論憲法語境下罪犯政治權利的保障

王志民

摘要當前，我國罪犯政治權利保障法制體系在法治國家建設進程中處于明顯滯后狀態，主要表現為：體系不協調，定位不準確，效果不到位。解決問題的基本路徑在于：以憲法為統領，確立“公民權利保障至上”原則，修正過去“政治權利的‘一刀切式的全剝奪”為“公權的剝奪與限制相結合”，廢除未成年罪犯除無期徒刑之外的公權剝奪，建立“刑事合憲審查制度”，保障罪犯應有的政治權利。

關鍵詞罪犯 政治權利 公權 保障 合憲審查

所謂政治權利，是指公民根據憲法、法律的規定參與國家政治生活的權利與自由。政治權利是公民權利的一項重要內容，也是個人成為一國公民的重要標志。依據現行憲法、法律的規定，我國公民政治權利內容包括：選舉權和被選舉權；擔任國家機關職務的權利；言論、結社、出版、集會、游行、示威自由的權利；擔任國有公司儉業、事業單位以及人民團體領導職務的權利。

我國政府一直強調給予罪犯人道主義待遇，保障罪犯正當權益。一方面，我國《監獄法》頒布實施以來，服刑犯的生活、勞動、休息等多方面得到了較為充分的保障；另一方面，在罪犯的政治權利保障方面，雖然取得了一定成績，但是隨著法治社會的發展、國內外環境的變化，在法律規定及其執行方面也逐漸暴露出一些問題，較我國社會主義法治國建設目標、法治人性化進程明顯滯后。如何在憲法框架下去完善罪犯政治權利保障法制體系，就已經成為一個現實的重要課題。

一、關于政治權利的相關規定

我國《憲法》第34條規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。”第35條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、結社、集會、游行、示威的自由。”第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”

我國現行《刑法》已經經過九次修正，但是每次修正對刑法第54條均沒有進行修改，仍然規定：“剝奪政治權利是剝奪下列權利：（1）選舉權和被選舉權；（2）言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利；（3）擔任國家機關職務的權利；（4）擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體領導職務的權利。”第56條規定：“對于危害國家安全的犯罪分子應當附加剝奪政治權利；對于故意殺人、強奸、放火、爆炸、投毒、搶劫等嚴重破壞社會秩序的犯罪分子，可以附加剝奪政治權利。獨立適用剝奪政治權利的，依照本法分則的規定。”第57條規定：“對于被判處死刑、無期徒刑的犯罪分子，應當剝奪政治權利終身。”第58條第2款規定：“被剝奪政治權利的犯罪分子，在執行期間，應當遵守法律、行政法規和國務院公安部門有關監督管理的規定，服從監督；不得行使本法第五十四條規定的各項權利。”

我國《監獄法》第7條規定：“罪犯的人格不受侮辱，其人身安全、合法財產和辯護、申訴、控告、檢舉以及其他未被依法剝奪或者限制的權利不受侵犯。第38條規定：刑滿釋放人員依法享有與其他公民平等的權利。”

2013年1月1日起施行的《公安機關辦理刑事案件程序規定》（公安部令第127號）第301條規定：“被剝奪政治權利的罪犯在執行期間應當遵守下列規定：（1）遵守國家法律、行政法規和公安部制定的有關規定，服從監督管理；（2）不得享有選舉權和被選舉權；（3）不得組織或者參加集會、游行、示威、結社活動；（4）不得出版、制作、發行書籍、音像制品；（5）不得接受采訪，發表演說；（6）不得在境內外發表有損國家榮譽、利益或者其他具有社會危害性的言論；（7）不得擔任國家機關職務；（8）不得擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體的領導職務。”此規定與公安部1995年制定的《公安機關對被管制、剝奪政治權利、緩刑、假釋、保外就醫罪犯的監督管理規定》（公安部令第23號）（現已廢止）第12條規定相比較，除了將原來的第7項“（7）不得擔任企業、事業單位和人民團體領導職務”改為現在的第8項“不得擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體的領導職務”，將相關范圍縮小至“國有”以外，其他沒有變動。

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同發布的《社區矯正實施辦法》的第32條規定：“對于被判處剝奪政治權利在社會上服刑的罪犯，司法行政機關配合公安機關，監督其遵守刑法第五十四條的規定。”

