落地“三權分置”改革讓土地成為農民真正的“財產”

■陳嫩華 徐開德

深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系，實行所有權、承包權和經營權分置并行，推動土地經營權有序流轉。按照全國和浙江省的統一部署，杭州市臨安區在穩定家庭聯產承包責任制基礎上，從解決農戶承包地“面積不準，四至不清，空間位置不明，登記簿不健全”等問題著手，出臺了一整套政策制度，協調推進確權、賦權、活權、保權等各項工作，構建起了“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村承包地改革新體系，創新形成一套精準確權、充分賦權、高效活權的可復制、可推廣的改革經驗，讓土地成為農民真正的“財產”。自2017年6月完成承包地確權以來，臨安區已累計頒發新版農村土地承包經營權證10.17萬本，發證率達到99.2%；土地流轉率從32%快速上升到45.9%；一次性流轉200畝以上，通過農村產權交易平臺流轉的土地達到1.17萬畝；一次性產權交易額30萬元以上，通過農村產權平臺的交易額達到1.22億元；投資農業農村的社會資本達到2.65億元以上，為實施鄉村振興戰略、實現農業農村現代化提供了強大的改革動力。

一、“三權分置”改革必須破解眾多工作難題

自2009年黨中央統一部署土地確權、2014年明確要求“三權分置”改革以來，全國各地都陸續開展了土地確權頒證工作，但目前真正完成的縣（市、區）不多。浙江省僅有臨安區、平湖縣、德清縣等少數縣（市、區））通過省級考核驗收。縱觀各地工作實踐，農村承包地確權推進慢、推進難，落實“三權分置”改革步履艱難，主要原因有：

1.土地是農民的“命根子”。怕因為確權影響到既得利益，農民不理解，不支持，不配合，確權阻力大。誰動了我的“命根子”，就要誰的命。

2.土地問題是個“馬蜂窩”。多年來政府與農戶、集體與農戶、農戶與農戶之間，跨省、跨縣、跨鄉鎮、跨村之間積存的矛盾糾紛多。誰去捅這個“馬蜂窩”，就會被蟄傷。

3.土地確權是鍋“夾生飯”。因為對開展確權的初衷理解不透徹，標準未統一，工作欠規范，全國少有徹底到位、經得起查驗的確權頒證典型經驗。誰要煮熟這鍋“夾生飯”，就要薪火旺。

4.深化農村土地制度改革處于“深水區”。政策約束強，不能、也不敢輕易突破，同時又要求推進農業適度規模經營，推進農業農村現代化而不得不改。誰要闖“深水區”，就要會游泳。

5.落實承包地“三權分置”改革需要“動力源”。基層熱衷于“第二財政”的土地制度改革，而對事關廣大農民切身利益的農村承包地制度改革，缺乏內在的推進“動力源”，被動回應、應付了事。誰去認真做，誰就是自己找麻煩。

二、“三權分置”落地的具體做法

（一）精準確權

1.工作環節，實行“八步走”。自2015年10月以來，臨安區沿著“動員部署、權屬調查、地塊測量、審核修正、公示確認、簽訂合同、建檔入庫、頒發權證”等八個步驟，步步為營、步步緊扣，做細做實每一步。

2.工作推進，狠抓“五大關鍵”。決策部署上，實施了全區一體化工作推進機制。即“一套班子、一個步調、一把尺子、一種聲音、一竿子到底”，做到組織保障到位、責任落實到位、資金保障到位、政策執行到位、檢查考核到位。

工作開展上，建立了“3+2”組織體系。即鎮級層面成立聯村指導組、業務工作組和測繪項目組；村級層面成立領導小組和具體工作小組。全區共成立1602個鎮村工作小組，參與工作的人數達到24160人。發放《致農民朋友的公開信》12萬份，入戶宣傳20萬人（次），利用微電影進村宣傳300多場（次），土地確權政策農戶知曉率100%。在此基礎上，鎮村工作人員全面開展入戶調查、田塊調查、問題排查、矛盾糾紛化解等一系列細致工作。

地塊測量上，運用了先進技術與群眾智慧相結合的方法。充分發揮了老黨員、老干部的作用，運用群眾“草根”創造的“集中指界法”“模擬指界法”和“草圖繪界法”確定田塊。再運用RTK、全站儀等現代設備，組織83個專業測繪小組，242名測繪人員在田頭一線奮戰兩年，做到了精確定界、精準測量。

