復(fù)議機(jī)關(guān)作行政訴訟共同被告的困境與解決

燕恬 張茹霞

摘要復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的創(chuàng)設(shè)旨在強(qiáng)化行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，暢通行政爭議的解決渠道。這一制度實施以后取得了一定的效果。然而，從實施現(xiàn)狀看，產(chǎn)生了一定問題。政訴訟中的“共同被告”問題可以說是我國所特有的，如何使其更好的避免負(fù)面效果，從而發(fā)揮更好的作用是值得深入探討的。本文從該制度實施以來出現(xiàn)的困境為切入點，進(jìn)一步探討該問題的解決途徑。

關(guān)鍵詞行政訴訟法 復(fù)議機(jī)關(guān) 共同被告 行政復(fù)議

近年來，我國在當(dāng)事人選擇行政糾紛的解決途徑方面逐漸呈現(xiàn)“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”格局，這與我們所期盼的“大復(fù)議，中訴訟，小信訪”格局完全相背離。在現(xiàn)實與制度的強(qiáng)烈矛盾下，新的《行政訴訟法》應(yīng)運而生，從一定意義上來說，“共同被告”的規(guī)定是中國的特有方法，旨在解決當(dāng)前制度上給予復(fù)議機(jī)關(guān)“維持會”的現(xiàn)象，從而加強(qiáng)對于復(fù)議機(jī)關(guān)行為的司法監(jiān)督。這無疑是制度設(shè)計上的重大突破。但是著眼于當(dāng)前制度的實施情況，信訪活動的比率仍然是高居不下，同時在行政訴訟中，也產(chǎn)生了相關(guān)的管轄權(quán)混亂等問題。

一、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的立法目的分析

（一）運用負(fù)激勵機(jī)制倒逼行政機(jī)關(guān)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政

舊行政訴訟法對于復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的相關(guān)問題做出了一些規(guī)定。但是實踐中，對違法或不當(dāng)?shù)男姓袨樽鞒觥熬S持”的決定多于“改變”的決定，導(dǎo)致行政復(fù)議案件維持率占據(jù)很大比例。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的目的并沒有很好地得到實現(xiàn)。在面對維持的結(jié)果時，無疑是增加了相對人的訴累。因而廣受社會詬病。新法為了克服這一不足，明確列舉了復(fù)議機(jī)關(guān)可能做出的三種不同情形。在新的規(guī)定中，復(fù)議機(jī)關(guān)只要做出了復(fù)議行為幾乎都要成為被告。這一變化彌補(bǔ)了原有制度上的漏洞，在一定程度上解決復(fù)議機(jī)關(guān)為了不當(dāng)被告而選擇直接對原行為做出維持的消極怠工現(xiàn)象。這種負(fù)激勵的倒逼機(jī)制增加了對復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議審查的要求，促使其履行好自己的職能，克服偷懶怠工現(xiàn)象，從而真正的依法行政。從復(fù)議機(jī)關(guān)的角度分析，也有著新的制度導(dǎo)向。新法規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)如果改變了原行政行為，并且改變之后的行為仍然不能使相對人滿意時，相對人只需對復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行控告。如果復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履行職責(zé)，做出了正確的處理意見，改變結(jié)果后達(dá)到了相對人的訴求，復(fù)議機(jī)關(guān)再當(dāng)被告的可能性也會減小很多。與復(fù)議維持一定會成為被告相比較，復(fù)議機(jī)關(guān)也會盡可能的去積極發(fā)揮自己的功能。

（二）暢通行政爭議解決渠道與加強(qiáng)行政相時人權(quán)益保護(hù)

隨著社會不斷發(fā)展，隨著“依法治國”方針的逐步落實，人們法律意識得到了較大的增強(qiáng)，逐漸接受了遇到問題拿起法律的武器來保護(hù)自己。在很多情況下，許多人變得愿意去參加訴訟來維護(hù)自己的權(quán)利。舊的《行政訴訟法》規(guī)定的被告確定規(guī)則導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)“一維了之”的行為，不僅沒有行政爭議得到有效的解決，甚至引發(fā)了相對人與復(fù)議機(jī)關(guān)的爭議矛盾不僅沒有解決反而增加，使得相對人不得不重新走上訴訟道路，甚至?xí)鼉A向于走向信訪的道路。這與我國建設(shè)法治國家法治政府的目的是背道而馳的。新《行政訴訟法》試圖通過確立復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度，使解決行政爭議的渠道更為暢通，從而有利于實現(xiàn)增強(qiáng)復(fù)議制度公信力的行政目標(biāo)。

