淺談養老機構監管制度的立法現狀及完善

盧珊 敖旭 陳曉玉 楊能 李化梅

摘要我國加速進入老齡化社會，導致社會對養老機構及養老服務需求空前高漲，養老機構監管制度立法日益迫切，本文結合當前立法現狀及其相關問題，提出改進當前養老機構監管制度立法的建議。

關鍵詞養老機構 監管 立法 準入制度 退出制度

隨著我國人均壽命也越來越長，老年人群體在全國總人口中的比重正不斷上升，我國社會老齡化問題正變成社會眾多矛盾中的突出問題，老齡化不只是老年人需要面對的問題，更是與社會中所有家庭及其成員直接相關的普遍性問題。

然而，我國養老設施及其相關資源卻極度短缺，且在地域頒上也很不均衡。雖然有大量民間養老機構，但缺少規范地監管，我國養老事業發展亂象叢生，因而需要國家在出臺相關政策法規對其進行規范。本文將對當前我國養老機構監管的立法現狀進行分析，提出改進建議。

一、養老機構監管制度立法現狀分析

隨著我國老年人口比重越來越高，國家和民間設立了大量養老機構，以滿足社會對養老日益增長的需求，為此我國針對養老機構的監管立法也越來越完善。

（一）基本法律

我國于2015年頒布的《老年人權益保障法》是我國首部、也是唯一一部專門針對養老機構監管而設立的法律。該法對養老機構準入做出了相應的規定，包括養老機構的準入條件和流程，明確了養老機構的監管部門，以及養老機構的人才培養、機構責任及機構調整或關閉后的安排事宜等，不過該法律所做出的這些規定內容相對比較簡單，并沒有超越此前民政部所頒布的養老機構監管條例文件的內容范疇。

（二）行政法規

在養老機構監管基本法律立法之前，國務院已經出臺相應的監管規定，但這些規定并非只針對養老機構，而是由政府部門以通知或決定形式發布的養老服務產業及養老事業發展指導建議與工作開展原則，如國務院2013年連續發布了兩個文件，其內容主要以針對行業發展指導的意見為主，雖然有關于養老機構管理的規定，但其強制性都比較弱，對養老機構起到監管作用也較小。

（三）部門規章

當前，我國在法律層面對養老機構起管理作用的主要是行政部門出臺的規章制度，其中以民政部門相關規定為主。民政部早在1999年就已經出臺了《社會福利機構管理暫行辦法》，而2013年先后頒發了兩個文件，即《養老機構設立許可辦法》與《養老機構管理辦法》。其中2013年的兩個文件對養老機構的設置辦法、準入條件及其具體的監管都做了詳細的規定，這些部門規章性質的規定為當前我國對養老機構進行有效監管提供了重要的依據。并且，其他政策文件對養老機構也起到制約作用，如老年人建筑以及養老護理員等機構與人員設置的規范與標準、收費標準，以及責任保險等。

（四）地方性法規

我國地方政府針對養老機構監管出臺了地方性法規的省市主要有海南?。?014）、無錫市（2014）、上海市（2014）等，其內容主要是針對養老機構設立及其運作及具體服務，明確了“政府扶持優惠”的相關內容，旨在對獲得政府政策優惠的養老機構實施監管。

（五）地方政府規章

當前許多省市的政府部門針對養老機構設立、運營及管理等相關事項頒布了規章制度，但從內容上來看，這些地方政府規章與民政部出臺的規范文件有很大的重復性，或者只是對其中的部分內容進行了補充，而未從根本上對養老機構監管工作進行突破，同時各地出臺的規章制度的標準不統一、具體內容不一致，不利于全國養老機構的統籌管轄。

綜上所述，我國現行的養老機構監管立法涉及了監管主體、內容、方式、流程以及法律責任等方面，但是市場上的養老機構經營并不規范，監管體系主要存在缺少統籌的監管主體、監管程序復雜且混亂等不足。

二、養老機構監管制度立法的完善

（一）提升法律位階，加強地方立法

我國于2015年經全國人大常委會審議通過了《老年人權益保障法》，該法雖然首次將養老問題的立法上升到了普通法律層面，但涉及了少量關于養老機構監管的內容。另外我國對于養老機構監管的相關立法仍然以行政法規為主，其中地方行政規章較多，這些政策法規主要是對養老行業發展地引導與激勵，只有少數文件專門為養老機構監管而設立，且這些政策法規多數都是政策，而并非是具有立法規范效應的行政性法規或普通法律，這也直接導致其強制性和制約性比較弱。

隨著我國養老事業持續發展，養老機構不斷增多，單純以政策文件的形式對養老機構進行規范很難滿足社會大眾的需要，因而有必要將現行政策中的相關規范內容上升為法律規范，使之形成專門針對養老機構監管的法律法規，以對其準入、運營及退出等活動形成清晰的法律依據，確保我國養老機構能夠依法運行。

各地政府及地方立法機構應當根據本地社會經濟發展的實際情況，有針對性制定出適合本地實情，且具有較強可操作性的地方養老機構法規，例如可針對養老機構的人員配比、資金規模以及地方政策對養老機構及養老事業的投入在量化標準上做出明確的規定，以確保依法設立的地方養老機構能夠有直接可用的具體要求與標準可供參考。

