了關鍵時期，正在積極推進以城鄉統籌、城鄉一體、產業互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化。我國城鎮化建設從1996年至今，二十余年的時間里大約有億畝耕地被用于非農建設，其中超過70%的農村耕地被國家征收。依據《全國土地利用總體規劃綱要》的規定，截至2030年，將會有超過1億的農民失去土地。從這個數據統計結果來看，我國的城鎮化建設持續的時間較長，在未來十幾年中，還會有大量的地區和農民會被牽涉到土地征收工作當中，土地征收補償標準也在隨時間的變化進行調整。

（二）已頒布的土地征收補償條例規定補償標準

在2017年出臺的農村征地補償新標準中就征地補償費用標準的制定方、補償安置費用制定標準、安置補助費的發放原則等進行了明確規定。新出臺的標準中內容對原《土地管理法》中的刪減內容做了補充和調整，使其法律法規一致，保障新政策的合法性和有效性。在新標準中，重新對安置補助費發放標準進行了規定，即：按規定支付的土地補償費、安置補助費不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，可增加安置補助費。新規定體現了我國土地征收補償機制的修訂過程中以人為本的色彩，對過去不合理的規定要予以刪減和修改，以使其符合實際情況，提高政策的有效性和合理性。新標準規定了土地用途、農民集體所有、農村集體用地的管理對象。這項規定有利于政府工作人員在進行土地征收補償工作之初，確定信息通知對象、補償條款商議對象以及接受補償對象和具體人數測算。

（三）我國現行政策要求土地征收補償體現公共利益的原則

土地征收補償新標準中明確規定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償；土地利用總規劃制定要依照嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地的原則；占用耕地和開發復墾耕地相平衡的原則；在征收包括基本農田等農用地時必須經由人民政府批準并交至國務院報備等內容。我國法律還對土地征收補償的費用類型進行了確定，對每種費用類型進行了界定并給出了詳細的針對不同土地類型的補償費用計算公式。這表明，我國政府在進行土地征收補償時，希望能夠通過對補償事項盡可能細致的劃分，從程序上保證失地農民能夠按照現有的補償標準得到補償金，體現了政府在土地征收補償工作中的保護公共利益的思想。

二、 我國農村土地征收補償存在的問題

（一）土地征收補償標準過低不符合公共利益

公共利益究竟為何，我國法律尚未作出明確規定，這就給政府和開發商在進行征地補償上留下了漏洞。政府以較低的價格進行土地征收，土地用途改變后，其價值發生了翻天覆地的變化。但根據現行的補償標準，被征地農民得到的補償款緊緊圍繞在土地的生產價值上，并不考慮其附加值。尤其是在對于使用者和所有者分離情況下的補償有所區別時，二者能夠得到的補償僅僅是前期三年的土地產值而已。在公共利益沒有得到明確界定的前提之下，公共利益的解釋權歸政府所有，公共利益會被近似地等同于政府利益或者多數利益，政府在這一過程中既充當了參賽者又充當了裁判員。另外，對于公共利益界定模糊，也可能導致有些非公共用途的土地征收現象產生。

補償金額的差異并不完全是指補償未按規定發放，而是按照不完善的規定造成的發放結果差異。原因主要是以下四點：評估不專業、補償不完全、集體定義模糊和補償標準價格不公開。按照土地征收程序規定，在土地征收補償程序開始之前，要有專業的評估人員對土地的類型進行區分的判斷，對土地的價格和價值進行測算以確定補償價格。而在實際操作過程中，評估測算工作主要是由政府工作人員進行甚至略去這一過程，評估結果令人質疑，在補償定價的初期存在偏差。《土地管理法》中規定的三種類型的補償費用，在實際進行補償時并未全部進行補償。補償新標準中規定了各種土地類型的經營者和管理者，主要是村委會和各級農村集體經濟組織，這就意味著農民無法直接參與到征收補償過程之中。新規定中要求補償標準要公平公開，但實際上農民并不清楚真實的補償標準，信息并沒有完全公開，這也阻礙了農民對征收補償過程的監督。

