地方政府公共服務(wù)PPP模式供給中的問題與對策分析

張守芳

摘要隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公共服務(wù)供給水平已經(jīng)滿足不了人民群眾的需求。PPP模式作為一種新興的公共服務(wù)供給方式，在我國地方政府公共服務(wù)供給的實(shí)踐應(yīng)用和理論研究方面都取得了一定的成效，其成功運(yùn)作的案例不計(jì)其數(shù)。但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，PPP模式在我國地方政府公共服務(wù)供給方面也存在大量問題，與我國國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的勢頭嚴(yán)重不符。本文主要分析了目前我國地方政府公共服務(wù)PPP模式供給方面的現(xiàn)狀以及存在的問題，并進(jìn)一步提出相應(yīng)的合理性對策。

關(guān)鍵詞地方政府 公共服務(wù) PPP模式

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、綜合國力及國際地位在一定程度上有了顯著提高，人民群眾的生活水平也有了進(jìn)一步的改善，地方政府公共服務(wù)體系建設(shè)也取得了高效的進(jìn)展。PPP模式作為公共服務(wù)供給方式的一種，自引入中國數(shù)十年以來，不僅在學(xué)術(shù)界取得了大量成果，同時(shí)在我國公私合作項(xiàng)目的實(shí)踐運(yùn)用中也發(fā)揮了重大作用。從而，進(jìn)一步促進(jìn)了我國經(jīng)濟(jì)長久、有序的發(fā)展。

一、我國地方政府公共服務(wù)PPP模式供給的現(xiàn)狀

PPP模式自20世紀(jì)80年代引入我國，已經(jīng)在各行業(yè)取得了很大的成效，成功案例不計(jì)其數(shù)，例如香港垃圾處理項(xiàng)目、深圳地鐵四號線等成功案例都為我國PPP模式的運(yùn)用做了大量貢獻(xiàn)。但與此同時(shí)，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展也出現(xiàn)了許多失敗的案例，正是這些失敗的案例一直驅(qū)動(dòng)著我國PPP模式的進(jìn)一步發(fā)展。PPP模式起初在我國主要應(yīng)用于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括交通運(yùn)輸行業(yè)以及大型體育場館的建設(shè)。

近年來，由于PPP模式在我國的不斷創(chuàng)新，在教育、住房、醫(yī)療等基本公共服務(wù)領(lǐng)域都有所應(yīng)用，并取得較好的運(yùn)行效果，例如新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的推出；鼓勵(lì)社會(huì)資本投資廉租房建設(shè)等。現(xiàn)階段，在我國各行業(yè)各領(lǐng)域PPP模式均以多種形式予以廣泛應(yīng)用。2017年，財(cái)政部發(fā)文的數(shù)據(jù)顯示，目前我國PPP模式不僅是政府與私人部門的合作，而國有資本也可以參加合作，且國企的參與度要高于私人資本。

二、地方政府公共服務(wù)PPP模式供給中存在的問題

由于PPP模式在我國發(fā)展的時(shí)間相比西方發(fā)達(dá)國家較短，我國地方政府在應(yīng)用PPP模式的過程中在法律法規(guī)，監(jiān)督監(jiān)管方面存在著大量問題，仍然阻礙著PPP模式在我國地方政府公共服務(wù)供給方面進(jìn)一步更好的發(fā)展。

（一）市場準(zhǔn)入機(jī)制開放不足

黨的十九大報(bào)告指出，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識(shí)，做到居安思危，增強(qiáng)公共服務(wù)的意識(shí)。PPP模式的基礎(chǔ)是公共部門和各參與方為了合作項(xiàng)目的更好供給而達(dá)成一個(gè)協(xié)議，協(xié)議中會(huì)明確規(guī)定公私雙方的權(quán)利與義務(wù)，通過特許經(jīng)營權(quán)等約束方式來合理供給公共服務(wù)，以確保能夠形成一套完整的制度安排，合理劃分公共部門與私人部門的權(quán)利與義務(wù)，使其在提供公共服務(wù)的過程中能夠權(quán)責(zé)分明的去實(shí)行各自的權(quán)利。然而，目前PPP模式在我國的運(yùn)行過程中由于對私人部門的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)要求過高，設(shè)立各項(xiàng)審核、批準(zhǔn)等資格，給予國企及外企良好的優(yōu)惠政策，大量的私人部門考慮到項(xiàng)目運(yùn)行的效益問題，對項(xiàng)目的參與度并不高。嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入機(jī)制不僅限制了私人部門的創(chuàng)新意識(shí)，同時(shí)也在一定程度上阻礙了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（二）地方政府公共服務(wù)PPP模式供給的法律意識(shí)淡薄