（二）設立科學合理的養老機構準入制度

我國養老需求的不斷增強和養老事業的快速發展，吸引了大批企業和大量資本涌入養老行業，但現行的法律規范在養老機構準入方面設立的門檻是比較高的，這在很大程度上限制了社會資本參與養老事業的積極性，這顯然與我國當前養老行業的發展形勢是極不相符的，因而建立科學合理的養老機構準入標準及條件已經成為當前養老機構監管立法的重中之重。

1.在申請資質方面，對不同人群應區別對待，并且，立法時可對申請人的年齡、身體狀況以及從業經驗等方面適當放寬限制，可重點考慮個人的信用、業務能力。我國現行的《民辦非企業單位登記管理條》規定了申請者信用程度的具體評判標準，即受到刑事處罰、被吊銷登記證明以及負債逾期未還的失信人員拒絕申請要求。其次，對養老機構的運營者，通常具有對老年人護理及看護相關的知識或實踐經驗，且應當在以往的養老服務工作不能有不良記錄。最后，對養老機構設立及運營提供資金支持的投資者，則不需要其具備養老相關的知識與經驗，但應當對投資者的財務狀況及其投資能力進行相關規范，盡量避免負債率高的機構或個人從事養老行業。

2.在人員配置方面，現行立法規范對養老機構護理人員的資質作出了嚴格的限制，但我國當前養老護理員的專業能力和素質普遍還比較低，因而建立和完善養老護理員培訓制度是當前養老機構立法應當著重解決的難題，以此明確養老機構對本機構護理人員培訓的義務，督促其履行為護理員提供培訓機會的職責。

另外，政府應當構建統一的養老機構人員培訓制度，既為養老機構人員提供免費培訓服務，同時對培訓內容、時間以及考核等具體細節做出明確的規定，對專業能力出眾的護理員給予相應的獎勵和補貼，以提升培訓制度的效用。最后，立法時還應當規范養老機構的人員配備標準，明確護理員與入住老人的配比。

3.在資金配備方面，根據養老機構業務能力及其資質情況，設立差異化的資金要求。養老機構設立過程中，養老機構醫療服務條件是影響養老服務質量的主要因素，應當著重規范對床位的資金投入等標準。當前民政部在設立養老機構資金投入標準時使用了“相應”一詞，這種標準是比較模糊的。筆者認為，立法時應當依據養老機構提供醫療服務的水平確定其資金投入標準，所設立的標準既要能夠確保養老機構的可持續運營，盡量避免養老機構運營過程中潛在的資金短缺風險，也要堅持適度原則，不能夠打擊民間資本參與養老事業發展的積極性。

（三）持續完善養老機構運營制度

養老行業的較強專業性，要求養老機構運營者具有良好的養老事業經營管理能力以及對該行業的責任感，國家在對養老機構監管進行立法時，應當加強對運營者資質的規范，不斷健全監管機制。

1.在運營資質規范方面，應當從養老機構經營者的業務能力及其信用度方面規范其資質，該行業的經營者必須具備承擔民事責任的能力，有相當程度的經濟實力與業務能力，且在信用體系中具有較高的信用度。與此同時，立法還應當通過法律規范明確養老機構運營者資質的審查制度與流程，確保對申請者的資質進行準確審查，以實現審查的公正性。要達成審查的科學化目標，現行法律規范應當加強對評選委員會組成、資質評審標準等方面的規范。

2.在運營監管制度方面，可在現行立法的基礎上建立和完善相關制度，如抽查制度、第三方評估制度和投訴舉報制度等。我國香港地區的突擊巡查制度、美國的監察員制度等先進經驗均是抽查制度的典型代表。引入第三主評估制度可以彌補政府評價存在的不足，對養老機構進行客觀的評價，而投訴舉報制度則可以發揮社會監管對養老機構的影響作用。

3.建立養老機構退出制度。養老機構在其退出時會遇到老年人安置的問題，這直接關系到老人的正常生活以及尋求替代養老服務，因此養老機構退出制度的核心問題是如何保障老年人的合法權益。

通常來說，養老機構退出制度應當包含預警制度、退出清算制度和善后處理制度等多項制度。國家在立法時，應當在法律規范中明確規定各類養老機構在資產不足以維持其正常運營時，作為其直接管轄部門的民政部門應當對這些養老機構發出警告，要求其評估自身狀況，以確定是否應當繼續運營，旨在督促在選擇退出市場前進行自我評估，以決定是否要改善運營條件，還是停止養老服務。而民政部門在接到養老機構的退出申請時，應當依法評估其運營狀況，以決定是否讓其退出市場。當養老機構自行決定退出市場，且得到了民政部門許可的情況下，還需要通過立法建立退出清算制度，以決定養老機構財產與利益的分配問題，優先保障債權人與老人的權益。最后，我國還應當健全善后處理制度，對養老機構的職工安置、老人安置和養老機構剩余財產的處理等方面的問題進行合理處理。

三、結語

我國目前關于養老機構監管的相關立法規范與社會發展并未同步，所出臺的政策法規主要是政策導向的文件和規范，其權威性有待加強。養老服務機構具有一定的特殊性，兼具了社會道德功能和社會服務功能，要實現其良性運作，既需要發揮市場和一般行政監管的規范作用，也需要健全有關的監督法規，對其設立、運營以及退出后的安置問題進行全面的規范，只有這樣，才能從根本上保障養老服務行業的健康有序發展。