學習監(jiān)察法應注重把握好四個維度

賀洪波

黨的十九大報告提出要“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施。”根據(jù)黨中央的統(tǒng)籌部署，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“監(jiān)察法”）已由第十三屆全國人民代表大會第一次會議于2018年3月20日通過，并于同日由國家主席習近平簽署主席令予以公布施行，《中華人民共和國行政監(jiān)察法》（以下簡稱“行政監(jiān)察法”）亦同時廢止。這是我國監(jiān)察立法史上的一件大事。

“徒善不足以為政，徒法不足以自行。”新法伊始，學必當先。包括各級紀檢監(jiān)察干部以及所有行使公權(quán)力的公職人員在內(nèi)學習好監(jiān)察法，對于該法的有效施行意義重大。“橫看成嶺側(cè)成峰，遠近高低各不同。”從不同的維度透視監(jiān)察法，將有利于更為深入全面地把握監(jiān)察法的法治內(nèi)涵。當前，在學習監(jiān)察法的過程中，注重把握好以下四個維度是十分必要而有益的。這四個維度分別是監(jiān)察法的改革維度、創(chuàng)新維度、權(quán)力維度和權(quán)利維度。

一、 學習監(jiān)察法應注重把握好改革維度

監(jiān)察法是一部改革保障法。學習監(jiān)察法，應注重把握好改革維度。改革是決定中國命運的關鍵一招，是推動中國發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。經(jīng)過40年改革開放的實踐洗禮，以改革促發(fā)展的觀念已深入人心，改革精神已浸潤進中國大地的方方面面。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》開篇指出：“改革開放是黨在新的時代條件下帶領全國各族人民進行的新的偉大革命，是當代中國最鮮明的特色。”在全面推進依法治國和全面深化改革的當下中國，改革的深化要求法治保障，法治的實現(xiàn)離不開改革推動。重大改革必須于法有據(jù)，重大立法應當吸納改革成果。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。” 可以說，在新時代背景下，改革與法治如車之兩輪、鳥之兩翼，二者并行推進、相得益彰，對推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展大有裨益。

監(jiān)察法是一部深深地銘刻著改革精神的基本法律。正如第十二屆全國人大常委會副委員長李建國在作關于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明時開篇指出：“制定監(jiān)察法是貫徹落實黨中央關于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措。”深刻理解監(jiān)察法，必須深刻理解監(jiān)察法制定的監(jiān)察體制改革背景，必須深刻理解監(jiān)察法治與監(jiān)察改革的辯證關系。可以說，我國監(jiān)察法治的推進是在宏大的監(jiān)察體制改革背景下拉開序幕的。如果粗線條地回顧我國監(jiān)察體制改革的整個過程，不難發(fā)現(xiàn)，從三地試點到全國試點，再到全面施行，其間貫穿著一條鮮明的以法治保障改革、以改革推動法治的邏輯主線。

2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會決定在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，為北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作提供了法律依據(jù)。在認真總結(jié)這三個省市開展國家監(jiān)察體制改革試點工作經(jīng)驗的基礎上，2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會決定在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作。2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法修正案》為監(jiān)察法的制定提供了憲法依據(jù)。2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會通過的監(jiān)察法為國家監(jiān)察體制改革在全國范圍內(nèi)的全面施行提供了基本的法律依據(jù)。當前，需要注意的是，監(jiān)察法的頒布施行并不意味著國家監(jiān)察體制改革就已經(jīng)取得了一蹴而就的佳績，毋寧說國家監(jiān)察體制改革正是隨著監(jiān)察法的頒布施行才真正進入深水區(qū)。因此，監(jiān)察法頒布施行后，仍需以改革的視角審視監(jiān)察法、以監(jiān)察法的力量持續(xù)深化改革。

