德國默克爾政府的非洲政策及對中非關系的態度

劉中偉

內容提要 德國對非政策是默克爾政府外交的一個重要組成部分。對默克爾政府而言，非洲不僅是德國發揮“大國作用”的重要依托，來自非洲的資源也是德國經濟發展的重要保障。非洲近年來的難民危機和恐怖襲擊更是清晰地表明，非洲的穩定與德國安全繁榮密切相關。從走勢上看，默克爾第四個總理任期的德國對非政策將繼續重視聯合國和歐盟等多邊框架，在注重加強對非經濟合作的同時大力開辟新能源和氣候保護等新興領域。此外，遏制非洲難民潮將成為默克爾新一任期對非外交的重中之重。從默克爾首次就任總理以來對中非關系的態度上看，前后經歷了從批評到相對溫和的轉變。展望其新的任期，只要中德雙邊戰略關系不出現大的波折，德國對中非關系謹慎溫和的立場不會發生大的改變。

關鍵詞 默克爾；德國總理；對非政策

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.09.016

已經擔任德國總理長達三屆的默克爾再次連任，成功開啟她的“總理4.0時代”。值得注意的是，雖然默克爾領導的聯盟黨2017年9月份就贏得德國大選，但其大選得票率明顯下降，新一屆政府經連續五個多月的艱難談判才得以建立。輿論認為，這一切都與默克爾對非政策特別是其中的難民政策息息相關，她在艱難中組閣的新政府的對非洲政策也因此備受矚目。此外，從中非關系發展的大局方面來看，分析默克爾對非政策的發展趨勢不僅有助于中國理解德國政治，也有助于更好地促進中非關系的發展。

非洲在德國外交戰略中的

重要地位

與大國外交相比，非洲并不處于德國外交戰略的核心，但是非洲在其中發揮的作用同樣不可替代。從總體上看，德國自21世紀以來在非洲主要有三個層面的國家利益，正是這些利益訴求促使默克爾政府改變了冷戰結束后對非洲相對“漠視”的局面，不得不重新重視非洲。

一、非洲是德國發揮“大國作用”的重要依托

德國十分注重發揮自身的“大國作用”，非洲是必不可少的重要戰略依托，原因在于非洲有54個國家，按照聯合國一個主權國家一個投票權的規則，非洲國家在聯合國投票表決時有舉足輕重的作用。德國每次當選聯合國安理會非常任理事國，非洲國家的支持都至關重要。進入21世紀，德國已不再滿足于擔任任期只有兩年的聯合國安理會非常任理事國，轉而尋求擔任常任理事國。顯而易見，在任何時候非洲都必然是德國實現這一大國夢不可或缺的重要依托。除了尋求成為聯合國安理會常任理事國，隨著技術進步和全球化的發展，德國要發揮“大國作用”，在應對貧困問題、恐怖主義、打擊跨國犯罪等領域更是越來越離不開非洲國家的合作。在2017年7月舉行的二十國集團（G20）領導人漢堡峰會上，德國利用擔任G20主席國的機會，大力推動非洲發展問題成為峰會的主要議題之一。在德國的努力下，漢堡峰會通過了“G20與非洲伙伴關系”，明確提出要在促進非洲基礎設施和對非投資的基礎上，支持非盟2063年議程建設。

二、非洲的資源是德國經濟發展的重要保障

德國不僅是歐洲第一大經濟體，而且是公認的歐洲經濟的“發動機”。在本輪影響巨大的歐債危機中，德國經濟表現依舊搶眼，成為最先走出衰退和最穩定的歐洲經濟體之一。在德國經濟閃亮的背后，人們往往容易忽視德國經濟特別是礦產資源需求的高度對外依賴性。德國本土礦產資源貧乏，資源消費十分依賴國際市場。德國幾乎所有的石油和80%的天然氣依賴進口，而非洲一直是德國傳統的資源和原材料來源地。[1] 近年來，非洲資源對德國的戰略意義進一步增強，默克爾政府高層官員不斷出訪尼日利亞等非洲資源豐富的國家，礦產資源供應無疑是最重要的戰略考量因素之一。此外，德國近年來格外重視同突尼斯、摩洛哥等北非國家建立雙邊能源伙伴關系，在北非地區同非洲國家一起開展“沙漠科技計劃”，其戰略意圖也是為德國的資源特別是能源需求做出長遠規劃。