PPP模式供給公共服務(wù)在我國雖有了幾十年的發(fā)展，然而與之相關(guān)的法律法規(guī)仍然沒有出臺(tái)。因此，現(xiàn)階段關(guān)于公私合作制我國缺失一整套具有實(shí)用性及時(shí)效性的法律法規(guī)。對此政府及私人部門在合作的過程中，可能會(huì)出現(xiàn)政府取消政策扶持及私人部門撤銷資金等現(xiàn)象，導(dǎo)致我國PPP模式在運(yùn)行的過程中出現(xiàn)失敗的案例。PPP模式的順利實(shí)踐需要公共部門、私人合作者和利益相關(guān)者這三類主體的良性互動(dòng)。良性互動(dòng)則需要相關(guān)法律法規(guī)及各類協(xié)議的嚴(yán)格約束。同時(shí)，法律法規(guī)不健全容易出現(xiàn)公共部門權(quán)力濫用、職責(zé)不清侵害合作者利益的現(xiàn)象，難以有效保證私人部門的權(quán)益，從而，導(dǎo)致我國地方政府公共服務(wù)公私合作制難以順利進(jìn)行。

（三）地方政府公共服務(wù)PPP模式供給的監(jiān)督監(jiān)管體制不健全

PPP模式中公私雙方的權(quán)責(zé)通過PPP協(xié)議來約束，隨著PPP模式在我國的快速推廣，公司合作制供給公共服務(wù)價(jià)格昂貴、簽訂好的項(xiàng)目在運(yùn)行過程中不能按照預(yù)定合同執(zhí)行等一系列問題，反映出目前我國政府相關(guān)部門市場管理、監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制不夠健全。政府部門作為PPP項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)的第一監(jiān)管者，有必要制定一整套科學(xué)有效的公共服務(wù)供給項(xiàng)目運(yùn)行所需的制度，同時(shí)，對于符合標(biāo)準(zhǔn)可以供給公共服務(wù)的私人部門進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，以確保PPP模式的順利運(yùn)行。與此同時(shí)，也有必要給予公眾及消費(fèi)者多種監(jiān)督渠道，保證其能夠?qū)崟r(shí)了解到政府和經(jīng)營商家的行為。如果公眾不能做到監(jiān)督政府及經(jīng)營商家的行為，不能很好的維護(hù)自身的權(quán)益，不僅達(dá)不到供給公共服務(wù)的效果，而且也缺乏對公眾的透明行事，同時(shí)降低了公眾對地方政府公共服務(wù)供給PPP模式的滿意度。

三、優(yōu)化地方政府公共服務(wù)PPP模式供給的對策及建議

針對上述PPP模式在公共服務(wù)供給中存在的問題，結(jié)合我國國情及發(fā)展趨勢，著重提出以下幾點(diǎn)對策：

（一）放松市場準(zhǔn)入管制

隨著PPP模式在我國的順利發(fā)展，各符合條件的私人部門能夠主動(dòng)參與到PPP項(xiàng)目之中，以便能夠改善政府供給公共服務(wù)質(zhì)量差，效益低，資金短缺等局面。因此，在實(shí)行公私合作項(xiàng)目的過程中，這就需要公共部門放松市場準(zhǔn)入制度，對原有的限制條件進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，盡量給予私人部門、國有企業(yè)相同的待遇，加大私人部門的參與度，讓社會(huì)上各行業(yè)具有潛在能力的合作者能夠積極地參與PPP模式的運(yùn)行。這不僅有利于激發(fā)私人部門的積極性，同時(shí)也能夠給政府部門提供更多的抉擇機(jī)會(huì)，以確保有超前管理經(jīng)驗(yàn)、良好企業(yè)聲譽(yù)的企業(yè)得以被選擇。以便于更進(jìn)一步促進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)長久、有序的快速發(fā)展。

