中國金融體系運行的“順周期性”問題與“逆周期監管”研究

陳放

習近平總書記在2017年全國金融工作會議上指出：“金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分”[1]。黨的十九大報告把打好防范化解重大風險作為全面建成小康社會的三大攻堅戰之首。而解決金融安全的一個重要措施，就是要防范金融運行的順周期性風險問題。金融市場的順周期性是指在經濟周期中金融變量圍繞著實體經濟某一趨勢值波動的傾向或效應，而順周期性增強就意味著金融運行的風險增大。中國作為世界第二大經濟體，在經濟全球化的大背景之下，我國金融市場的運行，必然受到國內外宏觀經濟運行的影響，常常表現出順周期性，影響著國家經濟的發展。習近平總書記強調：“防止發生系統性金融風險是金融工作的永恒主題。鑒于資本主義周期性金融危機的教訓，我們必須高度重視防范和化解我國可能存在的金融風險問題。”[2]因此，怎么應對我國金融的順周期性風險并進行逆周期調節，以減少經濟發展中的震蕩和危機，是金融工作者在新時代中國特色社會主義建設中的一個重要課題。

一、我國金融體系中“順周期性”現象帶來的各種風險問題

改革開放以來，我國經濟運行總體健康平穩。但是，在當前調結構與轉型發展過程中也呈現很多的順周期性效應，需要從國家層面的高度進行逆周期監管。在2017全國金融工作會的通稿中，“金融風險”成為頻率最高的關鍵詞，在報告中出現31次，而“金融監管”排列第二，出現28次。 [3] 國務院副總理、中央財經領導小組辦公室主任劉鶴2018年在達沃斯論壇上表示：“在中國面臨的各類風險中，金融風險尤為突出。”[4]特別是在美國301條款的影響下，中國金融運行將面臨更多的風險問題。

第一，金融市場在順周期性效應下面臨監管失控的風險。中國金融市場總體是健康發展的，但在新經濟時代，互聯網等新興產業不斷創新，我國也將對產業進行結構調整和換擋升級，傳統的產業將逐漸被新興產業所取代，經濟運行必然帶來很多的順周期性效應。特別是在美國301條款的影響下，中國以高科技為代表的新興經濟必然受到很大影響。一些以高科技為支撐的新興企業處于停產或半停產狀態，企業的經營面臨很大困難，這都會讓中國金融的運行面臨很多的順周期性風險問題。表現在：一是金融公司受到企業運行的順周期性效應的影響，借貸業務監管難。這些新興企業在經濟上的順周期性必然造成一些企業的經營出現困難甚至虧損，金融公司怎樣對企業的經營情況實施監管從而進行借貸，給金融業帶來新的問題；二是金融交易業務在順周期性效應下跨國監管難。在現代經濟運行中，存在著大量金融借債的跨國交易行為，一些金融企業在順周期性效應下怎樣監管跨國企業的借貸交易，在信息上、法律上存在很多漏洞與盲區；三是金融監管機構本身不完善。我國的金融業正處在轉型期，隨著新興科技的發展和金融業的變革，傳統的金融監管模式，不管是監管方式、監管內容還是監管體制上都存在很多問題，需要不斷地改革和完善。

第二，金融市場在順周期性下面臨信用失效的風險。在現代市場經濟中，經濟繁榮和經濟衰退都是客觀存在，相互交替的現象。經濟繁榮時，由于經濟參與主體普遍獲利，失信問題相對少一些。但在經濟衰退期，很多參與主體在經濟運行中都出現虧損，失信問題必然大大增加。由于金融市場在運行中與社會實體經濟的運行在總體波動之間存在聯動的相關性，經濟的順周期性必然給金融的運行帶來很大的風險。目前，我國的金融市場正處在調整中，整個信用體系都還不完善。一是我國金融運行與監管中交易主體違約成本較低，很容易在金融市場運行中產生誘發惡意騙貸等順周期效應風險；二是我國金融體制特別是信用體系不健全容易引發金融運行中的信用危機和惡意詐騙；三是一些眾籌項目在金融運行的順周期性效應下面臨失敗的信用風險。

第三，金融市場在順周期性下面臨放貸資金回收難的風險。金融是現代經濟的支撐與核心，經濟運行的周期性必然出現擴張與收縮現象的規律性，這也必然帶來金融運行的周期性擴張與收縮問題。在金融運行的順周期正效應影響下，經濟的發展和金融市場的繁榮會使金融業存貸業務積極向好，金融機構對貸款人的風險評估做出樂觀預期；當金融運行在順周期性負效應時，經濟的震蕩必然會使一些金融機構對各種貸款方式十分謹慎。在社會誠信體系和金融法制不健全的情況下，金融機構放貸行為的風險必然非常大。特別是在美國301條款影響下，很多企業突發虧損，往往讓很多金融公司措手不及，金融的運行必然存在風險問題。