二、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度所導(dǎo)致的困境

（一）理論困境

1與統(tǒng)一性原則與原處分主義相違背

德國在相關(guān)方面選擇適用“統(tǒng)一性原則”。“統(tǒng)一性原則”認(rèn)為原行政機(jī)關(guān)所作行政行為與復(fù)議決定是統(tǒng)一的整體。這一原則中的原行政行為就是經(jīng)過復(fù)議決定所修改過的原行政行為。在德國的制度設(shè)計中，原則上正確的被告就是原行政機(jī)關(guān)，而并非是復(fù)議機(jī)關(guān)。在我國臺灣地區(qū)，則是適用“原處分主義”。這一原則來源于德國。這一原則是指，在訴訟中，以原行政機(jī)關(guān)作為被告為原則。這就表明，在臺灣地區(qū)的制度規(guī)定中，維持原機(jī)關(guān)的行政行為，在訴訟中不成為適格的被告。

共同被告這一制度可以說是為我國所特有，具有濃厚的中國特色。在實踐中起到了一定的積極作用，但也是在一定程度上缺乏完整的理論支持。

2.共同被告制度與行政復(fù)議的功能定位沖突

在行政訴訟中，復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告不僅僅是一個訴訟問題，其中還包括了對行政復(fù)議和活動的定位問題。

在行政相對人與原行政機(jī)關(guān)的矛盾糾紛中，復(fù)議機(jī)關(guān)實際上扮演了一種第三人的角色，通過審查雙方之間的行為來作出判斷，解決糾紛。復(fù)議機(jī)關(guān)對原行政行為所作出的維持決定，也僅僅是對于原行政行為的一種“認(rèn)可”，沒有增加或者減少相對人的權(quán)利義務(wù)，并沒有產(chǎn)生新的拘束力。原行政行為與復(fù)議決定既不是同一行政行為，也不是同類行為。所以從法理角度分析，復(fù)議機(jī)關(guān)也并不適合成為訴訟的被告。

從權(quán)利侵害角度而言，相對人選擇尋找復(fù)議機(jī)關(guān)的救助是為了解決原機(jī)關(guān)的侵害問題，從而維護(hù)自己的合法權(quán)益。相對人往往將復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)做解決爭議的另一種手段。如果盲目將復(fù)議機(jī)關(guān)拉為共同被告，在一定程度上也會挫傷相對人通過復(fù)議尋找權(quán)利救濟(jì)的積極性。

3與“解決行政爭議”立法目的相沖突

復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度在一定程度上解決了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的“一維了之”的消極怠工行為。但是我們應(yīng)當(dāng)正確的認(rèn)識到，復(fù)議機(jī)關(guān)做出維持決定的比例較高并不會因為設(shè)立被告制度而完全解決。這一制度也在訴訟中增加了新的壓力，新法新增了一個訴訟主體，必然會導(dǎo)致訴訟成本的增加，同時也增加了復(fù)議機(jī)關(guān)本身的工作量，不利于有效及時的解決實體問題，從而解決行政爭議。

（二）現(xiàn)實困境

1.行政訴訟案件激增，纏訴，濫訴現(xiàn)象層出不窮，增加司法成本

從新《行政訴訟法》實施以來的情況看，值得關(guān)注的重要現(xiàn)象就是案件數(shù)量的大量增多。但是，政府法制機(jī)構(gòu)的人員并沒有相應(yīng)增多使得原有機(jī)關(guān)的配置并不能很好的適應(yīng)案件激增所帶來的壓力。在實踐中，復(fù)議機(jī)關(guān)往往陷入一種“循環(huán)包圍圈”，剛剛進(jìn)行完相關(guān)的復(fù)議活動，接著就又成為被告進(jìn)行訴訟活動。如此往復(fù)，不但使得復(fù)議機(jī)關(guān)叫苦連天，也會影響該機(jī)關(guān)行使正常的職能。

2.可能助長復(fù)議機(jī)關(guān)不愿受理的不作為現(xiàn)象

行政機(jī)關(guān)不愿意成為行政案件中的被告，這是毋庸置疑的。新《行政訴訟法》修改新增的倒逼機(jī)制使得復(fù)議機(jī)關(guān)有更多的傾向去選擇履行自己的職能，促進(jìn)爭議得到解決。議機(jī)關(guān)改變原行政機(jī)關(guān)的行為在一定可能情況下會使得復(fù)議機(jī)關(guān)免于成為被告。但是在利己主義的驅(qū)使下，復(fù)議機(jī)關(guān)也會選擇其他的方式來逃避成為行政訴訟的被告。行政機(jī)關(guān)往往采取各種方式來干預(yù)法院進(jìn)行立案，以求造成一種“立案”難的現(xiàn)象。上文所提到的，復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為，在一定情況下可以減小成為被告的可能性，但是復(fù)議機(jī)關(guān)也很難完全逃脫成為被告的可能性。