二、現行相關規定存在的缺陷與不足

在罪犯政治權利保障方面，筆者認為，我國現行法律法規規定主要存在下列缺陷與不足。

（一）體系不協調——導致下位法與上位法的矛盾

我國《立法法》第87條規定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。”第96條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第97條規定的權限予以改變或者撤銷：（1）超越權限的；（2）下位法違反上位法規定的；……”。所以，憲法是所有其他法律規范的上位法，作為憲法下位法的刑事法律規范必須在憲法規定的框架內進行。對于罪犯政治權利的剝奪，顯而易見，《憲法》第35條、41條涉及的公民政治權利，并沒有出現“依照法律被剝奪政治權利的人除外”的用語。也就是說，我國憲法對政治權利的可剝奪，僅限于選舉權與被選舉權。而我國刑法規定的剝奪政治權利范圍，除了選舉權和被選舉權，還增加了言論、出版、結社、集會、游行、示威自由的權利，擔任國家機關職務、國有公司/企業、事業單位和人民團體領導職務等權利。公安部的有關規定，剝奪政治權利范圍則更為廣泛。監獄法的規定，比較抽象與模糊，但其實質是對現行法律規定的一種承接與概括，同樣廣于“選舉權、被選舉權”。我國刑事法律規范體系中關于罪犯政治權利剝奪范圍無明確法律依據的任意擴張，一方面會造成刑罰執行機關在剝奪罪犯政治權利實踐操作中的隨意性，從而難以有效保障罪犯應有的政治權利；另一方面還會影響憲法的權威性與法律的嚴肅性，從而導致違憲嫌疑。而后者，反過來又成了罪犯政治權利“難以保障”的重要根源。

（二）定位不準確——導致剝奪與限制的矛盾

從基本字義看，所謂剝奪，意指“強制性的全部奪走、取消”；所謂限制，意指“強制性設定時間或區域范圍、不得超越”。據此，筆者認為，我國現行刑事法律規范體系中對罪犯“政治權利”實施的統一“剝奪”定位，值得商榷。

1.選舉權與被選舉權。一方面，選舉權與被選舉權，是公民政治權利中最重要的權利，是公民基本權利的核心內容，是“憲法所保障的權利”。如果剝奪，亦即完全徹底奪走公民享有選舉權與被選舉權的資格與機會，這只有在公民被判處死刑、死緩、終身監禁、無期徒刑的極端情況下，才可以理解，在其他情形下進行剝奪于法理均說不通。但是，“限制”就不同，這只是公民在一定的時間空間范圍內不具有選舉權與被選舉權，一旦過了這個時間空間范圍，限制就失效。另一方面，在我國《刑法》的具體規定中，除了第57條（死刑、無期徒刑）以及第383條、386條規定的關于受賄罪、貪污罪可以實行的終身監禁外，剝奪政治權利的期限為1年到5年。可見，在絕大多數情況下，我國對罪犯政治權利實施的實際上不是“剝奪”而是“限制”。

2.言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利。從嚴格意義上說，這六種權利是不能被剝奪的。首先，我國憲法并沒有明確規定這些權利是可以剝奪的（見前述《憲法》第34、35、41條）。其次，自由權是與生命共存的。一個人的言論自由在現實生活中實際上是剝奪不了的，除非被剝奪生命；但是，限制其內容、范圍、行使則可以。對于出版自由，如果涉及政治對抗、社會煽動等內容，剝奪是完全可以理解的；但如果是純科學、一般人文領域，也禁止其出版自由，不僅有侵權之嫌，而且也妨礙了社會進步。

（三）效果不到位——導致“目的”與“實效”的矛盾

根據我國刑法規定，剝奪政治權利包括單處剝奪政治權利和附加剝奪政治權利兩種情形。作為一種資格刑，是對罪犯的一種政治上的否定，其目的在于對罪犯實施一種懲戒以及防止罪犯利用政治權利再次危害社會。但是，從我國司法實踐來看，收效有限，目的難彰。

