城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中政府職能的優(yōu)化

李偉 王浠嬋

[摘要]面對(duì)我國(guó)多元化的城市社區(qū)養(yǎng)老需求，需要多方的參與，如何調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性，規(guī)范各方的權(quán)利、義務(wù)，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)和推動(dòng)的作用，這就需要政府職能的準(zhǔn)確定位和優(yōu)化。文章探討了政府職能優(yōu)化的途徑，即加快相關(guān)立法，養(yǎng)老政策制定系統(tǒng)化；政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)和激勵(lì)；政府整合并統(tǒng)一協(xié)調(diào)社會(huì)資源；加快標(biāo)準(zhǔn)化與信息化建設(shè)；城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)；政府職能；優(yōu)化

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2018.26

隨著我國(guó)老齡化的日益發(fā)展，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量、服務(wù)類型和政府財(cái)政投入都難以滿足多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。結(jié)合了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老優(yōu)點(diǎn)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，是我國(guó)面對(duì)養(yǎng)老困境的必然選擇。在城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建中，除了政府和社區(qū)外，非營(yíng)利組織、企業(yè)、志愿者也應(yīng)參與到城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中來。政府應(yīng)進(jìn)行制度的設(shè)計(jì)和體系的規(guī)劃，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、社區(qū)、志愿者參與的積極性，集聚社會(huì)力量，彌補(bǔ)政府力量的不足。

面對(duì)我國(guó)多元化的城市社區(qū)養(yǎng)老需求，需要政府、社區(qū)、市場(chǎng)主體、志愿者、非盈利組織的多方參與，如何調(diào)動(dòng)多方積極性，規(guī)范各方的權(quán)利、義務(wù)，需要政府發(fā)揮主導(dǎo)和推動(dòng)的作用，而政府作用的發(fā)揮，需要政府職能的準(zhǔn)確定位和履行。然而，現(xiàn)實(shí)中政府履職還存在諸多不盡如人意之處。如立法滯后，政策尚未系統(tǒng)化；缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)，政府整合力度不夠；對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)和激勵(lì)不足；標(biāo)準(zhǔn)化與信息化建設(shè)滯后；政府監(jiān)管缺位。因此，需要結(jié)合我國(guó)國(guó)情和城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀，對(duì)政府職能進(jìn)行優(yōu)化。

1 加快相關(guān)立法，養(yǎng)老政策制定系統(tǒng)化

目前，我國(guó)《老年人權(quán)益保護(hù)法》是唯一一部保護(hù)老年人合法權(quán)益、規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的法律。隨著老齡化的日益嚴(yán)峻，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)建設(shè)相對(duì)滯后，現(xiàn)有法律已不能很好適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀。因此，立法機(jī)關(guān)和政府須從幾方面考慮制定規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)。第一，制定全面規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和行為的《養(yǎng)老服務(wù)法》、規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的《社區(qū)養(yǎng)老法》和主要解決失能、半失能老人護(hù)理和費(fèi)用問題的《護(hù)理保險(xiǎn)法》，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立、服務(wù)方式、責(zé)任、老人權(quán)利、長(zhǎng)期照護(hù)、政府職責(zé)等方面明確各主體的權(quán)利義務(wù)，明確養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、政府的責(zé)任范圍。特別是《護(hù)理保險(xiǎn)法》具有重要作用，它整合了社區(qū)和家庭的功能，將老人的長(zhǎng)期護(hù)理通過護(hù)理保險(xiǎn)在社區(qū)內(nèi)得以實(shí)現(xiàn)，破解家庭貧困之痛，從法律層面保障相關(guān)老人得到有效的護(hù)理服務(wù)。第二，制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入資格、條件、服務(wù)內(nèi)容、從業(yè)人員資格與培訓(xùn)、監(jiān)管等制定詳細(xì)的規(guī)定。第三，法律法規(guī)系統(tǒng)化，對(duì)于養(yǎng)老的不同領(lǐng)域，不同層次，不同情況既有專門法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和保障，又有綜合性法律進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

在具體的政策方面，從規(guī)劃、土地供應(yīng)、信貸優(yōu)惠、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投融資、政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)的合作方式與途徑、評(píng)估、監(jiān)管等方面形成制度化、系統(tǒng)化的規(guī)定，打破民政、衛(wèi)生、社會(huì)保障、殘聯(lián)等部門在養(yǎng)老服務(wù)方面各自為政的局面，調(diào)整和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)資源配置，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，構(gòu)建完善的養(yǎng)老服務(wù)組織體系，為社區(qū)養(yǎng)老營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，以確保養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的可持續(xù)、健康發(fā)展。

2 政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)和激勵(lì)

養(yǎng)老服務(wù)這樣的準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府來提供，并不能在數(shù)量、質(zhì)量、類型等方面滿足所有老人的需求，存在一定的政府失靈，這就要求社會(huì)力量參與其中，借助企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人的力量，彌補(bǔ)政府力量的不足。社會(huì)組織尤其是非營(yíng)利組織是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者，一方面它們來自社區(qū)，處于基層，真正了解老人的需求是什么，缺乏什么樣的養(yǎng)老服務(wù)；另一方面能夠向老人提供專業(yè)、多方位的服務(wù)，克服政府力量不足的問題。我國(guó)政府目前大力倡導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)，但卻沒有給他們提供有效的扶持和充分的政策支持。投資者興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨著地價(jià)貴、租金貴、投資大、回收期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)成本較高的問題，盈利難，虧損的風(fēng)險(xiǎn)較大，這些問題不解決，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。

