精準(zhǔn)扶貧貸款評價體系構(gòu)建和風(fēng)險防范

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（1.中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070；2.蘭州理工大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730050；3.甘肅行政學(xué)院，甘肅 蘭州 730010）

十九大報(bào)告指出，在精準(zhǔn)扶貧中要加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。精準(zhǔn)扶貧貸款是金融精準(zhǔn)扶貧的重要組成部分，是一項(xiàng)面向精確幫扶對象的政策性貸款業(yè)務(wù)。目前一些貧困縣精準(zhǔn)扶貧貸款已超過90%，比如，甘肅會寧縣自開展精準(zhǔn)扶貧工作以來，到2018年6月總共發(fā)放貸款13.51億元，惠及28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的128個貧困村和141個非貧困村的28 113戶，貸款覆蓋率達(dá)到97%。為此，有必要對精準(zhǔn)扶貧貸款績效的評價展開理論研究。

一、精準(zhǔn)扶貧貸款模式、特點(diǎn)和風(fēng)險

一般而言，精準(zhǔn)扶貧的貸款模式有兩種：一是直貸模式，即直接發(fā)放到農(nóng)民手中。這種模式一般都是有鄉(xiāng)鎮(zhèn)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社采用。二是委托貸款模式，即貸款由承接貸款的金融機(jī)構(gòu)委托給地方政府統(tǒng)一發(fā)放和回收。在其貸款的擔(dān)保形式上，一般都是無抵押、無擔(dān)保、財(cái)政全額貼息的貸款。但在實(shí)際發(fā)放中，為了資金的安全，都會采取多種多樣的抵押擔(dān)保方式。常見的有三戶聯(lián)保或四戶聯(lián)保，抵押擔(dān)保，公職人員、企業(yè)、個體工商戶等提供擔(dān)保；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級擔(dān)保。

精準(zhǔn)扶貧的貸款特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，充分利用現(xiàn)有貧困戶建檔立卡的資料，從中確定有實(shí)際需求的貸款對象。第二，縣（區(qū)）政府是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧小額信貸工作的責(zé)任主體。承辦金融機(jī)構(gòu)按縣（區(qū)）政府提供的經(jīng)省扶貧辦審定的名冊和借款相關(guān)資料發(fā)放貸款。第三，精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款的用途為支持貧困農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不得用于非生產(chǎn)支出。第四，精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款實(shí)行紅線管理，一般不良率達(dá)到3%時，會停止辦理。

針對目前的精準(zhǔn)扶貧貸款，可能存在的風(fēng)險主要有兩個方面：一是精準(zhǔn)扶貧貸款審貸條件沒有硬性限制，在放貸過程中，大部分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在貸款資金管理使用過程中，采取逐戶與貧困戶簽訂精準(zhǔn)扶貧貸款使用承諾協(xié)議的基礎(chǔ)上，實(shí)行三戶聯(lián)保、第三方擔(dān)保等方式，雖然一定程度上降低了貸款的風(fēng)險，但是欠錢不還情況相對比較明顯。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品容易受自然條件的影響，尤其是在極端天氣下，農(nóng)產(chǎn)品價格的市場波動將會很大。在這種情況下，由于貧困戶自身經(jīng)濟(jì)薄弱，將有可能導(dǎo)致資金難以按時收回。

二、精準(zhǔn)扶貧貸款的績效評價體系構(gòu)建

評估對象是政府績效的直接評估者。在本研究中，精準(zhǔn)扶貧貸款項(xiàng)目的直接利益相關(guān)者是接受貸款的貧困人口。為此，以精準(zhǔn)扶貧貸款受貸戶作為績效評估的主體。評估內(nèi)容是評估指標(biāo)確定的先決條件。根據(jù)精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款相關(guān)政策，精準(zhǔn)扶貧貸款的評估應(yīng)包括：一是規(guī)范管理，健全機(jī)制，其評價內(nèi)容是管理效率。二是精準(zhǔn)實(shí)施，保證資金到戶，評價的內(nèi)容是資金發(fā)放效率。三是增收脫貧，是否因地制宜，因戶施策，評價的內(nèi)容是實(shí)施效果。四是風(fēng)險防控，建立擔(dān)保機(jī)制，評價內(nèi)容應(yīng)是風(fēng)險控制。在此基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了包涵政策落實(shí)、信貸投放、資金效益和金融風(fēng)險4個維度16項(xiàng)指標(biāo)的評價體系。在評價的權(quán)重上，將根據(jù)具體省份或貧困縣的情況進(jìn)行確定。

