基于環(huán)境公益訴訟工作司法實(shí)踐的思考

陳勛 高永秀

摘要探索和研究檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，有利于推進(jìn)美麗中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。本文總結(jié)公益訴訟試點(diǎn)工作中突破原告資格障礙、嚴(yán)格履行訴前程序、管轄權(quán)的調(diào)整、增加了行政類(lèi)的訴訟類(lèi)型等特點(diǎn)，分析試點(diǎn)工作開(kāi)展后存在的現(xiàn)實(shí)困境，包括程序未明確、調(diào)查取證存在困難、鑒定費(fèi)用高且訴訟風(fēng)險(xiǎn)大、訴訟形式單一等問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞行政公益訴訟 環(huán)境 司法實(shí)踐

近年來(lái)，我國(guó)環(huán)境污染事件頻發(fā)、生態(tài)“赤字”不斷增加，嚴(yán)重威脅著老百姓的安居樂(lè)業(yè)。環(huán)境公益訴訟是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的主要途徑，是環(huán)境權(quán)受到侵犯時(shí)的司法救濟(jì)手段。2015年7月，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，最高人民檢察院在北京、貴州、福建等13個(gè)省、直轄市開(kāi)展為期兩年的試點(diǎn)工作，先后發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》）、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）。最高人民法院也出臺(tái)了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)最高法《實(shí)施辦法》）。2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，以立法形式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2018年3月2日，兩高發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)兩高《解釋》）。這一系列法律規(guī)定都為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)探索公益訴訟工作點(diǎn)亮了明燈，為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟掃清了制度上的障礙，促進(jìn)了公益訴訟案件的明顯增加。

一、提起環(huán)境公益訴訟之實(shí)踐情況

根據(jù)最高人民檢察院的通報(bào)，檢察機(jī)關(guān)公益訴訟試點(diǎn)期間，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟案件線(xiàn)索8336件，進(jìn)入訴前程序5744件，提起訴訟783件，分別占總數(shù)的74.25%，72.68%，68.09%。在試點(diǎn)地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)出下列突出的特點(diǎn)：

（一）突破原告資格障礙

在公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展前，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，因?yàn)樵尜Y格在法律上沒(méi)有明文規(guī)定，甚至遇到了訴訟被法院駁回的尷尬局面。試點(diǎn)工作開(kāi)展之后，《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》第15條、第42條及最高法《實(shí)施辦法》第4條、第14條都賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起訴訟，為原告資格問(wèn)題掃清了障礙。

（二）增加了訴前程序

《實(shí)施辦法》第十三條、第四十條，分別規(guī)定人民檢察院在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)履行以下訴前程序；人民檢察院在提起行政公益訴訟前，應(yīng)先向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。

（三）調(diào)整了管轄權(quán)

在試點(diǎn)工作開(kāi)展前，因?yàn)楣茌牂?quán)尚未明確，環(huán)境公益訴訟案件多由基層檢察院提起。但檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作開(kāi)展后，環(huán)境民事公益訴訟的管轄權(quán)收歸市級(jí)檢察院，行政公益訴訟除被告為縣級(jí)以上人民政府的案件，管轄權(quán)一般是基層檢察院。

（四）增加了行政類(lèi)的訴訟類(lèi)型

除了原來(lái)的環(huán)境民事公益訴訟，還新增加了環(huán)境行政公益、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟這兩種類(lèi)型。在試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中主要辦理環(huán)境行政公益訴訟。

二、提起環(huán)境公益訴訟之困難分析

從實(shí)踐情況來(lái)看，試點(diǎn)工作雖然已經(jīng)取得了一些成績(jī)并初步形成了經(jīng)驗(yàn)，但是確實(shí)也還存在諸多問(wèn)題與困難，主要分析如下：

（一）公益訴訟程序未明確

訴前程序規(guī)定不明晰，從《實(shí)施辦法》來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，需要支持或督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織先行提起訴訟，但法律上對(duì)于要督促履行職責(zé)的公益組織的數(shù)量和范圍均未進(jìn)行規(guī)定。訴訟范圍規(guī)定不明晰，《實(shí)施辦法》在環(huán)保領(lǐng)域民事公益訴訟中僅限定在污染環(huán)境的行為，而最高法《實(shí)施辦法》則將范圍限定在污染環(huán)境、破壞生態(tài)兩個(gè)范疇內(nèi)，兩高的規(guī)定不一致對(duì)檢察機(jī)關(guān)能否針對(duì)具體行為提起環(huán)境公益訴訟造成了較大困惑。執(zhí)行程序規(guī)定缺失，對(duì)判決結(jié)果的執(zhí)行的申請(qǐng)與監(jiān)督都是法律的空白，檢察機(jī)關(guān)在此過(guò)程中扮演何種角色也未明確。