（二）土地補償范圍有待細化

在征地建設項目成本中，土地補償成本只占了一小部分，并且在實際發放過程中，由于監管不力等各種原因，農民最終拿到的補償款金額低。法律規定土地補償費歸土地所有權人所有，地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有。農村現有的大部分土地所有者的實際情況是，青壯年外出打工，土地歸留守老人照看，采取出租給他人耕種的方式收取租金。土地所有者只能得到土地補償費，使用者能夠得到青苗費等補償款，少量的資金一分為二。對于失地農民來說，不僅應當獲得土地承包的收益，還應當獲得轉租或轉包的收益，補償的范圍還應當考慮潛在的收益和損失。

（三）土地征收專門法缺失

我國土地征收現金主要依照《土地管理法》和《物權法》以及新修訂的土地征收補償條例等政策，缺乏專門法。按照《土地管理法》規定，土地征收補償中的爭議只能尋求征收部門來進行裁定而不能向人民法院起訴，征收部門被賦予了雙重身份，裁決結果難以保證公平公正。當前我國的法律法規對于農村土地征收補償的爭議只有行政復議一種解決途徑，與世界其他國家采取司法審議救助方式差距甚遠，沒有給農民提供有效的法律維權途徑，使得較多因爭議而引起的暴力沖突事件頻發。

（四）土地征收補償原則尚未確立

從公共管理理論和世界各國的行政征收補償實際情況來看，土地征收補償的原則主要分為三類：完全補償原則、不完全補償原則和相當補償原則。完全補償原則，是該原則主張補償應包括一切附帶損失，即補償不僅限于征收的客體，還包括與客體有直接或間接關聯以及因此延伸的一切經濟上和非經濟上的利益，也就是對被征收人的一切損失進行補償。其目的是實現社會平等，保障公民的個人權利不受公共權力的侵害。不完全補償原則，主張補償應僅限于被征收財產的價值，對于難以量化的如精神上的損失、生活權的損失等個人主觀價值損失應當視為社會制約所造成的一般犧牲，個人有忍受的義務不應予以補償。目前的補償政策，僅僅能夠理解為適當補償，而與發達國家的完全補償和相當補償差距較大。

（五）土地征收過程中地方政府行為失當

土地征收補償過程中的各種爭議主要是政府行為不當導致，但事實上這種情況其深層次原因是政府管理自身存在一定的缺陷。

1. 政府績效考核制度不完善

現有的政府管理人員績效考核制度重視短期效率，以量化的形式對管理人員進行考核，這就導致政府管理人員過分重視經濟指標，將短期能夠快速產生效益的工作作為重點，忽視長期效益和可持續性。在進行土地征收和補償的過程中可能會省略某些法律法規沒有明確規定必須執行的程序，或者在法律規定不明確的情況下，選擇更有利于自身效率的工作方式，導致土地征收補償看似合法但并不合理的結果。

2. 政府行政管理能力不足

政府自身管理能力的強弱會直接導致其執政效果的好壞。由于我國之前對政府管理人員和基層工作人員的選拔和管理并不嚴格，使得部分政府管理人員存在缺乏專業知識和法律意識的情況，這在現實的政府執政中嚴重阻礙了工作的推進。

3. 政府公共管理倫理缺失

部分政府管理人員缺乏公共責任意識，政府管理應當遵循公共管理倫理。在我國，由于部分公共部門管理人員的素質較低，容易出現道德判斷標準不一的現象，產生這種現象的原因有：公共管理組織及管理者面對自身利益以及利益誘惑時產生倫理道德沖突心理；公共倫理法制建設和教育機制建設的落后等。