糾紛化解上，整合了人民調解、村委會和村民小組三方力量。在農戶家里、在田間地頭化解矛盾糾紛。先后成功化解跨省、跨縣、跨鄉鎮，以及歷史沉積起來的矛盾糾紛1172起，做到了矛盾不出組、問題不出村、信訪不出鎮。全區沒有出現因為土地確權引發的群體性事件，以及赴省、進京的信訪事件。

確權成果上，做到了農戶承包經營權證與土地確權數據庫、檔案數據庫的相互關聯和匹配印證。向農戶發放了新版《中華人民共和國農村土地承包經營權》證書，通過二微碼識別和語音提示與數據庫相聯；建設了1.5TB容量的確權數據庫，順利匯交到農業部全國數據中心；建設了2.5T容量的檔案數據庫，使承包經營權證與確權數據庫、檔案數據庫的融通、印證。

（二）聯合賦權

區農辦等部門聯合出臺了農村土地承包(流轉)經營權權證辦理、抵押登記流程、自愿退出等一系列文件，對農村土地承包經營權、流轉經營權、金融抵押權等權能作出了明確的界定。

建立了具體承辦“賦權”職責的辦事機構。設立了“臨安區農村土地承包（流轉）經營權證抵押登記辦理處”，固定場所、固定人員，提供政策宣傳、權證辦理、抵押登記、信息查詢等免費服務，為流轉、抵押、退出等權能辦理相關手續。

抓點示范抓推進。在於潛鎮光明村、天目山鎮周云村、昌化鎮九龍村、板橋鎮挑源村建立了農戶承包經營權流轉權能、整村農戶承包地流轉權能、承包經營權退出權能、流轉經營權金融抵押權能等“賦權”示范。在總結示范經驗的基礎上穩步推進流轉、退出、抵押等權能的落實，真正打通了從確權到活權的“通道”。

（三）規范活權

1.構建了區鎮村三級農村產權交易一體化服務體系。在臨安區公共資源交易中心設立了“臨安區農村產權交易中心”和固定服務窗口，在鎮（街）便民服務中心設立了“臨安區農村產權交易分中心”和固定服務窗口，在各行政村（社區服務中心）設立了“農村產權交易服務站”。按照專職的工作人員、專門的服務場所、專用的信息平臺、專家型的業務咨詢和專業的法律服務等“五個專”的要求，落實了61名工作人員做好相關服務工作。

2.搭建了農村產權交易平臺。在杭州市臨安區公共資源交易網上統一設立了“農村產權交易平臺”，有3名工作人員具體辦理產權交易受理、信息發布、網上公示、交易確認等事項，公開透明、規范有序開展包括土地流轉在內的農村產權市場交易。

3.建立了農村產權交易協商制度。對進入臨安區農村產權交易平臺進行交易的項目，實行交易協商機制。由臨安區農村土地承包仲裁委員會牽頭，組織法律、政策等方面的專家和鎮、村干部及承包相關方，事前對交易標的權屬、性質、年限、用途等進行商討，重點進行政策性把握；事后重點對合同的具體條款進行商議，分析研判可能出現的問題，提供調解、仲裁等跟蹤服務，保障交易雙方的合法權益。

4.建立了利益保障和風險防控機制。通過設立500萬元政府風險基金，提供150萬元土地流轉貸款（投資）政府貼息，落實490萬元涉農政策性保險等舉措，有效降低土地流轉交易和金融市場風險，推進土地市場健康有序發展。

三、“三權分置”改革取得的成效

臨安的實踐證明：確權是“三權分置”的基礎，在解決歷史矛盾糾紛基礎上，將確權工作做精、做細、做實，為農民頒發“鐵證”；賦權是推進土地資源變成資產的路徑，通過充分賦權，打通從確權到活權的通道；活權是“三權分置”的落腳點，是讓土地真正成為農民“財產”的保證。臨安區委、區政府堅持把事關千萬農民切身利益的農村承包地“三權分置”改革作為黨委政府工作的“重中之重”，深刻理解和把握中央對推進“三權分置”改革的精神實質，堅持把政策要求與地方實際相結合、解決歷史問題與謀劃長遠發展相結合、群眾草根智慧與現代專業技術相結合，形成了有機統一、系統推進的承包地“三權分置”改革的“臨安實踐”。

（一）精準確權，全面摸清了家底

臨安區現有298個行政村（社）、4589個村民小組。其中255個行政村、3978個村民小組的233677畝二輪承包土地需要確權。實際確權農戶數10.25萬戶、地塊數527762塊、確權面積278688畝。真正做到了精準確權：土地面積測繪精度誤差率只有2.3%，遠低于國家5%控制標準；每個地塊都有身份坐標，做到了四至精準、面積精準（精確到小數點后3位）；實現地塊信息與農戶信息精準匹配，做到了每個地塊都有明確歸屬；在精準測繪基礎上建立了土地確權數據庫和檔案數據庫，并實現了權證與數據庫的無縫鏈接。