三、非洲穩定與德國安全繁榮密切相關

非洲在地理位置上毗鄰歐洲，德國在非洲具有人員、投資等重要的海外安全利益。此外，德國政府還擔心非洲的恐怖主義和難民問題會威脅到德國本土的安全。2016年以來，德國深陷恐怖襲擊的泥沼，在該年7月份接連發生四起恐怖襲擊。其中，發生于7月22日的慕尼黑槍擊事件，共造成10名人員死亡。24日晚發生在巴伐利亞州安斯巴赫市中心的爆炸案則造成至少1人死亡、11人受傷。這些事件深深刺痛了德國政府的神經。默克爾指出，這兩起由難民實施的襲擊事件對接納他們的國家是一種打擊。由非洲和中東難民構成的難民潮不僅沖擊了德國的治安形勢和民眾的安全感，打擊了德國經濟，造成執政聯盟內部的意見分歧，還導致德國政府在歐盟的政治動員能力下降，致使歐盟各國之間的離心力加大，使得歐洲一體化進程面臨倒退的風險。

默克爾政府對非政策的

發展趨勢

當前，不論德國國內政治還是國際環境都發生了一定程度的變化，默克爾新內閣將面臨社會民主黨掣肘、英國脫歐和難民潮沖擊等多重挑戰，其對非政策的制定將是在這種新形勢下多種因素博弈的產物。同時，德國在非洲的利益需求并沒有發生大的變化，這決定了德國對非政策也將體現出很強的延續性。綜合分析，下述走勢將在默克爾政府新時期對非政策中體現出來。

一、重視在聯合國特別是歐盟框架內制定和推行其非洲政策

作為歐洲最大的經濟體和歐洲一體化的主要推動國，德國傾向在歐盟共同安全與外交政策框架下制定本國的非洲政策。德國政府認為，德國對非政策已經深深“嵌入”到歐盟大的非洲政策框架內，德國支持歐盟關于非洲的一攬子政策方案。在德國政府看來，非洲—歐盟伙伴關系為歐盟國家發展與非洲關系提供了平臺。德國政府指出，歐盟的一系列政策工具可以幫助有效應對非洲面臨的一系列重要挑戰。這包括歐盟共同外交與安全政策（Common Foreign and Security Policy）、歐盟共同安全與防務政策（Common Security and Defence Policy）、歐盟發展基金（European Development Fund）以及非洲和平基金（African Peace Facility）等等。[2] 有評論家認為，德國同非洲的合作日益由歐盟同非洲的關系與對話來決定。究其原因，德國清楚地認識到，德國的政治、經濟與安全利益已經跟歐盟緊密聯系在一起，離開歐盟，德國將失去在歐洲乃至世界上的經濟和政治影響。在歐盟框架內的一致行動通常會增強對非洲政策的有效性，這種協調不僅符合歐洲的利益， 也符合德國的利益。因此， 從發展趨勢上看，歐盟與非洲之間的關系將繼續影響德國對非政策的制定和實施。[3]

二、反恐、能源與貿易三駕馬車并行

進入21世紀以來，在對非關系中凸顯反恐、能源與貿易的重要性被默克爾反復強調并在一系列政策文件中得到明確體現。默克爾的幾次非洲之行也離不開這三大議題，她宣布能源與貿易是德國對非戰略的兩大重點。這充分說明，未來5—10年，德國對非戰略的重點仍將呈現出反恐、能源與貿易三駕馬車共存的局面。在反恐方面，自默克爾當政以來，德國多次參加聯合國在非洲的維和行動，屢次派出軍艦赴非洲之角執行常態化護航任務，通過歐盟、非盟和其他區域性組織對非洲安全能力建設提供實質性援助。在能源方面，德國歷來就是一個嚴重依賴外部石油和天然氣供給的國家，來自非洲的能源供應特別重要。在能源需求結構和技術未發生革命性變革的條件下，北非和西非的能源供應對于維系德國經濟的發展仍將十分重要。在貿易方面，德國企業開拓非洲市場的雄心也比較強烈。除了南非、尼日利亞和北非國家，目前德國與其他非洲國家經濟聯系不是很緊密的原因在于這些國家不穩定的政治環境和糟糕的安全形勢，而一旦這些問題得到改善，德國將有大量的企業愿意到之前他們不愿涉足的非洲大陸進行投資等各種經濟活動。[4]

