社會管理中政府行為的合法性研究

楊繼光

摘要政府在社會管理的過程中，需要正確履行社會管理的職能，維護和協調社會秩序。正確履行職能不僅僅意味著職能的實現，還意味著在履行職能過程中做到政府行為的合法。合法性是保證政府職能準確行使的基礎。本文結合合海性理論，分析了政府在社會管理中行政行為合海性方面存在的問題，并提出了加強政府行為合法性的措施。

關鍵詞社會管理 政府行為 合法性

社會管理，主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、指導、規范、監督和糾正社會失靈的過程。政府在社會管理的過程中，需要正確履行社會管理的職能，維護和協調社會秩序。正確履行職能不僅僅意味著職能的實現，還意味著在履行職能過程中做到政府行為的合法。合法性是保證政府職能準確行使的基礎。

一、合法性理論概述

政府行為的合法性，就是政府在履行行政職責過程中行為的正當性和合理性。從理論上來看，按照對于合法性的不同階段的解讀，合法性范式可以分為規范主義合法性、經驗主義合法性以及程序主義合法性三種。

（一）規范主義合法性

規范主義合法性起源于歐洲啟蒙運動時期，是早期的古典政治經濟學的思想，其代表包括盧梭、洛克等早期政治思想家。規范注意合法性強調以“契約”和“公意”的角度來看待政府是否合法以及政府的權力運用是否合法。洛克認為，政府的權力是人民所委托的，政府和人民之間是一種契約關系，只有人民—致同意，政府才是合法的政府。盧梭在《社會契約論》中強調權力并不意味著強力，只有合法，才能使權力發揮效力。而合法的權力，其實是公民意愿的統一。因此，是否符合人民意愿、是否踐行社會契約就是政府合法性的評判標準。

（二）經驗主義合法性

十九世紀，隨著思想的解放，傳統的社會契約論被逐漸的豐富和補充，隨之誕生了經驗主義合法性。韋伯首次提出了政府行為合法性的概念并對其含義進行了全面的闡述。韋伯認為，政府的統治，只要被他統治的人民認為具有合理性，就具有合法性。那么，政府要做的，就是構建人民的信仰，使人民信任接受。

（三）程序主義合法性

二十世紀七十年代以后，西方學術界出現了規范政治哲學的浪潮，對于傳統的經驗主義合法性和規范主義合法性進行了批判和反思，并在此基礎上提出來程序主義合法性。哈貝馬斯提出，合法性是一種價值，是政府被公民所認可的價值。也就是說，政府行為不僅僅要讓公民服從，同時也應該代表真理和正義，要具有價值性。政府行為的合法性并不僅僅是民眾的服從和認可，也包括在行為過程中的合理規范。只有同時具備了程序的合法和結果的合法，才具有合法性。

在筆者看來，政府行為的合法2必須建立在代表公民意愿的基礎上，只有符合公民利益，才能稱為合法。并且，在維護公民利益的行為行使中，要做到程序合法。程序合法，就是行政行為符合法律規范，也就是我國政府提出的依法行政。依法行政是我國政府貫徹依法治國理念的內在要求，是政府進行社會管理的基本準則，但是，在目前，我國政府在進行社會管理的過程中，某些行為卻偏離了依法行政的要求，沒有做到合法性。

二、政府在社會管理中行政行為合法性方面存在的問題

（一）政府政策的朝令夕改

在社會管理中，政府通常通過制定一系列的政策來實現管理的達成，這些政策的制定是出于維護社會公眾的利益，更好的進行社會資源的管理和分配。但是在政府政策制定中，存在著明度不夠，缺乏有效公民參與，更改隨意性強，缺乏科學與審慎態度等問題。

以近期沸沸揚揚的天津落戶事件為例，在短短四天時間里，天津市落戶制度經歷了四次政策變化。5月16日，天津市發布“海河英才”行動計劃，規定在津無工作、無房、無社保，年齡不超過40周歲的全日制高校畢業本科生可“零門檻”直接落戶。在這一政策發布后，不到一天時間里，有30萬人登陸并下載了“天津公安”APP辦理落戶申請，造成服務其癱瘓。17日下午，天津市公安局發布消息申辦群眾可按要求填寫落戶審批表并帶齊相關證明材料到各區行政服務中心聯審窗口現場辦理落戶準遷手續。這是天津人才落戶政策的第一次改變。面對井噴式增長的落戶申請，19日，天津市發出新規定，在天津無住房、無工作、無社保的“三無”申請者須先調入檔案才可辦理準遷證。19日晚上，天津人社局對政策做出進一步解讀，提出在外省市有工作單位的人員，不能按在津無工作單位申報落戶。四天時間里，落戶政策發生了四次變化，而這一切并沒有經過公開的聽證程序，僅僅是政府的單方決定。這種朝令夕改的政策變化是否具有合法性值得商榷。

（二）行政執法權的濫用

在社會管理中，政府是執法機構，擁有多項執法權力，這些權力是人民賦予的，目的是維護人民的利益，其行使應該代表人民的意愿，按照法律法規的規定。但是在政府執法權力的行使中，卻并不是完全依照法律來進行，存在著一定的合法性危機。

