旅游警務服務管理模式的探索性構建

董斌彬 鄭向敏 殷杰

[摘要]景區及其周邊社區所構成的小尺度目的地是旅游活動開展的基本單元，目的地政府承載著游客安全服務管理的基礎性工作。在科層制備受詬病的管理實踐中，構建一種社區警務與景區管理相結合的模式是文章關注的問題所在。基于福建崇武的案例研究顯示，目的地公安部門通過基礎設施的提升、處警流程的優化、警校媒共建和內設義務隊的方式，能夠在一定程度上緩解游客安全服務管理全時空性需求與科層結構不合理、管理流程固化的矛盾。文章嘗試性地構建適用于小尺度目的地的旅游警務模式，在縣級政府層面設置游客安全管理常設機構、整合游客安全信息平臺、完善游客安全管理閉環流程，通過旅游目的地公安部門實現政府科層組織與多元主體參與的網絡組織的“握手”，形成兼具兩者優長的中間性組織，為社區警務與景區管理相結合提供了新的思路。

[關鍵詞]小尺度目的地；游客安全管理；旅游警務；社區警務；景區管理

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2018）04-0113-14

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2018.04.016

1 研究背景

游客安全一直是學界關注的焦點問題，目的地旅游系統由于主體復雜性、客體多樣性、旅游企業經營多變性極易導致游客安全問題的發生。20世紀初，我國游客安全管理的主體是旅游行政部門和旅游企業，隨著旅游業的發展，游客安全涉及交通、衛生、信息、消防、治安等眾多事務，狹義的主體界定已不符合游客安全管理的實際需要。理論層面上，1995年Mitchell等提出警察機構參與旅游安全管理的時刻已到來，必須提升警察能力、增加處理旅游犯罪的治安人力、發展和配備專門的機構保護游客。Glensor等提出在社區警務基礎上建立一個既服務社區民眾又服務游客的警務模式。李紅新建議在重點景區設立旅游公安局或旅游派出所，將涉及工商、旅游、物價、質檢等旅游執法單位的有限執法權交旅游公安局或旅游派出所行使，或者在抽調相關部門人力的基礎上，將部分執法權授予公安機關行使。厲新建、陳健等提出將景區安保人員納人派出所統一管理，提高安保人員的工作效率，緩解警力壓力。實踐層面上，早在1956年約旦便組建旅游警察；泰國、俄羅斯、阿根廷、肯尼亞、埃及、尼泊爾、韓國等多個國家都特設旅游警察，負責面向旅游業的安保、為游客提供便利服務、擔負旅游執法等職責。2015年10月，我國三亞市公安局成立首支旅游警察支隊，之后廣西桂林、河南欒縣、云南麗江等地相繼成立旅游警察大隊或旅游警察分隊；在尚未組建“旅游警察”的旅游目的地，當地公安派出所通過社區警務的“旅游+”方式應對游客安全管理局勢變化，例如武夷山公安派出所聯合相應部門組建“旅游綜合執法隊”①、崇武邊防派出所提出“社區警務與景區管理相結合”、廈門鼓浪嶼公安派出所成立“旅游警務隊”、廈門曾厝垵自發組織形成“社會力量輔警”①等。實踐表明，從游客與原住民無差異化管理到通過各種工作創新主動適應旅游目的地社區警務變化，公共安全管理部門在游客安全管理中發揮著日益重要的作用。

游客安全管理離不開目的地政府、綜合性安全部門、社會和社區參與，大量的游客安全問題超越了旅游行政部門或旅游企業的權力邊界，各個層次的政府機構之間的縱向協作、同級政府機構之間以及政府與非營利組織之間的橫向協作越來越頻繁，關系越來越緊密。整體性治理與網絡治理作為治理理論的最新發展和重要分支，是公共部門之間、公私部門之間通過協作獲得“協作優勢”的理論支撐。20世紀末提出的整體性治理理論，其最大的價值在于從政府自身出發，強調以協調、合作和整合為取向的治理理念和方式，有效改善政府內部的“碎片化”制度結構，通過流程再造實現公共服務的無縫隙提供，更加迅速高效地回應社會公眾的公共服務需求；網絡治理理論強調協調合作與整體績效，通過借鑒資源依賴、交易成本、社會網絡、網絡組織、供應鏈管理等多學科理論，在關注政府內部治理網絡績效的同時，強調政府、市場和社會的良性互動以及公共服務治理網絡的效能，是一種全新的通過公私部門合作，非營利組織、營利組織等多主體廣泛參與提供公共服務的治理模式。現有目的地游客安全管理研究更多的是通過案例地調研分析單方主體發揮的作用及改進措施的探討，多元主體參與目的地游客安全管理的研究相對缺乏，鮮見關于游客安全管理模式的系統討論，借鑒治理理論有助于探索如何構建目的地社區警務與游客管理相結合的模式。

旅游目的地是能夠激發旅游者產生旅游動機，并能實現旅游動機追求的由旅游吸引物與旅游接待設施組成的各類地域空間要素的總和，是旅游者停留與活動的復合性地域空間。從空間上，可分為大尺度（國家）、中尺度（城市）、小尺度（功能區域）目的地，其中，小尺度目的地是圍繞某一主要功能非常突出的旅游吸引物所形成的終極型旅游目的地，通常為鄉鎮一級行政區劃范疇的景區及其服務社區。國內外學者已經意識到社區參與對于游客安全管理的重要性，提倡通過社區參與治理景區所在社區的安全問題，社區作為目的地環境的有機組成部分，其安全管理系統能夠為景區的旅游可持續發展提供保障。現階段，我國目的地游客安全管理的研究對象主要為城市和景區（點）尺度，將景區及其周邊社區作為整體的研究較少。本研究選取景區及其周邊社區作為研究對象，原因在于：小尺度目的地是構成各種尺度目的地的基本單元，所在地政府部門行政層級低，承擔著大量的游客安全管理基礎性工作，有助于以小窺大，分析游客安全管理實踐存在的困難，進而進行管理模式創新研究。