三、注重國際多邊合作與新興領域合作

德國認識到非洲聯盟在促進非洲穩定和發展中的獨特作用，注重就非洲問題與非盟的多邊合作。2013年7月11日，在非洲統一組織成立50周年之際，默克爾在德國柏林會見非洲聯盟委員會主席德拉米尼·祖馬時表示，德國重視推動德國、歐盟和非盟的多邊國際合作，愿意看到非盟在非洲事務中發揮更大的作用。2016年10月11日，默克爾在訪問非盟總部時表示，德國重視非洲的和平與安全，德國還將推出一系列新的措施以推進與非盟在非洲國家政府治理能力、經濟發展以及教育等諸多領域開展更多的合作。除了推動與非盟的多邊國際合作外，在對非援助領域，德國更是格外重視國際多邊協調和共識，在援助重點上越來越向市民社會培育、新能源和環境保護等新興發展領域傾斜。從非洲范圍看，默克爾政府向非政府國際組織提供資金、由非政府組織具體實施一些援助項目的做法十分普遍。

四、德語和德國研究在對非合作中的作用將進一步增大

重視通過文化合作來提升對非軟實力是德國對非政策的一大特點。雖然出于對非洲戰略地位重要性相對下降的評估，德國在20世紀90年代曾一度削減了設在非洲國家歌德學院的數量，但是21世紀以來德國對非文化外交的重要作用重新得到重視，新的歌德學院陸續開設。文化合作是默克爾政府在21世紀大國搶灘非洲浪潮中的一大制勝法寶，它成為散播德國在非軟實力的重要工具。《德國政府對外文化政策報告》指出，對外文化交流和對外政治以及經貿關系是德國外交政策的三大支柱，應通過積極開展對外文化交流、德語教學及其他公共外交活動，增強德國文化和教育的國際地位，改善自身的國際形象，促進歐洲一體化進程，通過價值觀對話預防沖突，為德國贏得合作伙伴，提高德國的軟實力。[5]促進海外德語教育和德國研究，在德國對外文化政策中扮演著一個中心角色。就撒哈拉以南非洲而言，德語牢牢確立了僅次于英語的第二大語言地位。在過去的十年多時間里，法語非洲國家和中部非洲國家的德語普及尤其迅速。雖然德語推廣在雙邊合作層面遇到了不少挑戰，但德國非政府組織在大學和研究層面資助了難以計數的語言教學項目。[6] 除了其對外文化品牌項目歌德學院，德意志學術交流中心、洪堡基金會、外國關系研究所等也在非洲的德語推廣方面發揮著重要作用。

五、遏制非洲難民潮將成為德國對非外交的重中之重

如前所述，由于地理上的臨近關系和密切的經濟聯系，德國十分注重非洲的安全與穩定。近年來，歐洲面臨的史無前例的難民潮更是對德國對非政策提出了新的要求，迫使其對非安全政策由單純地注重反恐向控制人口偷渡轉變。2016年10月10日，默克爾訪問尼日爾，成為第一位訪問該國的德國總理。在訪問尼日爾期間，默克爾向尼日爾政府承諾7700萬歐元的資金和1000萬歐元的武器裝備。[7]默克爾之所以訪問這個貧窮的最不發達國家，其主要目的就在于看重該國在控制難民流動中的重要地位。據統計，大約90%通過利比亞和地中海偷渡歐洲的難民都要通過尼日爾。[8]因此，德國政府將尼日爾的阿加德茲大區視為遏制難民進一步涌向歐洲的關鍵。當前，德國經濟合作與發展部牽頭制定了一份加強對非洲進行援助和發展合作的文件草案，這個被媒體稱為“非洲版馬歇爾計劃”的文件的中心內容，就在于認識到造成非洲難民問題的關鍵是動蕩和貧困，它將是新政府今后一個時期對非政策最需要解決的議題。[9]