三、 我國農村土地征收補償問題解決對策

土地征收補償應遵循公共利益，我們可以將我國農村集體土地征收補償近似地看做是一項體現公共利益原則的行為本身，將征收補償標準的制定近似地看作是公共利益界定，從界定公共利益這一概念的標準出發，探討我國土地征收補償的標準制定問題。依照公共利益理論原理即公共利益界定的主體和公共利益界定標準兩大方面來給出相應解決對策。

（一）土地征收補償內容的界定

在進行土地征收補償的過程當中，首先要對這項公共利益進行界定，具體界定可以從以下幾個角度入手：

1. 補償標準增添市場價值，多渠道補償

土地征收補償是土地征收工作的重中之重。在進行土地征收時的前期，政府要對土地未來的使用做出詳細而又明確的規劃，以確定該地是作為完全公共產品，如修建公路等交通樞紐、建成公園等用途；還是將要作為具有一定外部性的準公共產品或非公共產品的商業用途如：建成商品房、商業娛樂場所等。在明確其用途之后，方能測算其未來的市場價值，在進行征地補償時將這市場因素考慮到其中。可采用股權分配等形式，以村民之前的土地價值為本金入股，在土地價值增長之后，按照股權比例進行分紅，能夠相對公平和長期地為農民提供保障生活的補償金。需要注意的是，股權分配的形式不應該變成失地農民日后的主要生活來源，因此要注意這部分股權的比例適中。

除補償現金之外，補償應注重可持續性，對失地農民中的青壯年進行社會培訓，鼓勵新建廠房積極招募被培訓人員，使其較快速地適應新生活。

2. 保障公共利益和經濟建設的前提下以土地征用代替征收

土地征收的最終目的是為了在原有土地上進行不同程度的開發推進城鎮化建設和經濟發展。對于部分土地的使用一經確定，例如修建大型商業娛樂活動場所，沒有太多地涉及未來使用者的所有權問題，政府可以對這部分土地進行行政征用。進行行政征用的好處主要有以下幾點：第一，行政征用并沒有改變土地的所有權，補償力度較小補償流程較簡單，減輕了政府的行政壓力和經濟負擔；第二，適合行政征用土地并不妨礙土地本身的使用，只是提高了其使用價值，但是降低了其建設成本，能夠減輕開發者的經濟負擔，不至于出現開發商資金運轉艱難的局面；第三，行政征用之下，政府的角色較為單一，主要充當的是監督者的角色，監督開發者和土地所有者是否按約定進行搬遷撤離，土地使用是否環保可持續等，增加了其監督的效力和公平性。

3. 擴大土地征收補償的范圍

現行的征地補償范圍太過狹隘，公共利益原則體現不明顯。在確定補償范圍時，可以采用世界各國在法律上界定公共利益的方式即概括式、列舉式、概括+列舉式的方式，這里推薦概括+列舉式這種較為靈活的方式。

在法律中明確對被征收對象進行總的概括，給予幾種常見的補償對象，并對每種補償對象的界定進行明確；并且對這種界定的原則進行統一，使各地政府在出臺政策時的偏差不要太大。被征收對象是否常見，必須要廣泛收集各地行政征收補償一線工作人員的意見和建議，以此作為依據，適當地考慮地域因素。土地征收補償范圍一經確定，需要通過法律條款等司法手段進行固化，形成統一標準，防止標準不一降低效力。

（二）土地征收補償主體的確定

土地征收補償進行時，要對土地所有者和土地承包經營者進行清楚的劃分而且補償征收的主體雖為集體組織，但其實際利益必須要落實到每戶村民。土地征收人員按照法律要求，首先，要求村委會和各級農村集體經濟組織將集體內部成員的人數和具體情況上報，明確補償主體的數量。在進行公告發布和聽證會商議補償標準時，參會人員不能僅僅是村委會成員，必須使普通村民占參會人員的多數，才能保證聽證會的有效性。并且在集體組織進行補償金管理和分配時，政府要進行監督，仲裁機構對爭議進行仲裁。