因此，社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)需要政府的引導(dǎo)和激勵(lì)。第一，為社會(huì)組織提供政策支持和財(cái)政資金資助、補(bǔ)貼，為社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)提供良好的基礎(chǔ)性條件和細(xì)致的服務(wù)；第二，為養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員、志愿者提供專業(yè)的培訓(xùn)，以便能夠?yàn)槔先颂峁┯行У姆?wù)；設(shè)立從業(yè)資格認(rèn)證制度。從業(yè)人員專業(yè)化是養(yǎng)老服務(wù)得到群眾信任青睞的基礎(chǔ)，而公眾的認(rèn)同信賴也是養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的前提。第三，政府需要設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老專項(xiàng)基金，如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)費(fèi)，以及政府對(duì)社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼都應(yīng)該納入政府的常規(guī)財(cái)政預(yù)算；第四，孝道文化作為中國(guó)傳統(tǒng)思想文化的一部分，政府應(yīng)該把握這個(gè)契機(jī)從人文層面去加強(qiáng)社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的重視，調(diào)動(dòng)社會(huì)群眾的積極性，鼓勵(lì)志愿者、社區(qū)無職業(yè)者、企事業(yè)單位的員工等參與到養(yǎng)老服務(wù)中，將社會(huì)力量聚合到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中來，在推進(jìn)孝道文化建設(shè)的同時(shí)，推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展；第五，政府引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，使其服務(wù)能更好地滿足老人的需求。

3 政府整合并統(tǒng)一協(xié)調(diào)社會(huì)資源

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，一方面受制于政府各部門的目標(biāo)導(dǎo)向的不同；另一方面有限的資源處于分散、分割狀態(tài)，沒有很好的整合和利用。

在資源的整合和協(xié)調(diào)方面，政府擁有強(qiáng)大的公權(quán)力和責(zé)無旁貸的職責(zé)。

第一，政府擁有財(cái)政資金、土地、基礎(chǔ)設(shè)施的配置權(quán)，可以通過政策、規(guī)劃、行政等手段對(duì)養(yǎng)老資源進(jìn)行優(yōu)化配置和整合，這是社會(huì)組織所不具備的。

第二，作為公共事務(wù)管理者和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的主導(dǎo)者，政府有極強(qiáng)的調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)能力，通過法律、政策、規(guī)劃等手段，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人的積極性，協(xié)調(diào)各方的關(guān)系，齊心協(xié)力，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。比如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)、志愿者組織等通力合作，將公益性、福利性和商業(yè)性有機(jī)結(jié)合起來，政府在其中扮演整合者和支持者的角色，充分調(diào)動(dòng)和利用現(xiàn)有的社會(huì)資源。政府在引導(dǎo)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)向社區(qū)醫(yī)療服務(wù)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，為老人提供基本的醫(yī)療、保健、護(hù)理服務(wù)方面，已經(jīng)取得了一定的成效。

第三，政府還應(yīng)匯聚社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)志愿者、企事業(yè)單位員工、身體健康老人參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的積極性。現(xiàn)在社會(huì)上有不少人希望參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，但缺少合適的途徑和機(jī)制。比如建立養(yǎng)老公益積分制度，鼓勵(lì)社區(qū)無職業(yè)者，企事業(yè)單位的員工，特別是身體健康的老年人參與到養(yǎng)老服務(wù)中，按照提供養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)間、類別進(jìn)行積分，當(dāng)他或者家人年老需要照顧時(shí)可以憑積分享受相當(dāng)?shù)拿赓M(fèi)的各類養(yǎng)老服務(wù)。這種“以服務(wù)換服務(wù)”的方式將有效解決政府養(yǎng)老資金不足和志愿者組織經(jīng)費(fèi)不足的問題，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，社區(qū)養(yǎng)老供給和需求不適應(yīng)的問題也在很大程度得以解決。但是要建立一個(gè)全國(guó)廣泛承認(rèn)、通行、權(quán)威的養(yǎng)老公益積分制度，任何一個(gè)企事業(yè)單位都無法辦到，地方政府也無法單獨(dú)完成，只能由中央政府來構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)全國(guó)數(shù)據(jù)共享。

4 加快標(biāo)準(zhǔn)化與信息化建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展

目前城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)目前仍缺乏國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的缺失與標(biāo)準(zhǔn)化的滯后，使得政府難以對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估和監(jiān)管，影響了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的整體質(zhì)量，制約了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。因此，應(yīng)加快社區(qū)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)建設(shè)，對(duì)提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)建立準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容及質(zhì)量、設(shè)施與設(shè)備、安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。可以將各地行之有效的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估、總結(jié)，形成行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。政府可根據(jù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件、提供的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量等進(jìn)行星級(jí)評(píng)定。