第四，金融市場在順周期性效應下的運行面臨沖擊現有法律法規秩序的風險。由于互聯網金融法律的不完善，缺乏準入門檻和行業規范，整個行業面臨諸多政策和法律風險。一是順周期性效應沖擊著金融行業的金融秩序。一些“金融企業為了發展，在新興業務的市場準入、金融監管、身份認證、信息保護、電子合同簽定等方面沒有明確立法規定，有的辦事靠協議規則，出事靠仲裁解決”，[5]這些現象沖擊著市場法治規則。二是一些金融機構在順周期性效應下業務的合法性難以確定。“由于金融管理缺乏規范性法律法規，對互聯網金融機構的市場準入沒有國家標準，也沒有按照金融機構的法定市場準入程序進行注冊登記”，[6]造成一些互聯網金融機構的身份難以確認、推出的項目合法性難以界定。加上交易虛擬化，一些金融監管部門很難在短時間內掌握它真實的資質、信用度等情況。在順周期性負效應到來時，很多金融公司自身難保，最后必然帶來金融風險。

二、我國金融體系在“逆周期監管”中存在的主要問題

金融體系在順周期性下存在很大的震蕩與危機，必須進行逆周期監管。所謂逆周期金融監管，就是在金融運行中出現順周期性效應時，政府通過信貸調節機制等措施來緩釋金融市場運行的風險。在我國經濟結構調整和轉型發展過程中，我國金融體系在進行“逆周期監管”方面存在著很多的風險問題。

第一，實行“逆周期”金融監管的機構協調性不夠。一是金融監管機構協調性不夠。我國過去長期以來推行三大監管機構，即銀監會、證監會和保監會。從我國過去金融運行的實踐來看，三大金融監管機構在推進我國金融監管體制的改革與發展方面做了大量工作，一定程度上保障了我國金融市場的健康運行與發展。但也要看到，這種三大監督在我國金融運行的實踐中存在監管職能交叉和重疊問題。因此，全國金融工作會指出了我國金融監管設置不合理，金融機構在分業監管方面存在協調機制不完善的問題。比如，三大監管機構各自為政，三大監管機構監管重疊以及三大機構重復監管等問題，在金融運行的實踐中，形成金融行業的各部門、各地方之間利益堡壘。對于這些問題，黨的十九大以后，我們在機構改革中對銀監會和保監會進行了合并，成立了銀保監會，使監管機構職能重疊和交叉的問題在很多方面得到協調與解決。但新的監管機構怎么來協調銀行業金融和保險業金融的職能與關系，怎樣在銀保監會的監管下發揮各自的作用仍然是一個重要課題。二是缺乏科學的監管原則與理念。在現代現代經濟體系下，我們需要在金融行業建立與之相適應的市場監管原則與觀念，才能滿足金融市場的健康發展。從我國金融市場的實際來看，我國金融管理理念隨著改革的進行有了很大的改進和發展，但在監管方式方面仍存在很多不適應新時代發展的監管原則與理念。比如，在金融監管中仍然強調行政手段為主的監管模式，忽視市場在配置金融資源方面的功能與價值，在互聯網金融背景下仍然堅持傳統的金融監管方法等。在金融體系國際化、金融發展與轉型市場化的大背景之下，中國金融監管的原則與理念的陳舊和監管方式的落后，將直接影響著我國金融市場的健康運行。

第二，“逆周期”金融監管制度的價值定位缺乏科學性。經濟安全是一個國家安全的基礎，是一個國家經濟主體在經濟秩序和經濟活動中利益或行為的前提保障。從逆周期金融監管的目標來看，就是要解決一個國家經濟與金融運行的平穩性，實現國家經濟運行的安全與效率。從我國金融運行幾十年的經驗來看，安全與效率必然是金融監管的重點。但從當前我國金融監管的情況來看，一是金融監管制度為了保證國家的金融穩定，而過分打壓金融活力，造成金融發展的自由度降低；二是不能處理好金融發展與金融穩定的辯證關系，在金融資源有限的情況下，把金融安全和金融效率對立起來；三是在互聯網金融高速發展背景下，一些金融業片面追求利益，盲目創新業務，而金融監管方面配套的立法嚴重滯后。正是由于這些問題的存在，造成了在金融運行中出現“一監管就死，監管一放就亂”的怪現象。沒有把握好金融監管帶來的規范化運行和金融業的效率價值的辯證關系，造成金融市場主體的積極性和主動性喪失。