（三）土地征收補償內容應體現的原則和理念

1. 公平補償原則

完全補償原則范圍擴大，根據我國現實情況，不可能對所有的直接間接損失進行精確計算和補償，而不完全補償原則的范圍又過于狹窄，因此相當補償原則也就是公平補償原則較適合我國的現實情況，從理論上看也較為合理。公平補償原則認為犧牲應當是相對的、靈活的，在一般情況下，本著憲法對財產權和平等原則的保障，就特別財產的征收侵害，應給予完全補償，但在特殊情況下，可以準許給予不完全補償。公平補償旨在平衡公共利益和個人利益，它具有其他兩種原則的特性但又相對靈活，有利于緩解政府與被征收者的矛盾。但是其靈活性也間接代表了不規范性，政府工作人員可能會根據實際情況執法導致權力的濫用，因此監督和處罰機制也需要隨之建立。

2. 正當法律程序原則

建立土地征收補償的專門法，并進行持續性的修訂工作。現行的《憲法》《土地管理法》《物權法》以及新的征收補償條例均對土地征收補償的流程、標準和原則做出規定，但內容籠統模糊甚至相沖突，使得有法卻不可依。在形成專門法之前，首先要對現行的法案內容進行修改，使其內容原則一致，并進行解釋，再次發生沖突時以何種法律為基準。

征收補償過程的諸多環節需要司法化。首先，法律要明確公告制度，《土地管理法》第46條規定：征地方案和征地補償方案在經過批準后，應予以公告。此項法案還需要規定公告的內容、形式和期限，以及逾期未完成的責任人，完善法律程序和內容。其次，要完善司法救助制度，構建良好的土地征收補償糾紛解決機制。可以通過設立獨立于征收雙方的第三方仲裁機構，專門負責對土地征收過程中的糾紛進行仲裁，提高仲裁的結果公平性和過程高效性。健全行政復議制度，延長征收雙方提出行政復議申請的時間，行政復議不僅僅是對補償前期標準制定發生的爭議進行復議，還應該在執行過程中增添監督手段。

四、 總結

我國現行的法律和政策原則上體現公共利益，但實際上其條款并沒有從根本上體現對公共利益的涉及和保障。從政策法規本身來看，存在制度不健全、制度規范條例模糊以及制度之前規則不統一的現象，使得行政征收工作沒有標準可依，被征收對象即使有異議也無法可依進行復議。從補償標準來看，標準補償過低、補償范圍狹窄、補償對象難以確定、補償方式單一等，使得補償的償還效力大大降低，無法保障未來被征地農民城鎮化之后的基本生活。從補償程序的角度上來看，被征地人的知情權被農村集體組織阻礙，對補償標準、補償時間的信息掌握程度不高；在接受補償的過程中，即使對征收人員的工作存在異議也無法進行有效申訴，政府的雙重角色使得群眾的監督權形同虛設。因此，我國現行的農村集體土地征收機制需要進行全方位多角度的完善，從基本的立法和監督著手，使得行政征收有法可依，有法可查，有法可究；制定多渠道、寬范圍的補償標準，尤其是要對今后被征地者的生活進行考量，對其基本生活提供持續保障，補充繳納社會保險，通過社保機制保障其生活質量；土地征收補償重在平衡各方利益，平衡地方的經濟發展、農民的生活水平、還要平衡全社會的利益，不能使補償金額變成農民的唯一生活來源，不能成為農民致富手段。完善土地征收補償機制，最主要的責任人是政府，政府的管理能力和管理方式也要隨之更新，對政府管理者的考核不應僅僅停留于短期經濟效益而不顧長遠發展，這樣才能使得政府管理人員主動建立更積極的行政征收機制，使城鎮化建設的發展性有所體現。

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作者簡介：

楊曦，女，山西太原人，廣西大學公共管理學院教育經濟與管理專業在讀碩士研究生；

童怡，女，湖北黃岡人，廣西大學公共管理學院教育經濟與管理專業在讀碩士研究生。