1.刑罰輕重失衡。我國現行政治權利的剝奪方式，屬于“一刀切”式的全剝奪，沒有顧及犯罪行為的不同性質、不同程度，從而缺乏應有的針對性、科學性，這種做法有違刑罰個別化原則、罪責刑相適應原則。第一，“剝奪”與犯罪行為無關。如果“剝奪”與罪犯所實施的犯罪行為無關，一方面可能因懲戒過重，極易造成犯罪人心中不服，不利于罪犯改造。另一方面，某些單處剝奪政治權利的案件，由于“剝奪”與其犯罪行為無直接關聯，對罪犯既不能造成心靈上沖擊，也缺乏強烈的行為規制，同樣改造不了罪犯。第二，針對未成年罪犯的“剝奪”。在我國，未成年人能擁有的政治權利本來十分有限，剝奪后，就幾乎沒有任何政治權利，這就等于變相“享受”了重刑待遇，對其改造尤其是對其以后的成長十分不利。

2.監督不到位。主要表現為不在監獄、拘役所、看守所執刑的情況。根據2012年3月1日實施的《社區矯正實施辦法》第2條第3款、第32條規定，被剝奪政治權利的罪犯放置社會上執刑，納入社區矯正范圍，實行司法、公安、檢察三位一體的監督。這似乎是一項很好的刑罰執刑制度。但實際上，這種司法、公安、檢察三位一體的監督是軟性的，缺乏應有的硬性制約。一方面，《公安機關辦理刑事案件程序規定》第302條規定：“被剝奪政治權利的罪犯違反本規定第三百零一條的規定，尚未構成新的犯罪的，公安機關依法可以給予治安管理處罰。”因此規定彈性較大，被剝奪政治權利罪犯如在社會上執刑中違反了相關規定，公安機關的治安管理處罰也僅只是一種可能性；另一方面，在司法實踐中，司法行政機關與檢察機關對于被剝奪政治權利罪犯在矯正過程中的違法，只能予以警告或者開具檢察建議書。由此可見，將被剝奪政治權利的罪犯納入社區矯正范圍，實行司法、公安、檢察三位一體的監督，缺乏具體的改正措施及其落實跟進的強制性。

另外，監督不到位的另—種情形就是“某些剝奪”不可能監督到位。對“言論、出版、結社、集會、游行、示威”權利的剝奪。事實上，對此六種權利的剝奪，除了出版自由外，其他五權利被剝奪，一方面對于被剝奪者來說實際妨礙很少；另一方面，監管部門監管難度也非常大。因為，面對眾多人員參加的、各種各樣的結社、集會、游行、示威，只要被剝奪政治權利者沒有出格顯眼行為，監管部門根本沒有精力、也沒必要去核實每位參加者是否被剝奪政治權利。

上述情況在很大程度上構成了目的與實效的矛盾，也有違建構剝奪政治權利制度的目的與初衷。

三、完善罪犯政治權利保障法制體系的基本思路

在憲法語境下，完善罪犯政治權利保障法律體系，基本思路在于：確立憲法“公民權利保障至上原則”，在憲法的框架內進行制度完善，明確公權的剝奪與限制，建立刑事合憲審查制度，切實保障罪犯應有政治權利。

（一）確立完法“公民權利保障至上原則”

所謂權利保障至上，意指國家的憲法、法律的立法與司法，始終都要將公民的權利保障放在首要位置。在我國，權利保障至上，既是人性使然、公民屬性使然，也是與社會主義核心價值觀、黨的十九大的“初心和使命觀”在本質上是—致的。

我國憲法自1954憲法開始將憲法上確認的權利稱之為基本權利。我國《憲法》第33條至第50條規定了我國公民廣泛的基本權利。所以，保障公民基本權利，既是法治國家的最重要原則，也應該是憲法的基本原則。罪犯，作為公民的一個特殊群體部分，其基本權利理當與一般公民存在差別：首先，罪犯由于其犯罪行為而受到刑事處罰，部分基本權利必然被限制或者剝奪，其具有明顯的有限性；其次，罪犯的基本權利還會因國家不同時期的刑事政策、國內外形勢以及監所管理狀況而受影響，從而具有不穩定性。但是，另一方面，罪犯也當然享有應有的基本權利：