3.復(fù)議機(jī)關(guān)受理后不作為

上文我們所提到的是復(fù)議機(jī)關(guān)拒絕受理的情況。但是現(xiàn)實情況中，如果案件完全符合受理條件，復(fù)議機(jī)關(guān)往往不會完全拒絕受理。在復(fù)議機(jī)關(guān)不作為時，只有原告起訴不作為，復(fù)議機(jī)關(guān)才可能當(dāng)被告；原告若起訴原行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)則無需當(dāng)被告。這一制度又被簡稱為“復(fù)議不作為選擇告”那么，有了選擇告，也就出現(xiàn)了在復(fù)議不作為情況下，復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告的率是50%。再進(jìn)一步思考，如果相對人從解決實際爭議，維護(hù)權(quán)利來看，他們更傾向于去告原行政行為，其訴求是對原行政行為進(jìn)行裁判。如果其選擇告復(fù)議機(jī)關(guān)，那么得到的結(jié)果往往是要求復(fù)議機(jī)關(guān)履行職能，而不能達(dá)到直接實現(xiàn)訴求的目的。這樣計算，復(fù)議機(jī)關(guān)成為被告的幾率又隨之減小了。復(fù)議機(jī)關(guān)選擇不作為的可能性增多。該制度設(shè)計還是出現(xiàn)了一定的漏洞。

4.非正常撤訴現(xiàn)象增多

在司法實踐中，“協(xié)調(diào)和解”這一方式在行政審判中占據(jù)了重要地位，也發(fā)揮了一定的積極作用。這種結(jié)果是既保護(hù)了原告的合法權(quán)益，又解決了行政爭議，減少了訴訟成本，維護(hù)了社會的和諧穩(wěn)定。這是一種正常的，在實踐中得到支持的做法。但是，由于這一工作方式缺乏具體確認(rèn)和規(guī)范，在實踐中也存在較多問題，加劇了“非正常撤訴”現(xiàn)象的發(fā)生。

撤訴行為一旦被目的不純者利用，就有可能鉆法律的空子，損害相關(guān)人權(quán)益，產(chǎn)生不良影響。這種行為是一種不正當(dāng)?shù)姆涩F(xiàn)象，是在現(xiàn)有法律制度的漏洞之下而滋生的新的違法現(xiàn)象。當(dāng)原告堅持起訴時，其必然是要求十分迫切，并手中掌握或者獲取到一定的相關(guān)證據(jù)，能夠明確證明原行政行為的違法性。現(xiàn)實生活中，行政機(jī)關(guān)組織龐大，權(quán)力范圍也升級很大的，往往是掌握著審判機(jī)關(guān)的人財物，這就容易造成審判機(jī)關(guān)并不愿意去用相關(guān)判決去影響甚至破壞其于行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)有關(guān)系，就愛容易產(chǎn)生一些違法或者不當(dāng)?shù)男袨椋瑢τ谠娴某吩V往往不經(jīng)過基本的審查。在這一問題的影響下，也凸顯了現(xiàn)有迫切需解決的問題，那就是司法獨立的必要性，這也是今后在體制改革中應(yīng)當(dāng)注意并且加強(qiáng)的一個重要方面。

“非正常撤回復(fù)議申請”在現(xiàn)實中也大量存在，復(fù)議機(jī)關(guān)往往出于維穩(wěn)的目的，積極想要促進(jìn)問題的解決，減少對于有關(guān)機(jī)關(guān)的不利影響。那么復(fù)議機(jī)關(guān)就相當(dāng)于扮演著調(diào)停人的角色，組織申請人與被申請人進(jìn)行會談或者是協(xié)商，促使雙方能夠在達(dá)成合意的基礎(chǔ)上進(jìn)行“和解”，促使申請人主動來撤回自己的有關(guān)申請。但是，往往有時又會發(fā)生變質(zhì)現(xiàn)象，一旦公權(quán)力的行使超越了界限，就會形成對于申請人的壓力，或者是申請人本著不得罪政府機(jī)關(guān)的想法或者是迫于有關(guān)機(jī)關(guān)的威脅，就會撤回自己的申請，但是其權(quán)益并未因為參加調(diào)解而得到保護(hù)，甚至?xí)贿M(jìn)一步的侵奪。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)與申請人私下就相關(guān)爭議進(jìn)行不正當(dāng)交易的現(xiàn)象也是存在的，這樣一來，公開的權(quán)利維護(hù)變成了黑暗的交易，很可能會侵犯其他人的相關(guān)權(quán)益。