三、精準(zhǔn)扶貧貸款的風(fēng)險防控對策

目前，在金融領(lǐng)域支持精準(zhǔn)扶貧的政策上，主要是建立省、市、縣三級財(cái)政共擔(dān)風(fēng)險的農(nóng)業(yè)相關(guān)貸款風(fēng)險補(bǔ)償基金。在此基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為還需要從以下幾個方面完善：

一是建立健全精準(zhǔn)扶貧貸款信用體系。建立有效的個人信用評價體系，可以制約貸款人的信用違約。針對精準(zhǔn)扶貧，可以防范以下兩種情況：第一，一些農(nóng)戶信用意識淡薄，造成貸款失信情況頻發(fā)。第二，在貸款實(shí)際操作中，一旦發(fā)生違約現(xiàn)象，由于法律法規(guī)的不健全，訴訟成本過高及執(zhí)行存在困難等因素從而使銀行清收存在困難。為此，地方政府機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管等部門聯(lián)合制定符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貸款信用體系，針對失信個人加強(qiáng)懲戒，將有效保護(hù)精準(zhǔn)扶貧貸款的持續(xù)推進(jìn)。

二是創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧信貸模式。比如，推廣農(nóng)戶小額信用貸款、完善大聯(lián)保貸款方式。在此基礎(chǔ)上，可以針對具體的農(nóng)業(yè)活動，打造特色化信貸產(chǎn)品。比如，甘肅省農(nóng)村信用社為支持中藥材產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新提供了“隴藥通”信貸產(chǎn)品；為支持定西馬鈴薯產(chǎn)業(yè)，推出了“金薯寶”信貸產(chǎn)品；針對平?jīng)鎏O果產(chǎn)業(yè)，量身定制了“金果寶”信貸產(chǎn)品；針對河西地區(qū)制種業(yè)，創(chuàng)新推出了“金種寶”、“旺畜寶”等信貸產(chǎn)品。

三是增加精準(zhǔn)扶貧中的農(nóng)業(yè)保險。保險公司應(yīng)根據(jù)貧困地區(qū)的自然環(huán)境和產(chǎn)業(yè)特征，推出多樣化的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。這是因?yàn)樨毨У貐^(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式多以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，而農(nóng)業(yè)受氣候、地質(zhì)等自然因素影響大，抗風(fēng)險能力低。通過開展精準(zhǔn)扶貧中農(nóng)業(yè)保險服務(wù)，可以有效提高貧困人口貸款償付能力，降低農(nóng)戶的經(jīng)營風(fēng)險，提高信貸資金的使用效率。

此外，還應(yīng)加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧專項(xiàng)貸款的督查調(diào)研、跟蹤服務(wù)，及時發(fā)現(xiàn)問題，不斷完善績效評價的督促檢查制度。強(qiáng)化貸款風(fēng)險防控，引導(dǎo)貸款農(nóng)戶規(guī)范使用貸款，按期歸還貸款。加強(qiáng)與扶貧對象、各行政職能部門、金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系溝通，督促金融機(jī)構(gòu)不斷改進(jìn)服務(wù)，真正把精準(zhǔn)扶貧貸款這項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策做的更好。

表1 精準(zhǔn)扶貧貸款績效評價體系

總之，精準(zhǔn)扶貧貸款評價體系應(yīng)著眼于精準(zhǔn)扶貧貸款的實(shí)際情況，比如貸款模式、貸款特征和風(fēng)險預(yù)測。并且在構(gòu)建過程中應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，本研究在評價體系構(gòu)建中，一定程度上借鑒了甘肅的實(shí)際情況，在具體實(shí)踐中，還可以進(jìn)一步去調(diào)整和改進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，本研究根據(jù)風(fēng)險預(yù)測情況，進(jìn)一步提出建立健全精準(zhǔn)扶貧貸款信用體系、創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧信貸模式、增加農(nóng)業(yè)保險等政策建議。