二、 學習監(jiān)察法應注重把握好創(chuàng)新維度

監(jiān)察法是一部反腐創(chuàng)新法。學習監(jiān)察法，應注重把握好創(chuàng)新維度。創(chuàng)新是推動發(fā)展的不竭動力，改革亦通常與創(chuàng)新相伴。監(jiān)察法既是一部改革的促進保障法，更是一部反腐的制度創(chuàng)新法。可以說，監(jiān)察法是一部閃爍著創(chuàng)新精神的基本法律。當然，這種制度創(chuàng)新是在以古鑒今基礎上的、以現(xiàn)實問題為導向的創(chuàng)新。立法活動，既是主觀的，也是客觀的。任何一個國家的法律制度都不可能是憑空產(chǎn)生的，必有其歷史的文化根脈和現(xiàn)實的生成土壤。可以說，監(jiān)察法因在以古鑒今基礎上的制度創(chuàng)新，將獲得堅實的歷史文化支撐；監(jiān)察法因在以現(xiàn)實問題為導向的制度創(chuàng)新，將獲得堅實的反腐實踐支撐。

所謂以古鑒今基礎上的制度創(chuàng)新，正如十二屆全國人大常委會副委員長李建國在作關于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明時指出：“同時要看到，這次監(jiān)察體制改革確立的監(jiān)察制度，也體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化，是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒，是對當今權(quán)力制約形式的一個新探索。”回顧歷史，作為一種國家權(quán)力形態(tài)的監(jiān)察權(quán)和國家制度層面的監(jiān)察制度古已有之。戰(zhàn)國時期，職掌文獻史籍的御史官就已有明顯的監(jiān)察職能。秦朝已經(jīng)創(chuàng)建了相對獨立的監(jiān)察制度，自中央設御史大夫，以御史府為官署，掌握天下文書和監(jiān)察。自此以后，我國古代的監(jiān)察制度雖在機構(gòu)設置、官署稱謂、權(quán)力大小上有所變化演進，但作為一項國家的基本制度、權(quán)力架構(gòu)、監(jiān)督精神，經(jīng)過歷代傳承，已經(jīng)深入人心，融進文化基因。

所謂以現(xiàn)實問題為導向的制度創(chuàng)新，是指黨的十八大以來，以行政監(jiān)察法為法治保障的監(jiān)察體制在實踐運行中越來越暴露出與監(jiān)察實踐和反腐敗斗爭現(xiàn)實需要不相適應的問題。這種不適應主要集中體現(xiàn)在三個方面：一是監(jiān)察范圍過窄；二是反腐敗力量分散；三是專責和集中統(tǒng)一不夠。針對監(jiān)察范圍過窄的問題，監(jiān)察法第15條擴大了監(jiān)察范圍，實現(xiàn)了對所有行使國家公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋。針對反腐敗力量分散的問題，監(jiān)察委員會整合了原本分散的行政監(jiān)察部門、預防腐敗工作機構(gòu)和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的反腐力量，實現(xiàn)了國家反腐敗資源的集中統(tǒng)一使用。同時，監(jiān)察法第4條明確規(guī)定“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，為各級監(jiān)察委員會集中反腐力量依法獨立行使監(jiān)察權(quán)提供了法律保障。針對體現(xiàn)專責和集中統(tǒng)一不夠的問題，監(jiān)察法第2條明確規(guī)定“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導”，第3條明確規(guī)定“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關”，為黨統(tǒng)一領導監(jiān)察工作、各級監(jiān)察委員會專責監(jiān)察工作提供了法律依據(jù)。以上三個方面的創(chuàng)新，為深化國家監(jiān)察體制改革，深入開展反腐敗工作提供了堅實的法律保障。

三、 學習監(jiān)察法應注重把握好權(quán)力維度

監(jiān)察法是一部權(quán)力運行法。學習監(jiān)察法，應注重把握好權(quán)力維度。在現(xiàn)代民主法治社會，權(quán)力是國家治理現(xiàn)代化的公器。監(jiān)察權(quán)是一項由國家權(quán)力機關立法產(chǎn)生的國家憲制性權(quán)力。根據(jù)我國憲法第1條和第2條規(guī)定，我國是工人階級領導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家；中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國家權(quán)力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。根據(jù)監(jiān)察法第8條和第9條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會由全國人民代表大會產(chǎn)生，負責全國監(jiān)察工作；國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責，并接受其監(jiān)督；地方各級監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作；地方各級監(jiān)察委員對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關和上一級監(jiān)察委員會負責，并接受其監(jiān)督。