1.罪犯作為人類成員，自然也享有公民的基本權利。格雷戈里·弗拉斯托斯指出：“在一個以人權為基礎的社會里，至少有某些權利不可避免地也屬于蠢人與無賴，也屬于其他任何人。這些就是建立在作為個體的人的價值基礎上的權利，它們與人們的各種可貴品質完全無關”。恩格斯曾認為：“一切人，作為人來說，都有某些共同點，在這些共同點所及的范圍內，他們是平等的……。”所以，從純粹人性基礎的角度看，不管好人與壞人，自然都享有生存權、人身自由權等基本權利。

2.罪犯作為社會成員，當然享有公民的基本權利。一方面，在漫長的階級社會，犯罪具有必然性。只要存在不平等，就會有矛盾沖突，絕大部分犯罪就是這些矛盾沖突的—種消極的、極端的解決方式。罪犯就是這樣一個矛盾社會的各種消極因素的集中衍生物。另一方面，對于犯罪，充滿矛盾的社會也存有不可推卸的責任。刑法在追究罪犯刑事責任、給予其刑事處罰的同時，同時也負有對其教育、挽救，幫助其重返社會的義務。所以，犯罪是社會中的犯罪，罪犯是社會中的犯罪人，罪犯具有接受改造成為新人、重返社會的資格與權利，因此，理所當然享有生存權、人身權、文化教育權等。

3.罪犯作為國家公民成員，理應享有相應的政治權利。所謂公民，是指具有一國國籍并依據該國憲法和法律享有權利和義務的自然人。一個人只要擁有某國國籍，就自然成為該國公民，從而具有該國公民資格與法律人格。任何國家，可以對罪犯處以剝奪包括生命權在內的任何法定刑罰，但是都不會或者不能開除罪犯的國籍。所以，任何罪犯，只要憲法沒有明文規定剝奪或者限制其相關權利，則擁有相關包括生存權、人身權、文化教育權等基本權利，同樣也擁有包括顯示公民身份與地位的標志性權利——政治權。

憲法，作為國家的根本大法，作為“一張寫著人民權利的紙”，也是國際公認的“公民權利保障書”。為此，國家應當確立公民權利至上原則，并將其精神在憲法中進一步明確。

（二）修正剝奪罪犯政治權利的稱謂

主要基于如下理由：第一，“剝奪政治權利”的稱謂是我國過去階級斗爭形勢下的產物。1950年11月28日，當時中央法制委員會針對十分嚴重的反革命分子犯罪以及被視為敵我矛盾的嚴重破壞社會秩序犯罪，依據《共同綱領》確立了針對罪犯的“剝奪政治權利”。1951年頒布的《懲治反革命條例》、1952年頒布的《懲治貪污條例》等單行刑法性質的法條中，將剝奪政治權利作為一個刑罰種類，以法律形式固定了下來。這種固定為更好地鞏固新生國家政權、維護社會穩定，起到了重要作用。但是，時至今天，在以經濟建設為中心、建設法治國家的環境下，簡單一刀切式的剝奪政治權利的提法已經不合乎時宜。第二，“剝奪政治權利”的稱謂不利于我國法律體系的國際接軌。縱觀當今世界各國，極少國家有“剝奪罪犯政治權利”的提法，包括原蘇聯范圍的國家。因為政治權利是一個范圍較廣的、同時又是個人基礎性的權利，不宜簡單地剝奪。為此，筆者建議將“剝奪公權”代替傳統的“剝奪政治權利”，這也是當今絕大多數國家包括聯合國在內的通行提法。這樣做，有利于我國法律體系尤其是刑法體系與國際接軌，有利于我國在全球范圍內打擊犯罪，也有利于消除他國詬病我國人權的借口。

為了維護法律體系的統一性，這種代替首先要在憲法中體現。為此，應將《憲法》第34條后面的但書規定“但是被剝奪政治權利的人除外”修正為“但是被剝奪公權的人除外”。然后，在憲法的框架下，對《刑法》第54、56、57條，以及刑事訴訟法、監獄法、選舉法、公務員法、公司法等下位法的相關條款一一予以統一。

（三）修正‘一刀切”式“剝奪言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利”

建議修正“一刀切”式剝奪言論等六種權利內容的理由如下：首先，所謂剝奪公權，是指剝奪罪犯在公法上應享有的權利。從當今國際通行的做法看，“剝奪公權”的剝奪內容包括：選舉權與被選舉權；擔任公職的權利；擔任公職候選人的權利；獲得各種榮譽的權利。顯然，其中并不包含言論等六權利。其次，這六種權利，如前文所述，既不能剝奪，也不宜剝奪，也很難剝奪。