以“鴻茅藥酒事件”為例，廣東醫生譚秦東因在網絡上撰文稱鴻茅藥酒是“毒藥”，內蒙古自治區烏蘭察布市涼城縣警方近日對其進行跨省抓捕。這一事件引發社會廣泛關注。涼城縣警方有權穿越大半個中國，去廣東抓捕醫生嗎？涼城縣公安局表示，鴻茅國藥的生產中心位于涼城縣，退貨退款造成的損失都發生在當地，屬于犯罪結果發生地，當地警方有管轄權。部分法律界人士則認為，跨省抓捕本身不是問題，但這樣做難以避免地方保護主義的嫌疑，事實上應該由廣州警方來立案偵查更為適宜。根據刑事訴訟法相關規定，管轄是犯罪地為主、居住地為輔。譚秦東在廣州上網發文，居住地也在廣州，即便要行使刑事追訴權，也應該由廣州公安機關啟動立案偵查更為適宜。警方雖然具有跨省抓人的權力，但刑事拘留權是法律授予的重器，涼城縣警方在整個事件中行動如此迅速，是否有濫用權力的嫌疑，還值得商榷。譚秦東的言論即便有不對的地方，也至多是構成民事糾紛。當地警方不應干預民事糾紛，不應成為地方保護主義的工具，要避免“民事糾紛刑事化”。警察是代表國家在執法，行使警權必須慎之又慎。

（三）非法征地與暴力拆遷

隨著城市化的進程，在社會管理中，矛盾和沖突最為激烈的就是征地和拆遷。城市化發展需要征地和拆遷，但是征地和拆遷卻應該在法律許可的范圍內進行。然而，卻有很多地方政府在征地和拆遷的過程中采用非法和暴力的手段，由此引發的社會事件也層出不窮。

2017年，深圳最牛釘子戶開拆的消息在網上快速傳播。歷經7年的艱難談判，雖然數次扯上“公民的合法的私有財產不受侵犯”橫幅，深圳北站的房主楊女士最終依然沒有堅守住自己的家園。2011年，國務院出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》，提出了房屋征收和補償的辦法，但是與拆遷有關的各種糾紛并沒有因為這一條例的出臺而停止，條例與憲法是否一致的質疑聲也接連不斷。目前我國關于征地與拆遷的相關法律法規并不健全，對于相關的事項只是做了一些原則性的規定。而在拆遷的過程中，由于具體情況的不同，有著各種復雜和特殊的狀況，法律規定的不具體給了各地政府很大的自由裁量權。這就使得政府在行使權力的過程中，存在著一定的侵犯農民土地利益的行為。

（四）公共服務的差異化

在我國社會結構中，存在著城鄉二元結構的差異。政府對于公共財政的運用，也存在著一定的傾斜和偏差。地方財政資金很大程度上用于完成城鎮化進程，而對于農村、農民的投入則相對較少。在教育、醫療等多個方面，農村都存在著基礎設施薄弱，人才缺乏的狀況。政府對于公共財政的投入和分配導致了巨大的城鄉差別。高樓林立的城市和貧困落后的農村，已經成為社會兩極分化的一個縮影。政府對于公共服務的差異化，是對公共利益的偏離，也是我國政府行政行為合法性問題的一個重要表現。

三、政府社會管理中加強依法行政的措施

政府行政行為合法性缺失的原因主要是基于三個方面：第一，政府在社會管理的過程中，往往依照自身制定的各種規章制度行事，而這些規章制度往往存在著與公眾利益不符的情況，甚至有些規章制度還存在著與憲法、法律不一致的情況，這就導致其行政行為的不合法。第二，政府在行政行為中為了執政者利益而忽視了公眾利益，一些地方官員為了個人政績或者個人的其他利益而置公共利益與不顧，官商勾結、貪污腐敗等案例頻發，政府行政行為的合法性也必然受到質疑。第三，政府的行政決策缺乏民主性和科學性，既沒有征求行業內相關專家學者的意見，也沒有舉行相應的聽證會，僅僅根據政府的意志就草率出臺，必然會導致與公共利益相背離的情況發生。要解決政府行政行為存在的不合法的狀況，就需要進一步加強依法行政，落實依法治國的要求。

（一）加強立法，使政府行為符合憲法和法律的要求

政府在行政行為中，要根據憲法和相關法律法規的要求，而不能夠僅僅是根據自身制定的各種規章和制度。因此，政府必須要進一步加強立法，使各項地方法律和行業法規符合憲法的精神，政府根據法律法規來規范自身的行政行為，使政府的行政行為更加符合人民大眾的共同利益。

（二）增強行政行為的科學性和民主性

政府的行政行為需要符合法律和法規的要求，但是并不是說，只要不違背法律就可以了。政府是人民的政府，政府的行政行為要符合人民的利益，因此，在政府履行行政職責的時候，除了不違背法律法規的要求，也要聽取人民大眾的訴求。因此，政府在執政中，尤其是在政策制定和發布的時候，要踐行科學性和民主性。可以采取召開聽證會，進行信息公示，征求行業人士的意見等，提高政策的科學性，避免朝令夕改的政策出臺而損害政府的公信力。

（三）建立健全行政監督和行政問責制度

社會管理中，政府掌握很多重要的權力。這些權力是人民賦予的，一旦脫離人民的監督，就有可能導致腐敗現象的發生。因此，政府要建立健全行政監督和問責制度，讓人民對政府的行政行為進行監督。尤其是在政府權力較為集中的部門，更要推行政務公開的舉措，通過人民的監督來規范政府的行為，打造透明型政府。對于政府工作人員的一些違法違規做法以及在執政中的失職失察行為，要建立起相應的問責機制，促進權力和責任相統一，促進政府工作人員提高依法執政的意識和水平。