第三，實行“逆周期”金融監管方式陳舊。在金融運行實踐中，合規性金融監管通常是指國家為維護金融業內的秩序穩定而采取行政手段與經濟手段，對金融機構執行有關國家的金融法規、金融制度與各種金融規章等方面的情況進行監督與管理，以規范金融機構在金融運行實踐中的經營行為。目前，我國逆周期金融的合規性監管面臨很多挑戰。一是我國金融監管以行政監管為主，監管方式落后。特別在互聯網金融發展的背景下，現有行政法規和規章對于規制互聯網金融市場明顯落后。盡管國家在互聯網背景下加快了金融立法監管的速度，但是金融運行的復雜性和金融形態的多樣化導致了我國在金融立法和金融執法方面的大量漏洞。二是在現代經濟體系下沒有處理好金融的統一監管和金融差異化監管的關系問題。國家為保證金融業的健康發展，需要對我國各類金融機構的運行進行統一監管，以保證國家金融政策的統一性和金融市場的穩定性。但同時，我國金融業多種多樣，金融形態更是千差萬別，怎么在堅持國家統一性的金融政策下保持國家金融法規與政策的差異化監管，以激發國家金融資源的活力是一個迫切的問題。

第四，民間金融游離于“逆周期”金融監管之外。世界上一些國家對民間金融借貸有很多政策支持，比如美國紐約州的《放款人條例》、日本的《無盡業法》。為保證我國金融市場的穩定性和規范性，在金融市場中，歷來正規的金融借貸的條件要求高、手續多、批準難，導致非正規的民間金融借貸在我國金融市場中較多。民間金融借貸雖然活躍了地方金融市場，促進了地方資金的流轉，但也帶來很多社會問題。一是民間金融借貸的高利率加大了借款人的生產成本，影響了中小企業等經濟主體的發展后勁；二是大量民間金融借貸資金在國家正規金融的“體外循環”干擾和影響了國家對金融市場總量的調控與監管，加大了金融體系運行的風險；三是非正規融資借貸帶來的大量民間糾紛甚至借貸人用暴力方式解決問題，造成嚴重的社會后果。目前，國家在對待民間的非正規金融的地位方面總體上持否定態度，在對民間非正規金融的監管方面仍有較大可為空間。國家除了運用合同法、擔保法和《最高人民法院關于民間借貸的司法解釋》等法規來規制民間非正規金融借貸外，還沿用《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》對民間非正規金融組織進行打擊，在一定程度上遏止了我國非正規金融市場的內生性成長和自我創新能力。

第五，“逆周期”金融監管體系不完善。我國是世界上第二大經濟體，必須建立與這一經濟體相適應的金融監管體系，才能保障經濟的健康發展。現在的問題主要有：一是政府監管體系各自為政，沒有形成監管合力。國家金融管理部門（銀監會）和人民銀行之間權力劃分的模糊性。在國家金融運行中，國家銀監會與中國人民銀行的關系與職能缺乏科學的劃分，往往銀監會對金融市場運行中的經營信息和財務數據無法迅速、高效地掌握，造成監管滯后。二是國家銀監會和地方政府之間在金融管理方面也常常出現監管真空。比如，對農村地區的信用社的金融監管，由于銀監會監管鏈條過長，監管真空現象在所難免。三是金融機構的內控制度沒有完全建立起來。由于我國市場經濟體系還不健全，現代企業管理制度還不成熟，金融機構的內控監管制度的建立也在探索之中，特別是很多金融企業還沒有現代化的法人治理結構和權力制衡機制，在金融運行中國家對金融企業又缺乏完善的授權信貸制度和交叉檢查制度，很多監管名存實亡。

第六，我國“逆周期”金融監管立法進程落后于改革發展的實踐。隨著我國市場經濟體制的不斷完善，金融市場的繁榮發展依托于完備的金融法律法規，強調金融司法進程適應金融市場的發展需求。一是金融的監管立法進程緩慢。比如，國家金融監管條例、信托法、外匯管理法等法律法規的出臺、實施非常緩慢，造成金融市場的運行立法與司法的滯后。二是互聯網金融監管立法落后。隨著互聯網金融的進行，我國傳統金融的一些管理措施和法規制約著我國金融市場的發展。互聯網金融對管理模式提出了新要求，給監管形態帶來了新變化。金融監管怎么來適應新的互聯網金融市場，是金融監管面臨的新課題。三是中國金融監管缺乏社會力量的配合。金融監管涉及金融市場運行的方方面面，它的有效監管必然需要一個宏觀的監管系統。這種系統的建立除了國家的金融監管和企業內部自身的監管外，還需要社會中介監管和社會輿論監管。比如，國家認可的會計師事務所和審計師事務所等機構的監管。由于各種條件限制，我國還沒有建立有效的信息交流和信息披露機制，社會輿論監管相對信息不對稱。我國金融企業還沒有形成自覺接受監管部門認可的會計師事務所和審計師事務所對企業財務報告的監管和真實性審計，造成社會中介對金融企業的監管效力難以發揮。