依法賦予監(jiān)察機關職責權(quán)限是現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)運行的法治基礎。根據(jù)監(jiān)察法第11條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責。這三項職責分別具有監(jiān)督事項多、調(diào)查內(nèi)容多、處置方式多等顯著特征。所謂監(jiān)督事項多，即監(jiān)察委員會對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。所謂調(diào)查內(nèi)容多，即監(jiān)察委員會對涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調(diào)查。所謂處置方式多，即監(jiān)察委員會對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。

為了充分保障監(jiān)察機關有效履行以上監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責，監(jiān)察法賦予了監(jiān)察機關必要的權(quán)限。根據(jù)監(jiān)察法第19條至第21條以及第23條至第27條的規(guī)定，監(jiān)察機關在調(diào)查職務違法和職務犯罪時，可以分情形采取談話、訊問、詢問、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。根據(jù)監(jiān)察法第22條的規(guī)定，監(jiān)察機關可以對涉嫌嚴重職務違法和職務犯罪的被調(diào)查人，以及涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，在特定情形下依法采取留置措施。根據(jù)監(jiān)察法第28條至第30條的規(guī)定，監(jiān)察機關可以根據(jù)調(diào)查需要，依法采取技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境措施。在此基礎上，監(jiān)察法還規(guī)定了相關單位和個人對監(jiān)察機關依法履職的配合協(xié)助義務。根據(jù)監(jiān)察法第18條、第23條等規(guī)定，監(jiān)察機關行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，在向有關單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)時，有關單位和個人有如實提供、配合、協(xié)助的義務。任何單位和個人不得偽造、隱匿或者毀滅證據(jù)。如果有關單位和個人拒不依法配合協(xié)助監(jiān)察機關依法履職，將會根據(jù)監(jiān)察法第62條、63條的規(guī)定被依法追責。

同時，監(jiān)察權(quán)作為一種國家立法新設的國家公權(quán)力，由于其具有監(jiān)督事項多、調(diào)查內(nèi)容多、處置方式多、權(quán)限措施多等特征，和其他公權(quán)力一樣，也面臨著“權(quán)力導致腐敗”的風險、“信任不能代替監(jiān)督”的拷問和“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的困惑。為此，監(jiān)察法第七章就“對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的監(jiān)督”問題專門作了規(guī)定。一方面，監(jiān)察權(quán)需要接受自已內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)察法第55條至第61條圍繞內(nèi)部監(jiān)督，就不當干預和不當接觸與交往的報告和登記備案，監(jiān)察人員的回避，脫密期管理和辭職、退休后從業(yè)限制以及責任追究等作了明確規(guī)定。另一方面，監(jiān)察權(quán)需要接受外部監(jiān)督。根據(jù)監(jiān)察法第53條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會應當接受本級人大及常委會的監(jiān)督，需要向人大常委會作專項工作報告，依法接受人大代表和常委會組成人員的詢問或者質(zhì)詢。監(jiān)察法第54條規(guī)定，監(jiān)察機關應當依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。通過以上內(nèi)外監(jiān)督，形成對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督合力，保障監(jiān)察權(quán)在法治的軌道上行穩(wěn)致遠。