5.容易造成級別管轄混亂

新《行政訴訟法》的改變，行政訴訟級別管轄上的一系列變化，導(dǎo)致了出現(xiàn)了更為復(fù)雜的管轄問題。與最先立案原則相結(jié)合，這樣就可能會產(chǎn)生兩種結(jié)果。在復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的情形下。給予相對人自由選擇被告的權(quán)利。一種即為，原告選擇復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的法院進(jìn)行起訴，該法院立案并擁有了管轄權(quán)。在審理過程中，該上級法院同時也要對原行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審理，這屬于提級管轄。第二種情況則不容樂觀，如果原告選擇向原行政機(jī)關(guān)所在地法院進(jìn)行訴訟，該法院進(jìn)行立案的同時也就擁有了對該案件的管轄權(quán)，如此一來下級法院既要審理原行政機(jī)關(guān)的行為也要對復(fù)議機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行審理，這樣顯然是違反了級別管轄的規(guī)定。與此同時，相關(guān)司法解釋規(guī)定，列為共同被告的，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級別管轄。這一制度的規(guī)定明顯增加了復(fù)議機(jī)關(guān)成為被告的應(yīng)訴困難。在全國范圍內(nèi)，復(fù)議機(jī)關(guān)和原行政機(jī)關(guān)作共同被告的情況下，原告選擇向作出原行政行為的機(jī)關(guān)所在地法院起訴，那么復(fù)議機(jī)關(guān)就要去當(dāng)?shù)貞?yīng)訴。加之一些復(fù)議機(jī)關(guān)的級別本身就很高，一些國務(wù)院的工作部門作為復(fù)議機(jī)關(guān)也必須去全國各處去應(yīng)訴。我國幅員遼闊，各地區(qū)情況差異明顯，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴的成本也隨之增加。

6.行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴增加訴成本

上文所提到的復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴的壓力增大，還體現(xiàn)在與行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的結(jié)合之中。這一制度的創(chuàng)制很大程度上解決了原有的“告官不見官”的問題，也能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行法治教育，從而督促其更好的領(lǐng)導(dǎo)該機(jī)關(guān)依法行政。但是隨之而來的是復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不得不到處應(yīng)訴出庭，尤其是在北京地區(qū)的國家機(jī)關(guān)的復(fù)議人員，負(fù)責(zé)人大多都是身兼要職，更是需要全國各地到處飛。這樣一來，使得本就人員配置不足的有關(guān)機(jī)關(guān)更加雪上加霜，給相關(guān)機(jī)關(guān)的正常運轉(zhuǎn)也帶來了巨大的壓力。

（三）復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度的完善

1.行政復(fù)議改革是根本，行政訴訟法修改是外部條件

行政復(fù)議機(jī)關(guān)成為“維持會”的現(xiàn)象究其本身還是行政復(fù)議制度設(shè)計上存在很多問題。這種負(fù)激勵的“倒逼”機(jī)制并不能夠從根本上解決行政復(fù)議的困境。行政復(fù)議改革應(yīng)該首先解決對于行政復(fù)議的定位問題。我國行政復(fù)議也在逐漸由內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)向權(quán)利救濟(jì)。行政復(fù)議改革首先應(yīng)著手于增強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨立性和專業(yè)性。

保障獨立性就要求在進(jìn)行相關(guān)工作時減少其他部門對其的干擾與影響，保持其在工作中的中立與公正，促進(jìn)糾紛的公平解決。

就目前而言，行政復(fù)議工作程序行政色彩濃厚，復(fù)議決定受復(fù)議機(jī)構(gòu)分管領(lǐng)導(dǎo)意志影響較嚴(yán)重。而對于部分涉及專業(yè)領(lǐng)域的復(fù)議案件，一般的復(fù)議工作人員較難深入審理。對此，復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)專業(yè)性，在保證效率的前提下，參考司法審判的經(jīng)驗，吸收相關(guān)部門、行業(yè)專業(yè)人才進(jìn)行復(fù)議案件的審理。同時還要創(chuàng)新、完善復(fù)議工作機(jī)構(gòu)，增加一定的專職辦案人員，加大對辦案經(jīng)費的保障。對于復(fù)議程序方面的設(shè)計也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。完善相關(guān)回避程序，聽證制度，促進(jìn)程序更加系統(tǒng)，進(jìn)而保障實體正義。