修正剝奪言論等六權利內容，主要有三個要點：首先，應對《刑法》第54條進行修正，將條首“剝奪政治權利是剝奪下列權利”修改為“剝奪公權是剝奪如下權利”，并將該條第2款“（2）言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利”修改為“（2）不利于政治穩定、社會安定的言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利”。其次，對我國刑事訴訟法、監獄法、社區矯正實施辦法以及公安部制定的條例中關于剝奪言論等六權利內容進行規范、統一。再次，增加、細化言論等6權利限制條款。

（四）強化對未成年罪犯政治權利的保障

我國《刑法》第17條第3款規定：“己滿14周歲不滿18周歲的人犯罪，應當從輕或減輕處罰”；尤其是2006年1月23日實施的《最高人民法院關于辦理未成年人刑事案件適用法律的若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），可謂之我國未成年罪犯正當權益保護之大成。所以，我國針對未成年罪犯的法律制度已經初成體系，但是，在未成年罪犯政治權利的保護方面，依然存在可以改進的地方。

《解釋》第14條規定：“除刑法規定‘應當附加剝奪政治權利外，對未成年罪犯一般不判處附加剝奪政治權利。如果對未成年罪犯判處附加剝奪政治權利的，應當依法從輕判處。對實施被指控犯罪時未成年、審判時己成年的罪犯判處附加剝奪政治權利，適用前款的規定。”從該規定可以看出，對于未滿18歲的罪犯，對于刑法規定為“應當剝奪政治權利的”，比如分則第一章規定的危害國家安全罪的12個罪名，還是必須剝奪的。可是，從“剝奪公權”的一股內容看，我國未滿18歲的人，其所具有的政治權利實際上十分有限：其一，不具有選舉權與被選舉權（選舉法規定）；不具有國家機關任職權（公務員法規定）；也不具備國有公司、企業的領導權（國有企業法有關規定）；我國的事業單位與人民團體在行政管理上大都參照公務員管理模式。其二，依據我國2017年10月1日起施行的《民法總則》第18條規定，未成年人可能成為完全民事責任能力人的年齡空間十分有限，僅在年滿16周歲不滿18周歲之間。在這種情況下，針對未成年罪犯規定的剝奪政治權利情形，一則實際意義不大，二則對未成年罪犯的改造與自身發展可能會造成消極影響。

所以，筆者認為，對于實施犯罪行為時未滿18歲的罪犯，宜刪除“剝奪政治權利的”（即剝奪公權）相關規定：首先，在《刑法》第57條條尾增加一款：“對于未成年罪犯，不剝奪公權，但是被判處無期徒刑的除外”；其次，將《解釋》的第14條的第1款、第2款，修改為“除被判處無期徒刑的情形外，對未成年罪犯不單獨判決或附加判決剝奪公權”。

（五）建立“刑事合完審查制度”

對于罪犯應有政治權利保障程度如何，直接反映一個國家法治進程與民主進程。當前，與國外發達國家相比，我國罪犯政治權利保障制度相對滯后，其重要原因在于我國相關法律法規規章等規定內容與我國憲法規定不協調，未能真正體現出憲法的根本法地位。黨的十九大報告在闡述“深化依法治國實踐”中提出“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。”這是我黨在依法治國進程中強化憲法統領地位的明確信號。在此背景下，在我國刑事立法、執法領域也有必要建立“刑事合憲審查制度”。首先，設立專門的合憲審查機構。可以考慮參照德國等國家設立憲法法院，或者在人民法院設立違憲審查庭或憲法法庭；也可考慮在人大設立單獨的合憲審查委員會（或稱憲法委員會）。其次，對現行的刑事法律規范，諸如現行刑法、刑事訴訟法、監獄法、社區矯正實施辦法，以及現行司法解釋、公檢法司有關規定，進行合憲審查。就有關罪犯政治權利的規定，如存有違憲之處，予以堅決糾正與完善。第三，對新制定的刑事法律規范進行嚴格的合憲審查。第四，對于實踐中有關“政治權利剝奪”涉嫌違憲的司法行為，確立并啟動違憲侵權訴訟程序。