四、學習監(jiān)察法應注重把握好權(quán)利維度

監(jiān)察法是一部權(quán)利保障法。學習監(jiān)察法，應注重把握好權(quán)利維度。權(quán)利是現(xiàn)代法治的基石。充分維護和保障公民的權(quán)利是現(xiàn)代民主法治國家公權(quán)力運行的根本目的和法治歸宿。國家尊重和保障人權(quán)是我國憲法的明確要求。監(jiān)察法第5條也明確規(guī)定“保障當事人的合法權(quán)益”。私權(quán)利是與公權(quán)力相對的。公權(quán)力是一把雙刃劍，用之不當，則國家與個人皆受其害。監(jiān)察權(quán)作為一項監(jiān)督公權(quán)力依法履職用權(quán)的特殊公權(quán)力，由于其監(jiān)督事項多、調(diào)查內(nèi)容多、處置方式多、權(quán)限措施多，因此，監(jiān)察權(quán)在運行過程中潛藏著可能侵犯公民權(quán)利的法治風險。

為了保證當事人的合法權(quán)益，監(jiān)察法主要從四個方面設置了公民權(quán)利保障制度。一是監(jiān)察機關采取調(diào)查措施過程中的權(quán)利保障，特別是被留置人員的權(quán)利保障。二是監(jiān)察對象不服監(jiān)察決定的權(quán)利保障。三是被調(diào)查人及其近親屬的權(quán)利保障。四是公民合法權(quán)益受到損害后的國家賠償。對于監(jiān)察機關采取調(diào)查措施過程中的權(quán)利保障問題，監(jiān)察法第五章監(jiān)察程序部分作了相應規(guī)定。特別是對于被留置人員的權(quán)利保障問題，監(jiān)察法第44條就留置期間的通知、飲食、休息、安全、醫(yī)療、訊問以及刑期折抵作了明確規(guī)定。監(jiān)察機關對被調(diào)查人采取留置措施后，應當在24小時以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬（但有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外），有礙調(diào)查的情形消失后，應當立即通知被留置人員所在單位和家屬。監(jiān)察機關應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務，訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽名。 被留置人員涉嫌犯罪移送司法機關后，被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置1日折抵管制2日，折抵拘役、有期徒刑1日。

對于監(jiān)察對象不服監(jiān)察決定的權(quán)利保障問題，根據(jù)監(jiān)察法第49條規(guī)定，監(jiān)察對象對監(jiān)察機關作出的涉及本人的處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起1個月內(nèi)，向作出決定的監(jiān)察機關申請復審，復審機關應當在1個月內(nèi)作出復審決定；監(jiān)察對象對復審決定仍不服的，可以在收到復審決定之日起1個月內(nèi)，向上一級監(jiān)察機關申請復核，復核機關應當在2個月內(nèi)作出復核決定。復核機關經(jīng)審查，認定處理決定有錯誤的，原處理機關應當及時予以糾正。對于被調(diào)查人及其近親屬的權(quán)利保障問題，根據(jù)監(jiān)察法第60條的規(guī)定，監(jiān)察機關及其工作人員具有違反法律法規(guī)、侵害被調(diào)查人合法權(quán)益的行為，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機關申訴。受理申訴的監(jiān)察機關應當在受理申訴之日起1個月內(nèi)作出處理決定。申訴人對處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起1個月內(nèi)向上一級監(jiān)察機關申請復查，上一級監(jiān)察機關應當在收到復查申請之日起2個月內(nèi)作出處理決定，情況屬實的，及時予以糾正。對于公民合法權(quán)益受到損害后的國家賠償問題，根據(jù)監(jiān)察法第67條規(guī)定，監(jiān)察機關及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償。通過以上權(quán)利保障，推動實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)在運行過程中，既高效反對腐敗，又公正維護權(quán)利。

總之，監(jiān)察法既是一部改革保障法，也是一部反腐創(chuàng)新法；既是一部權(quán)力運行法，也是一部權(quán)利保障法。在新時代背景下，深入學習貫徹監(jiān)察法，努力提升監(jiān)察法治素養(yǎng)，必將推動國家監(jiān)察體制改革在法治軌道上行穩(wěn)致遠，必將推動以法治思維和法治方式奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利，必將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

作者單位：中共重慶市委黨校法學教研部

責任編輯：宋英俊