（二）調(diào)查取證存在困難

現(xiàn)實(shí)生活中雖然各種形式的污染問(wèn)題比較普遍，但具體到現(xiàn)實(shí)意義的水污染、大氣以及土地等污染的調(diào)查取證工作卻是十分困難的。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)在如何對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行調(diào)查取證方面并沒(méi)有專(zhuān)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)，具體如專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才、檢驗(yàn)設(shè)備儀器、工作經(jīng)驗(yàn)等等都嚴(yán)重不足。就民事行政調(diào)查取證權(quán)的配置而言，其職權(quán)是極為弱小的，不僅遠(yuǎn)弱于人民法院的依職權(quán)取證權(quán)，還弱于不少行政機(jī)關(guān)。法院對(duì)民事證據(jù)的調(diào)查取證上有一定的強(qiáng)制權(quán)，如證據(jù)的保全權(quán)、強(qiáng)制的調(diào)查權(quán)以及對(duì)不接受調(diào)查的當(dāng)事人可以作出罰款甚至拘留等司法處罰決定，而有不少行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中也有部分證據(jù)的保全權(quán)；檢察機(jī)關(guān)在該類(lèi)訴訟中并無(wú)此類(lèi)權(quán)利。

（三）鑒定費(fèi)用高且訴訟風(fēng)險(xiǎn)大

有的學(xué)者認(rèn)為“環(huán)境公益訴訟中最大難題是環(huán)境污染司法鑒定”。。在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)境污染程度、經(jīng)濟(jì)損失價(jià)值以及修復(fù)可能性等專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題無(wú)不依賴(lài)于鑒定，鑒定意見(jiàn)直接事關(guān)訴訟的成敗。從實(shí)踐來(lái)看，不少案件的鑒定費(fèi)用動(dòng)輒幾十萬(wàn)甚至上百萬(wàn)元，不少基層檢察機(jī)關(guān)苦于費(fèi)用之高而無(wú)力辦案。為擺脫鑒定上的困境不少地方檢察機(jī)關(guān)采用專(zhuān)家意見(jiàn)方式來(lái)解決。如江蘇省常州市檢察院訴許建惠等人的環(huán)境污染公益訴訟，該案就是依托——大學(xué)的環(huán)保專(zhuān)家作出專(zhuān)家意見(jiàn)以此為證據(jù)，最終檢察機(jī)關(guān)勝訴了。雖然此類(lèi)專(zhuān)家意見(jiàn)有一定的證明力，但畢竟不是權(quán)威的鑒定意見(jiàn)，訴訟中一般也只能作為法官采信的參考。

（四）訴訟形式單一

附帶民事公益訴訟程序復(fù)雜，行政訴訟與民事訴訟在舉證責(zé)任、當(dāng)事人地位、調(diào)解、管轄權(quán)等方面有明顯區(qū)別，一些試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)，對(duì)行政附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事訴訟的重視不足。不少地區(qū)在辦理環(huán)境刑事公訴案件中，缺乏民事公益的意識(shí)，僅僅滿(mǎn)足于通過(guò)刑事手段進(jìn)行打擊而忽視了附帶民事方式的救濟(jì)功能，使刑事附帶民事訴訟這一有效的訴訟形式和保護(hù)生態(tài)的手段沒(méi)能得以發(fā)揮作用。

三、提起環(huán)境公益訴訟之對(duì)策研究

針對(duì)公益訴訟試點(diǎn)工作存在的上述困難，可以從以下幾個(gè)方面具體分析如何突破困境，更好地開(kāi)展訴訟：

（一）嚴(yán)格公益訴訟程序

要嚴(yán)格訴前程序，統(tǒng)一訴訟范圍，可以試點(diǎn)前置程序的公告制度，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)專(zhuān)門(mén)的媒體平臺(tái)發(fā)布前置程序信息，在一定期限內(nèi)沒(méi)有適格的主體主動(dòng)提出訴訟的，檢察機(jī)關(guān)就可以直接提起訴訟。兩高《解釋》就民事公益訴訟提起訴訟前應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行公告予以明確，解決訴前難題。環(huán)境民事公益訴訟訴訟范圍應(yīng)統(tǒng)一限定為“污染環(huán)境和破壞生態(tài)”這兩類(lèi)，生態(tài)破壞與環(huán)境污染是密切相關(guān)的，既涉及水源污染、大氣污染、又可能涉及林木被毀、水土流失、生態(tài)平衡失調(diào)等，單一規(guī)定為“環(huán)境污染”勢(shì)必給辦案帶來(lái)重重壁壘。兩高《解釋》明確了破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域是訴訟范圍之一。