2.健全行政復(fù)議責(zé)任制度

“有權(quán)必有責(zé)”這一原則必然要求健全行政復(fù)議機(jī)關(guān)的責(zé)任制度。行政復(fù)議機(jī)關(guān)擁有法律所賦予的權(quán)力卻沒有明確的法律責(zé)任，必然會導(dǎo)致權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，而使權(quán)力被濫用。建立健全行政復(fù)議責(zé)任制度也是對于行政法基本原則貫徹的體現(xiàn)。

3.加強(qiáng)對撤回復(fù)議申請，非正常撤訴現(xiàn)象的監(jiān)督

一方面，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對撤回復(fù)議申請的監(jiān)督。第一，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查申請人撤回復(fù)議申請的理由，如果發(fā)現(xiàn)被申請人存在脅迫、誤導(dǎo)申請人或與申請人存在不正當(dāng)利益交換協(xié)議的現(xiàn)象，則應(yīng)嚴(yán)肅處理。同時，我們應(yīng)當(dāng)完善復(fù)議調(diào)解、和解的監(jiān)督機(jī)制，通過公開透明的方式加強(qiáng)監(jiān)督，以防止復(fù)議調(diào)解、和解行為違背當(dāng)事人意愿的現(xiàn)象。還應(yīng)加強(qiáng)對準(zhǔn)許撤回復(fù)議申請的公開性，增強(qiáng)公眾的輿論監(jiān)督。利用公眾輿論的監(jiān)督來彌補(bǔ)相關(guān)機(jī)關(guān)工作上的不足，也是提高公眾參與度的一個非常好的實踐。

在“非正常撤訴”現(xiàn)象的解決中，更加體現(xiàn)了法院人財物獨立的重要性。同時應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對撤訴理由的審查力度，做到只有符合撤訴條件才允許撤訴。同時應(yīng)當(dāng)公開相關(guān)的文件，接受社會各界的監(jiān)督。建立諸如此類的相關(guān)措施能夠在制度上減少相對人因非正常因素而放棄救濟(jì)的困境，為相對人能夠得到妥善有效的權(quán)利救濟(jì)創(chuàng)造有利的制度條件。

4.優(yōu)化法院管轄問題

新《行政訴訟法》中規(guī)定的共同被告的管轄權(quán)問題由做出原行政行為的機(jī)關(guān)來確定，這一點顯然存在著問題。行政訴訟案件有其特殊性，極易受到來自原行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)。當(dāng)存在管轄權(quán)選擇問題的時候，根據(jù)原行政機(jī)關(guān)級別來確定管轄法院無疑是將降低管轄法院級別的做法。在現(xiàn)今，法院人財物獨立于當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)的改革正在逐步進(jìn)行，大部分法院尚未脫離行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，這就給當(dāng)?shù)胤ㄔ涸黾恿艘欢ǖ膶徟袎毫Α?/p>

以復(fù)議機(jī)關(guān)確定案件管轄級別更加合理，能夠利用較高級別法院的獨有優(yōu)勢，發(fā)揮其所擁有的良好資源的作用，有利于保障法院的公正審判，才能確保產(chǎn)生的相關(guān)爭議得到有效解決。

5.行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度需靈活運用

上文已經(jīng)分析到，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度有其巨大的公信作用。但這一制度也有巨大不足。該制度與行政訴訟共同被告制度相結(jié)合，則出現(xiàn)了許多實踐上難以解決的問題。當(dāng)問題出現(xiàn)我們并不是說要徹底摒棄某項制度，而是要靈活運用，理論跟著實踐的步伐走。當(dāng)該復(fù)議機(jī)關(guān)作被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)現(xiàn)不可抗力的困難，或是該機(jī)關(guān)由于人員配置上的不足，使得沒有正副職領(lǐng)導(dǎo)，甚至無法派出足夠的工作人員去各地應(yīng)訴時，我們應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)的制度補(bǔ)充來完善該制度。

三、結(jié)語

《行政訴訟法》設(shè)立復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告這—制度其本意是促進(jìn)復(fù)議機(jī)關(guān)依法行政，充分履行其復(fù)議職能，但我們并不能簡單的通過使其成為被告來實現(xiàn)這一目標(biāo)。我們不僅要從當(dāng)前制度實踐中尋找解決方案，還要將被告規(guī)則與《行政復(fù)議法》的修改作通盤考慮，最大限度的發(fā)揮行政復(fù)議的解紛功能。