三、推進我國“逆周期”金融監管的路徑選擇

黨的十八大以來，國家對防范金融風險非常重視，在金融監管方面采取了一系列重要舉措，主導了金融工作發展大勢，使我國金融市場“運行總體平穩、風險總體可控”。李克強總理在2017年全國金融工作會上指出：“把防范化解系統性風險作為核心目標，把深化金融改革作為根本動力，促進經濟與金融良性循環。”[7]加強金融運行的“逆周期”監管，必須深化金融監管體制改革，這是新時化中國金融市場繁榮發展的必然要求，也是推進金融監管事業發展的重要舉措。全國金融工作會議指出：“要科學防范，早識別、早預警、早發現、早處置，著力防范化解重點領域風險，著力完善金融安全防線和風險應急處置機制。”[8]劉鶴表示，金融“在防范化解重大風險方面，爭取用三年左右的時間使宏觀杠桿率得到有效控制，金融系統性風險得到有效防范”。[9]從當前來講，加強逆周期金融監管，必須深化中國金融監管體制的改革，以新時代構建現代經濟體系的創新思維為導向，加快推進金融監管的立法進程，創新金融監管方式。

第一，建立順周期性下金融運行的風險預警和金融安全評估機制。要對金融市場在順周期性效應下產生的風險進行逆周期監管，必須對金融運行構建風險預警和金融安全評估機制。一是完善金融運行的市場風險預警機制。在順周期性效應下，金融市場的運行必然存在很大的震蕩風險。因此，我們必須對它的運行風險進行預警。“實現對順周期性的有效預警和監控，通過對體現宏觀經濟中存在不穩定因素的指標的監控來發現問題，緩解順周期性效應導致的金融風險積聚。這都是宏觀審慎監管的責任”[10]。二是探索和建立金融市場在周期性效應下運行的安全評估機制。這就需要我們在對金融市場運行進行預警的基礎上，對金融市場的運行環境現狀、成效、指標、監管措施和周期性效應的趨勢等進行安全評估，通過對金融市場完善的安全評估體系和評估方法來減少金融順周期性效應帶來的金融風險。三是加強金融市場在順周期性效應下金融主體的自身監管。金融預警與監管的基礎首先是搞好內部監控。金融監管的實踐證明，要加強對金融市場的順周期性效應進行監管，金融市場內部的預警與安全評估至關重要。因此，金融監管必須要對金融機構自身的資金流動、運行狀況和信用風險等進行評估與審計，這是做好金融監管的重要環節。

第二，加快 “逆周期”金融監管的立法進程。營造良好的金融發展與改革的外部環境，是新時代我國金融監管體制改革的重要基礎。習近平總書記指出，要以強化金融監管為重點，以防范系統性金融風險為底線，加快相關法律法規建設。[11]一是要完善傳統金融市場的立法。金融的運行有著獨立的規律，法律保障是金融良性運行的重要前提。從當前來講，我國要建立一個適應經濟發展基礎的金融發展保障體系。國家應立足于金融市場的發展需求，出臺金融監管的法律法規，并制定相應的實施細則，確保金融監管的法律法規從實施到執行都有明確的法律及制度保障。二是完善互聯網金融的立法。互聯網金融的發展給互聯網金融立法提出了新的要求。網購、支付寶、微信、PTP等新的金融模式不斷出現，給金融監管提出了新的要求。隨著時代的發展和互聯網金融的要求，創新與完善金融監管體系也是新時代現代經濟體系建設的重要內容。三是盡快制定金融法律實施細則。金融法制定后，更需要一套較為完整的能夠在金融市場實施的金融法律相關配套實施細則，這樣才能保證金融市場健康運行。在新時代，需要金融行業對金融法律的規范進行細化，制定一些配套的規則，保證金融法律法規的健康運行。四是盡快建立獨立的金融執法體系。建立獨立的金融執法體系，保證公正、公開、公平的金融司法秩序的正常運行。為此，我國應進一步完善金融市場的管理與運行機制，加快和加強金融立法，注重以法律的形式對金融的運行進行“逆周期”監管 。