默克爾政府對中非關系的

態度及前景

自默克爾2005年首次擔任德國總理以來，她領導的政府對中非關系的態度經歷了兩個階段的演變。

第一個階段從2005年組建大聯盟政府開始至2008年10月訪華，默克爾領導的德國政府對中非關系總體持批評態度。

西方大國與中國在非洲的競爭與博弈主要發生在21世紀第一個十年的后半段。[10] 德國政府、媒體和學界對中非關系關注和評論密集度最顯著的時期也出現在這個時間段。值得注意的是，德國與其他西方大國的這種“不約而同”并不是一個巧合，而是對中國持續加大對非洲工作力度做出的反應。2000年中非合作論壇成立以來，中非關系進入全面快速發展的歷史時期。2006年中非合作論壇北京峰會成功召開，其規模之大、規格之高和采取的對非合作舉措之廣泛進一步提升了德國等西方國家處理對非關系的危機感和緊迫感。作為歐盟內部主要大國的德國，它在價值觀、政治制度和經濟發展模式方面同中國也存在重大差異。按照其典型的西方式思維與標準，中國對非合作的方式和內容也無疑會在不同程度上引起德國內部的關注與非議。特別是，從西方國家全球戰略的角度來看，中國在非洲的經貿活動在經濟合作方式、核心價值觀念等方面對西方主導的國際秩序構成了挑戰。作為西方世界重要代表的德國堅持維護其固有的價值和權力體系，視中國為現有國際秩序的挑戰者。[11]

第二個階段，2008年10月默克爾訪華之旅之后，中德關系正式進入了發展友好關系的上升通道，默克爾政府一改之前對中非關系進行批評的做法，雙方在非洲的關系較之前也有了很大的改觀。

2008年是德國與中國雙邊戰略關系的低谷之年，在2008年8月北京奧運會開幕之前，默克爾接見了達賴喇嘛，高調顯示對中國人權和宗教自由的關心。2008年西藏事件發生后，德國立即宣布總理和外長都不出席北京奧運會開幕式的決定，中德經貿關系因此受到很大的影響。在中國政府的嚴正立場和一系列反制措施面前，德國逐漸認識到對華外交中的錯誤，開始積極修復中德關系。繼2008年10月展開修復中德關系之旅之后，默克爾又先后多次訪問中國，展現出大力發展同中國雙邊關系的積極姿態。2018年5月24日，默克爾第11次訪華。在與中國國家主席習近平的會晤中，雙方表示中德關系進入新時代，將繼續推進全方位戰略伙伴關系，推動雙邊合作不斷邁上新高度。[12]

在默克爾政府對中非關系態度的前景問題上，可以認為，她領導的新一屆內閣仍將繼續采取之前幾年相似的立場和態度，即只要中德戰略關系處于良性發展的軌道上，德國領導人會盡量避免像奧運會之前那段時期那樣從言辭上抨擊中非關系。但是，隨著中國企業在技術方面和德國的差距越來越小，雙方在非洲經濟利益層面的競爭成分將有進一步增多的可能。

（作者系中國社會科學院西亞非洲研究所副研究員）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 張宏明主編：《中國和世界主要經濟體與非洲經貿合作研究》，北京：世界知識出版社，2012年版，第117頁。

[2] The Federal Government， Policy Guidelines for Africa of the German Federal Government， p.13.

[3] 吉珊珊：《德國對撒哈拉以南非洲外交戰略探析》，載《西亞非洲》，2003年第3期，第60頁。

[4] 2016年11月22日在德國發展研究所對Sven Grimm高級研究員就德國對非政策進行的訪談。

[5] 竇小文：《德國重塑國家形象的經驗與啟示》，載《對外傳播》，2008年第12期，第54頁。

[6] Gerd Ulrich Bauer， ‘Caught Between Foreign Cultural and Development Policies： Perspectives of German Studies and German as a Foreign Language in Africa， International Journal of Cultural Policy， Routledge， 2015，p.1.

[7] Merkel in Africa - stemming the migrant flow， http：//www.euronews.com/2016/10/11/merkel-in-africa-stemming-the-migrant-flow.

[8] 同[7]。

[9] 2016年11月23日在德國發展研究所對Christine Hackenesch高級研究員就德國對非政策進行的訪談。

[10] 張宏明：《如何辯證地看待中國在非洲的國際處境》，載《西亞非洲》，2014年第4期，第7頁。

[11] 陳猛：《近年來德國智庫對中非經貿關系的評論及其啟示》，載《德國研究》，2013年第4期，第73頁。

[12] 《習近平與德國總理默克爾舉行會晤》， http：//www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1562228.shtml。