要落實(shí)公益訴訟判決執(zhí)行。環(huán)境公益訴訟判決涉及到公共利益的維護(hù)，因此必需保證判決能夠得到不折不扣的執(zhí)行。在訴前，基于環(huán)境污染的緊迫性和嚴(yán)重危害性，而案件辦理周期長(zhǎng)，可以適用先予執(zhí)行和訴前保全。檢察機(jī)關(guān)作為原告可以向法院申請(qǐng)停止侵害的請(qǐng)求，法院結(jié)合侵害行為的后果考慮決定是否先予執(zhí)行。訴訟的賠償金額一般是幾萬(wàn)到幾億元不等，污染企業(yè)可能在訴訟提起后惡意轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，經(jīng)檢察院申請(qǐng)，法院可以決定采取訴前查封、凍結(jié)、扣押侵權(quán)個(gè)人或企業(yè)相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)全力參與執(zhí)行監(jiān)督，“以確保案件的執(zhí)行合法、有效，程序正當(dāng)”。還可以聘請(qǐng)各級(jí)人大和政協(xié)委員作為社會(huì)監(jiān)督員，定期回訪(fǎng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和法院的執(zhí)行活動(dòng)。監(jiān)督判決的執(zhí)行款，可以設(shè)立環(huán)境保護(hù)公益金專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶(hù)，執(zhí)行款納入該資金賬戶(hù)管理，主要用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理，環(huán)境類(lèi)的公益訴訟開(kāi)支也從該筆資金中支出，該項(xiàng)基金明確由審計(jì)部門(mén)進(jìn)行審計(jì)。

（二）有效開(kāi)展調(diào)查取證

如果檢察機(jī)關(guān)僅是享有—股民事原告同等的調(diào)查權(quán)，很難搜集固定到真實(shí)反映全面案情的證據(jù)。公益訴訟案件的調(diào)查，可以學(xué)習(xí)查辦職務(wù)犯罪案件初查制度的經(jīng)驗(yàn)做法，賦予檢察機(jī)關(guān)向與案件相關(guān)的單位和個(gè)人調(diào)取證據(jù)，包括詢(xún)問(wèn)、勘驗(yàn)、檢查、鑒定等手段。另外，要充分利用檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，做好證據(jù)的轉(zhuǎn)換。民事、行政、刑事三種類(lèi)型案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一樣，但可以相互轉(zhuǎn)換。線(xiàn)索如果來(lái)自于破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的案件中，檢察機(jī)關(guān)要注重收集、篩選在刑事案件中發(fā)現(xiàn)的證據(jù)，特別是那些能直接證明實(shí)施污染環(huán)境侵權(quán)行為的程序、對(duì)環(huán)境造成的損害、因果關(guān)系的證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)在訴訟上有優(yōu)勢(shì)，但行政機(jī)關(guān)在證據(jù)的調(diào)查上有優(yōu)勢(shì)，為了維護(hù)公共利益，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)這個(gè)共同目標(biāo)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)聯(lián)合互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（三）解決鑒定費(fèi)用高的問(wèn)題

公益訴訟的經(jīng)費(fèi)支出也屬于辦案經(jīng)費(fèi)支出，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)各單位的實(shí)際財(cái)力，鑒定費(fèi)用可以從辦案經(jīng)費(fèi)里支出，也可向當(dāng)?shù)刎?cái)政申請(qǐng)單列的財(cái)政預(yù)算，專(zhuān)門(mén)用于公益訴訟的支出，專(zhuān)款專(zhuān)用。在單一的檢察機(jī)關(guān)無(wú)力承擔(dān)高額鑒定費(fèi)的情形下，設(shè)區(qū)市的人民政府可以設(shè)立環(huán)境保護(hù)公益金專(zhuān)項(xiàng)資金賬戶(hù)，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政撥款、民間捐助、公益訴訟勝訴的生態(tài)環(huán)境損失賠償金，收入和支出接受財(cái)政的核算和審計(jì)。

（四）提起訴訟的形式多樣化

因《試點(diǎn)方案》、《實(shí)施辦法》中將公益訴訟僅分為兩種類(lèi)型，沒(méi)有提及刑事附帶民事、行政附帶民事的公益訴訟，各地在探索時(shí)也往往忽視。尤其是有些污染環(huán)境、破壞生態(tài)的案件，既存在非法采礦、濫砍林木、非法占用農(nóng)用地等破壞生態(tài)、污染環(huán)境的刑事犯罪，又存在林業(yè)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、環(huán)保部門(mén)違法履職或者怠于履職的情形，還存在著環(huán)境被污染、生態(tài)被破壞的社會(huì)公益被侵害的事實(shí)，單一的環(huán)境民事公益訴訟主張停止侵害、賠償?shù)让袷仑?zé)任不足以阻止侵害的持續(xù)發(fā)生，分別提起訴訟還要造成法院的訴訟案件增多，浪費(fèi)司法資源。兩高《解釋》增加了刑事附帶民事公益訴訟的訴訟形式，有效解決了訴訟形式單一化的難題。

綜上，由于提起公益訴訟工作是新鮮事物，檢察機(jī)關(guān)亟需在實(shí)踐中進(jìn)一步摸索，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，用實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)，扎實(shí)有效地推進(jìn)公益訴訟工作，造福于社會(huì)，美麗于中國(guó)。