城市社區(qū)養(yǎng)老現(xiàn)有的數(shù)據(jù)分散于各機(jī)構(gòu)，還沒有一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)將分散的數(shù)據(jù)集中利用和分享。這樣的數(shù)據(jù)信息平臺(tái)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，由于它要求具備共享性和權(quán)威性，私人資本不愿或不宜進(jìn)行投資，只能由政府來構(gòu)建和管理。這樣的平臺(tái)可以將老人所有的信息，包括年齡、健康狀況、職業(yè)、受教育程度、收入、家庭情況、需要的服務(wù)等錄入系統(tǒng)，社區(qū)內(nèi)外的相關(guān)機(jī)構(gòu)及所能提供的醫(yī)療、照料、陪伴、家政、康復(fù)也錄入系統(tǒng)中，利用信息技術(shù)將資源進(jìn)行整合和對(duì)接。老人可以從中獲得有針對(duì)性、專業(yè)和高效的服務(wù)，甚至足不出戶，即可得到各種上門服務(wù)。社區(qū)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、政府、社會(huì)組織都可以利用這個(gè)平臺(tái)，信息共享，供需對(duì)接，精準(zhǔn)服務(wù)，充分利用社區(qū)內(nèi)外的各種資源，有效避免重復(fù)建設(shè)和資源的閑置。

志愿者組織和身體健康的老人也可以利用信息化平臺(tái)為養(yǎng)老服務(wù)貢獻(xiàn)力量。志愿者組織可以通過平臺(tái)準(zhǔn)確了解哪些社區(qū)有多少老人需要何種類型的服務(wù)，以讓服務(wù)更有針對(duì)性和實(shí)效；身體健康的老人也可以在本社區(qū)內(nèi)為其他需要照料的老人提供力所能及的服務(wù)，通過養(yǎng)老公益積分制，通過以服務(wù)換服務(wù)的方式，一定程度上解決養(yǎng)老財(cái)政資金投入不足的問題。

政府可通過信息平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、服務(wù)、資源配置等存在的問題，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，評(píng)價(jià)財(cái)政投入資金的利用效率，有效進(jìn)行監(jiān)管，改善和推進(jìn)政府的工作。

5 城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管

政府全面履行監(jiān)管職責(zé)是社區(qū)養(yǎng)老建設(shè)健康、有序發(fā)展的保障，也是政府的法定義務(wù)。通過權(quán)威的獎(jiǎng)懲手段，保障社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行的公平、有效。政府需要制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督機(jī)制，但可以把評(píng)估業(yè)務(wù)交給第三方機(jī)構(gòu)或者有關(guān)社會(huì)組織來執(zhí)行。在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)，政府不必事無巨細(xì)親力親為，屬于政府法定職責(zé)范圍內(nèi)的應(yīng)該抓實(shí)、抓好，其它的可委托社會(huì)組織去完成。

一是政府應(yīng)監(jiān)督、檢查社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)于法律、法規(guī)、政策的執(zhí)行情況。由于具體的養(yǎng)老服務(wù)交給社區(qū)和社會(huì)組織來完成，因此政府需要定期檢查或不定期抽查它們是否執(zhí)行了法律、法規(guī)、政策的相關(guān)規(guī)定。二是委托社會(huì)組織對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)從硬件條件、日常管理、服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行評(píng)估，并定期向政府提交評(píng)估報(bào)告，給予具體的建議。對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員期老虐老，收取保證金等違法違規(guī)行為依法予以查處。三是在對(duì)服務(wù)對(duì)象及需求進(jìn)行調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上，制定硬件設(shè)施的要求、服務(wù)內(nèi)容的要求、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。四是制定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)資格的要求，考核辦法、從業(yè)人員的培訓(xùn)制度，并委托社會(huì)組織具體實(shí)施。五是政府應(yīng)將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展、規(guī)劃完成、監(jiān)管履責(zé)情況納入政府績(jī)效考核體系，作為對(duì)相關(guān)政府職能部門和人員的考核的依據(jù)之一，以此規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)其可持續(xù)、健康的發(fā)展。六是成立專門的老年服務(wù)管理部門，評(píng)估法律、政策的效應(yīng)，評(píng)估社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效果、服務(wù)對(duì)象的滿意度，協(xié)調(diào)政府內(nèi)部如民政、財(cái)政、社會(huì)保障、衛(wèi)生等部門的關(guān)系，形成聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制；協(xié)調(diào)政府與社會(huì)組織、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的關(guān)系，加強(qiáng)各方的聯(lián)系和溝通，相互合作，齊心聚力，共同促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙璐.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中政府職責(zé)研究——以包頭市為例[D].呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué)MPA教育中心，2017.

[2]李天波.城市居家養(yǎng)老模式中政府職能定位研究——以寧波市海曙區(qū)為例[D].寧波：寧波大學(xué)，2017.

[3]孫銘檜.我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的政府職能研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2016.

[作者簡(jiǎn)介]李偉，男，四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授；王浠嬋，女，四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院2015級(jí)金融工程專業(yè)學(xué)生。