第三，推進“逆周期”金融監管方式創新。在新時代，在現代經濟體系改革中，以金融創新發展思念為導向，推進金融監管方式創新，是“逆周期金融監管”的現實需求，也是深化監管體制改革的重要內容。當前，我國金融監管方式的創新，一是要轉變傳統金融體制下行政審批的金融監管方式，轉向“服務型”金融監管方式，契合當前金融市場的發展需求，以提高金融監管的效率。二是要轉變傳統金融行政監管的思維模式，弱化行政命令的金融監管的手段，強化以市場為導向的現代經濟監管思維模式。特別是在現代經濟體系改革中，要以現代金融監管的經濟手段為重要抓手，既契合金融市場的發展與變革的需求，又要不斷提高金融監管水平以提高監管的有效性。三是不斷提高金融監管的科技水平。新時代，要加強“逆周期監管”，必須不斷提高金融監管的科技水平。逐步改善金融部門的科技監管手段，依托網絡信息化平臺和電子化等金融監管手段，實現精確化的監管方式，提高金融監管效率和監管水平。

第四，構建統一協調的“逆周期”金融監管機制。習近平總書記指出，完善金融機構法人治理結構，加強宏觀審慎管理制度建設，在新時代，我國在構建現代經濟體系過程中，金融監管體系必須改變，才能適應金融市場的發展。從目前我國的金融監管體制來講，實行的是分業監管體系。銀監會、證監會和保監會這三大金融監管機構承擔著我國金融市場秩序的穩定與繁榮的任務。一是明確金融監督機構的監督職責，確保監管職責到部門。李克強總理在2017年全國金融工作會上指出：“增強金融監管協調的權威性和有效性，強化金融監管的專業性和統一性穿透性，所有金融業務都要納入監管。”[12]及時有效識別和化解風險并注重監管機構的工作協調，確保監管機構的職責到位，做到失效追責。二是要進一步規范金融監管機構的職能。隨著新時代現代經濟體系的建立與發展，我們必須進一步健全金融監管機構的職能與規范，完善監管機構的協調機制，合理的規范“分業”監管，提高監督機構的協調性。三是強化金融監管隊伍建設。新時代的現代經濟體系的構建需要多方面的專業人才。要按照“政治過硬、作風優良、業務精通”的標準，加強金融人才的培養、選拔和使用，以適應新時代金融監管工作的需求。四是要加強信用體系建設。社會信用體系建設在金融運行中具有重要的意義，金融監管中要加強社會信用體系建設，健全符合我國國情的金融法治體系。

“經濟的周期性波動和金融體系的順周期性都是經濟發展的內在特征，任何政策工具都只能對其順周期性進行緩解，并盡量減少或消除外部規則產生的人為順周期效應，但不可能完全消除經濟的周期性波動。”[13]實施逆周期監管能在一定程度上限制金融體系緩沖功能，有利于平抑互聯網金融業利潤大幅波動，降低減少順周期性帶來的系統性風險，提高資產質量和風險抵御能力。

總之，我國經濟目前正處在動力轉換、結構調整、質量躍升、開放創新的新時代。實現我國金融精確支持實體經濟的對接與發展，為現代化經濟體系的發展提供金融支持，是我國金融工作在新時代的重要職責。我們必須把握我國金融運行的“順周期性”并進行“逆周期監管”，以解決我國金融運行的健康發展。

參考文獻：

[1][2] [8][11]習近平.服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革[N].人民日報2017年7月16日.

[3] 趙悅.防止發生系統性金融風險是金融工作永恒的主題[N]. 人民日報2017年7月18日.

[4] [9]劉鶴.金融風險，爭取用三年左右有效控制宏觀杠桿率[EB|OL].中國新聞網2018年1月25日.

[5]任春華，盧珊.互聯網金融的風險及其治理[J].學術交流，2014，（11）：106-111.

[6]中國人民銀行等十部委發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（銀發〔2015〕221號）.中國人民銀行網[EB|OL]2015年07月18日，最后訪問日期：2017年10月4日.

[7] [12]李克強.2017年全國金融工作會上的講話[J]. 人民日報2017年7月16日.

[10]安連成. 征信監管體制的比較研究[J]. 商業時代，2013（20）：102-104.

[13]李文泓.關于宏觀審慎監管框架下逆周期政策的探討[J].金融研究，2009（07）：7-24.

作 者：陳 放，浙江大學管理學院博士研究生，浙江大學互聯網研究院助理研究員，瑞士蘇黎世大學訪問學者

責任編輯：張 波