（二）完善我國地方政府公共服務(wù)PPP模式發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)

作為PPP模式的第一監(jiān)管者，我國地方政府如果想要在PPP模式的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮其重要作用，就必須對PPP模式在相關(guān)政策及法律法規(guī)方面給予大力的扶持，對于有利于PPP模式正常運(yùn)行的措施給予法律化、制度化規(guī)制。在一定程度上保證PPP模式市場運(yùn)行的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。與此同時(shí)，公共部門需要制定有效的供給制度，對于私人部門面對的風(fēng)險(xiǎn)因素給予合理的解決。在公共部門與私人部門合作之初要明確劃定雙方的責(zé)權(quán)，以這種方式來約束雙方的行為，保證之后的項(xiàng)目能夠按照合同要義順利實(shí)施。同時(shí)為了防止公共部門出現(xiàn)權(quán)力濫用行為，也需要嚴(yán)格規(guī)范相關(guān)法律法規(guī)。依據(jù)合理的法律法規(guī)去防范公共部門與私人部門可能出現(xiàn)的一系列不和諧現(xiàn)象。同時(shí)為了給予民營企業(yè)自身利益的保障，還需要對政府的相關(guān)承諾進(jìn)行約束限制，以確保政府的承諾能夠如實(shí)的兌現(xiàn)。只有這樣才能保證我國地方政府公共服務(wù)建設(shè)中公共部門與私人部門合作的長期、持久、有效。

（三）建立健全多元化監(jiān)管機(jī)制

PPP模式在我國的運(yùn)行過程中，政府的作用一方面是供給公私部門更好的制度安排，以確保公私雙方項(xiàng)目的順利執(zhí)行；另一方面是對項(xiàng)目運(yùn)行的前期、中期及后期的監(jiān)督監(jiān)管。在協(xié)議執(zhí)行過程中在任何部門發(fā)生變化，政府部門都需要對PPP協(xié)議即刻做出修正，以確保項(xiàng)目的參與者即各合作方的利益。現(xiàn)階段關(guān)于PPP模式，我國的地方政府的監(jiān)管機(jī)制還尚未建立并發(fā)揮有效作用，一定程度上缺乏了公正性，也缺乏了獨(dú)立性乃至權(quán)威性，監(jiān)督監(jiān)管部門沒有真正發(fā)揮其強(qiáng)大的執(zhí)行力量，而民營企業(yè)合作的根本目的則是在于逐利、盈利，項(xiàng)目在執(zhí)行的過程中可能會(huì)有不依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、操作違規(guī)以及增加風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)象，這時(shí)便需要監(jiān)管者結(jié)合各產(chǎn)業(yè)技術(shù)的操作和市場化進(jìn)程、執(zhí)行、公私合作制度、合同制定等方面的知識(shí)，再吸取相關(guān)產(chǎn)業(yè)和公私合作的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，從而建立完備的監(jiān)管體系，吸納第三方即民眾進(jìn)入到監(jiān)管中，與此同時(shí)要保證監(jiān)管體系運(yùn)行的透明性、獨(dú)立性、公正性等。綜合了以上，PPP模式在我國便可達(dá)到更好的實(shí)施以及地方政府公共服務(wù)的目的：降低風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督私人部門行為、敦促合同，民眾滿意度的提升，保證在接下來的項(xiàng)目運(yùn)行過程中我國地方政府公共服務(wù)供給能夠高質(zhì)量和高水平的完成。

四、結(jié)語

本文試圖針對我國的基本國情及PPP模式在公共服務(wù)供給中存在的主要問題，提出具有一定可行性的對策建議，力圖構(gòu)建一個(gè)適用于中國地方特色的公共服務(wù)供給的PPP模式。因此，在地方政府公共服務(wù)供給進(jìn)程中，我們應(yīng)該充分吸收國內(nèi)外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，在PPP模式理論與實(shí)踐引用方面，應(yīng)著力避免已有的教訓(xùn)，建立健全監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)，引領(lǐng)公共服務(wù)供給在我國各地順利的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到相互促進(jìn)的作用，進(jìn)一步促進(jìn)我國全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)快捷、順利的實(shí)現(xiàn)。