（二）頒發“鐵證”，讓百姓吃下“定心丸”

1.農村土地承包經營權證。已有10.17萬本新版權證發放到農民手中，發證率達到99.2%。

新版權證由農業部統一監制，新增了全國統一編號、合同代碼、地塊代碼、地塊示意圖、二維碼信息查詢功能，與舊版權證相比具有很高的精準性、權威性和含金量。它和不動產證一樣，受物權法保護，享有抵押、融資權能，真正成為了農民手中的“鐵證”。

2.農村土地流轉經營權證。新版土地流轉權經營權證，設置了權證代碼、地塊代碼等信息，與“兩庫”信息對應，與農戶手中的《承包經營權證》相匹配，進一步增強了農民承包地的土地權能和“產權強度”。它受《合同法》保護，賦予了抵押、融資等權能。

（三）賦權活權，讓土地真正成為“財產”

在確權頒證的基礎上，臨安區同步推進土地賦權活權工作，產生了顯著的經濟效益、生態效益和社會效益。

1.新版權證擁有“財產”屬性。根據黨的十九大精神，農村土地承包關系將在二輪承包基礎上再延長30年，新版《農村土地承包經營權證》就有了40年的承包經營權。根據2017年臨安822元/畝/年的平均租金，農戶1畝土地的新版權證就有3.3萬元資產價值，臨安區278688畝確權發證的農村承包地資產值達到91.6億元，抵押登記以后金融機構（按照六折貸款計算）可以發放55億元貸款，真正使農村承包地成為了10萬農戶的“金庫”。同時，由于它具備了退出的權能，當農戶承包經營權證退還給村集體后，就像財產一樣，農戶可以享受到相應的經濟補償。昌化鎮九龍村54戶農戶退出81畝承包地的承包經營權，獲得了324萬元的財產性補償。

與新版承包經營權證相對應，根據2017年的流轉租金，經行業主管部門和金融機構授信確認，流轉經營權證可以以每年每畝493元的額度進行抵押貸款。2017年下半年以來已經辦證和正在辦證的1.17萬畝流轉土地可以抵押貸款1.44億元用于農業生產投資，已經發放3000多萬元。

2.實現了農民的財產性收入。土地流轉以后，租金收入、分紅收入成為農民真正的財產收入。2017年下半年以來已經流轉土地1.17萬畝的年租金收入超過1000萬元，農民人均財產性增收580元。從2018年開始，臨安區每年將新增土地流轉1萬畝以上，農民每年新增土地財產性收入900萬元以上。

3.實現了土地的規模效益。土地流轉后，通過優化種植結構、機械化操作等，提高了土地單位面積產出，增加了經營者的收益。流轉前農戶家庭種植水稻，畝均產值1300元、凈收益200元/畝；流轉后新型經營主體規模化種植水稻，畝均產值2690元、凈收益1000元/畝，收入成倍增長；種植雷竹、香薯、蔬菜等經濟作物，畝均產值達到7726元，增收5倍以上。從2018年開始，臨安區每年將新增土地流轉1萬畝以上，經營主體每年新增凈收入3000萬元以上。

4.解放了農村勞動力。自辦理流轉經營權證以來，臨安區土地流轉市場明顯活躍，每年的土地流轉面積數是開展確權工作之前的一倍以上。於潛鎮光明村一次性流轉土地279畝，由5名種糧能手承包種植經營原來185戶農戶的耕地，這185戶農戶中已有126個勞動力外出武漢、柯橋經商務工，當年就增加了1200多萬元的工資性收入和經營性收入。全區每年新增1萬畝流轉面積可以促進4200個農村勞動力轉移就業，每年可以獲得1.5億元以上的工資性收入。

5.優化了農田生態。通過流轉后的適度規模經營，可以有效地降低化肥、農藥使用量，減少農業面源污染和有毒有害垃圾，減少農田拋荒，改善農田地力，不斷優化農田生態環境質量。

6.提供了社會服務功能。精準確權后的兩大數據庫，發揮出了很好的社會服務功能。2016年下半年的第三次全國農業普查，更是直接應用了土地確權的全部地塊信息成果。2017年11月，臨安區法院通過調閱土地確權數據庫，成功化解了錦南街道和板橋鎮的兩起土地糾紛案例；國土部門通過查驗土地確權數據庫，精準地辦理島石鎮兩個村400多位失地農民的養老保險。