文獻

制度供給、制度質量與城市發展不平衡

—基于改革開放后288個城市發展差異的實證研究

深圳大學經濟學院 馬忠新、陶一桃

本文節選自《財政研究》2018年第6期

城市發展不平衡問題引起了全社會的廣泛關注。然而，是什么因素造成了城市發展的巨大差異，卻很難達成共識。我們的研究認為，中國改革開放的進程是以建立完善的市場經濟體制為方向的制度變遷和制度創新過程。各城市的制度供給方向是降低制度成本，累計的制度供給影響現期制度成本，形成制度質量差異。

制度質量高的城市將獲得“超額利潤”，吸引包括物質資本、勞動、人力資本、技術等要素資源集聚和再生產，人均GDP增長迅速，實現了財富逆轉成為發達城市。反之則人均GDP增長緩慢，甚至停滯。這種由于改革開放以來累計制度供給的差異所導致的制度質量差異，是目前城市之間發展不平衡的重要影響因素。

我們選擇中國288個城市為研究對象，分為省會以上城市樣本組和地市級城市樣本組，進行了比較嚴密的實證檢驗，結果表明，無論是省會以上城市樣本組，還是地市級城市樣本組，制度質量對城市經濟績效的影響都非常顯著，經濟績效的差異在很大程度上源于制度質量的差異。

而經濟特區、沿海開放城市等特殊區域所享有的稅收成本優勢和東部沿海省份因比鄰海洋而獲得的海運成本優勢，雖然在一定程度上影響一個城市的要素聚集，但從改革開放的較長期來看，這種優勢不可持續且作用有限，其實證結果也不夠顯著。

“訴訟爆炸”的中國應對：基于W區法院近三十年審判實踐的實證分析

四川大學法學院 左衛民

本文節選自《中國法學》2018年第4期

總體上看，自改革開放以來，中國的民商糾紛持續增長，并大量訴諸于法院，所謂的“訴訟爆炸”已經出現。隨著中國社會轉型向縱深發展、全面依法治國的深入展開以及公民權利意識的普遍化，未來還會涌現出更多的新型糾紛，法院所面臨的案件數量還會持續增長。

第一，雖然中國法院在追求效率方面采取了不少措施并取得了相當成效，但到底哪些措施起了關鍵作用值得討論。在人力資源不可能無限增加的情況下，未來應繼續擴大簡易程序與小額訴訟的適用范圍，同時優化其他措施，使之發揮應有的作用。

第二，中國法院系統的科層制管理機制或者說管理型司法機制可能是很多應對措施作用發揮的重要媒介。審判管理的強化，尤其是目標考核的作用明顯，究其原因，是因為目標考核與法官自己的薪酬、升遷掛鉤，以此“倒逼”法官提高審判效率。這樣的考核與考評在很大程度上正是依托科層制的管理模式運行的，一旦沒有科層制作為組織基礎，目標考核其實很難產生壓力。

此外，法院系統可能普遍存在一個認識誤區，即認為進入法院的案件就應該以正式程序來解決，應該通過對抗性的程序來解決，但是高度對抗化就意味著更加復雜、繁瑣的程序以及更高的訴訟成本、更低的訴訟效率。

第三，中國法院的行政管理體制存在外部性過強與效率有限的問題。外部性是指法院具有的大量與審判活動無關的政治、行政功能及相應所耗費的資源。行政化可能造成中國司法過度管理或者不當管理。尤其是院長和行政部門領導有很多地方性的行政和政治事務，甚至包括維穩和招商引資，法院內部人員需要應對法院體系外的地方政府任務即非司法功能的管理事務，不必要地耗費了大量人財物。

第四，中國法院系統缺少成熟的人才培養機制。

激勵與問責并重的政府考核之路

—改革開放40年來我國政府績效評估的回顧與反思

南開大學周恩來政府管理學院 尚虎平

本文節選自《中國行政管理》2018年第8期

反思我國政府績效評估實踐來看，它還未納入國家立法的范疇，還有著執法過程中“無法可依”的問題，也缺乏專業的職能機構來負責此項工作，尚未處理好“第三方評估”與“外行評價內行”問題。

首先，政府績效評估作為政府行政執法行為的一種，目前依然缺乏國家層面的法律對其進行規制。政府績效評估作為政府執法行為的一種，必須要有國家法律的授權、指導和規制，否則就存在著“無法可依”的問題，甚至會使得這項行政行為本身存在著違法風險。

其次，自中央到地方，我國缺乏專業的負責政府績效評估工作的職能部門。雖然自改革開放之始中央就一直在通過各種制度、方法鼓勵地方政府推進政府績效評估工作，激發地方的積極性，但中央一直未明確指定具體負責這項工作的機構。隨著政府績效評估在各地的普及，其推動地方發展的功效逐漸顯現，中央決定由中紀委監察部來負責這項工作。然而，隨著中紀委監察部機構改革的推進，這項工作由于與它的專業使命差距過大被調整到中央編制委員會負責，但這項工作與中央編制委員會的專業職能也不相融，這使得該項工作依然缺乏專業職能機構負責。地方上的情形與此基本一致。

第三，未處理好“第三方評估”中“外行評價內行”問題。我國理論界和實踐界對政府績效評價普遍有一種誤解，認為它可以截然不同地分為“內部評估”和“第三方評估”兩種。在這種誤解之下，我國由政府推動的績效評估往往不采用“第三方評價”思維，在績效評估實施中完全以政府內的公務人員作為評價執行者去實施各類績效評估工作，但這往往受制于內部人員的知識結構、本位主義、上下級關系，使得績效評估的功能難以完全發揮。而由政府外部所謂“第三方”發起的政府績效評估中，又生硬地將政府工作人員排除在外，但這些評估機構本身并不了解現實中政府的運行情況，以致產生了“外行評價內行”的問題，最終使得績效評估結果明顯偏離了實際。

第四，“一票否決”指標泛濫，地方政府不堪重負。隨著“一票否決”的泛濫，地方政府所承受的壓力越來越大，由此引發的荒唐事逐漸增多，并有愈演愈烈之勢。為了對付“信訪一票否決”評價，不少基層政府耗費大量人力財力進行截訪；曾經有地方政府限定下級必須在一個月內實現“綠化達標”，否則便“一票否決”，當地基層干部只好強迫農民把樹枝砍了連夜插在路邊；更有甚者，某市直單位被盜竊價值不菲的財物，但單位領導擔心年底考核被“安全事故一票否決”，寧肯承受損失也不報案。

最后，我國政府績效評估工作缺乏專門的公共財政經費支持。由于我國政府績效評估工作是在中央政策引導下各地的摸索，但中央政策并未明確這項工作的經費來源，這使得每個地方在推進績效評估改革中，都必須從自身預算的寬裕程度來“量入為出”地籌劃改革的范圍和對象，都必須在本單位既有人員條件、物資條件的約束下來謀劃具體的評估工作。這就使得地方政府在推進政府績效評估中難以充分考慮它的科學性、合用性，因為科學、周全的績效評估往往需要更多的經費投入。