本文運用實地調研和訪談法，對福建崇武社區警務與景區管理相結合的游客安全管理模式進行探索性識別，并從理論上構建適用于小尺度目的地的游客安全管理模式，以期豐富旅游發展背景下目的地游客安全管理研究的成果，為創新目的地游客安全管理模式提供參考。

2 案例地游客安全管理實踐研究

2.1 案例地與研究方法

本研究選擇福建崇武作為案例地，原因在于：（1）案例地擁有“中國八大最美海岸線”之一的半月灣和4A級景區崇武古城，游客游覽的區域為崇武古城（內有蓮西、靖江、海門、潮樂等4個自然村）、半月灣、西華村（分布4家酒店，15家旅館，1家家庭旅館和1條旅游商業街）和大岞村，2015年接待游客超過200萬人次，符合小尺度目的地的研究需求；（2）案例地游客安全管理和服務高度依賴于公安部門，目的地公安部門于2013年提出社區警務和景區管理相結合的游客安全管理模式，從旅游市場亂象治理、游客緊急救援、涉旅治安犯罪案件處置、游客安全宣傳與服務等多方位進行社區警務“旅游化”的嘗試，實現了“侵財案件發案率同比直降55%、涉及消費安全的買賣糾紛同比下降68%；2014年1月至2015年9月連續21個月實現游客‘零溺亡（P4）②”；“商戶違規占道經營的現象得以改善（R4）等管理成效，在公共安全管理部門全面參與目的地游客安全管理方面具有典型意義。

本文旨在探討社區警務與景區管理相結合的游客安全管理模式是如何形成的，屬于探索性研究，采用質性研究方法。所謂質性研究是指“以研究者本人作為研究工具，在自然情景下采用多種資料收集方法，對社會現象進行整體性探究，使用歸納法分析資料和形成理論”。案例研究中，使用多種來源的資料相互印證，有助于研究者全方位的考察問題，研究結果更具客觀性。為完成本研究所需的資料搜集，課題組先后多次（分別為2013年10月1-3日、12月27-29日，2014年3月19日、4月17-19日、10月18-20日，2015年4月16日、5月1-3日、6月8日、10月21日，2016年1月3日）累計19天赴案例地實地調研，搜集的資料包括：（1）一手資料：開展深入訪談和半結構訪談（累計29人次）。關鍵人物（如派出所所長、教導員和景區責任區民警等）的訪談為預約的正式訪談，訪談前已將提綱發給訪談對象，訪談圍繞游客安全管理模式調整的背景、模式調整后的有效性、推進過程的階段性困難、局限性與應用價值等主題展開，訪談時間均超過1個小時，且根據研究需要進行了多次訪談；政府工作人員、景區管委會人員、旅游經營者、社區居民的訪談在調研過程中隨機展開，引導訪談對象在話題范圍內自由回答，訪談對象具體情況詳見表to根據錄音整理文字資料3萬余字（所有錄音均征得訪談對象同意）。（2）二手資料：先后4次參與目的地派出所與市縣級公安部門、縣一級政府部門、新聞媒體、高校等多方的聯席會議（分別為2013年12月27日，2014年3月19日、4月17日、10月18日），記錄并整理會議發言形成文字材料（1萬余字）；搜集游客安全管理的相關新聞報道（24條，7千余字）、公安相關文件檔案（19份，近3萬字）、2009-2015年度的警情數據（8583條）。試圖通過二手資料的搜集全方位了解案例地游客涉旅警情的發生特征、游客安全管理模式調整的實踐過程、多方主體及媒體對模式的評價等內容。

鑒于案例地游客安全管理模式調整的歷時較長，所獲得的資料龐雜，課題組最終確定的研究方法為：（1）從警情數據中篩選出針對游客的警情單獨建庫，從發生時間、發生區域、表現形態等多個維度進行信息編碼，通過統計分析識別案例地近7年涉旅警情的變化特征；（2）結合派出所內部檔案、新聞素材和會議記錄，歸納對比案例地游客安全管理模式調整前后在管理主體、管理方式和管理內容等3方面的差異；（3）采取質性研究的歸納方法對訪談法整理謄寫的錄音資料進行歸納并提出觀點，分析案例地游客安全管理存在的問題、模式調整的價值、存在的困難與不足，借鑒國內外先進經驗，構建旅游警務模式。

2.2 研究發現

2.2.1 案例地旅游安全供給面臨的問題

隨著游客的增加，游客安全警情呈現全時空性特征（圖1）。2015年度涉旅警情數量約為2009年度的4倍，表現形態從11種增至21種，求助類警情從占比34.2%升至43.7%，消費糾紛、游客求助等非警務警情約占44.1%；7月、8月、10月等3個月的涉旅警情數量占總量的46.1%，呈明顯的淡旺季特征；涉旅警情高發時間段為15-17點以及20點至次日凌晨1點之間，呈全天候特征。2009年度涉旅警情主要發生于景區和酒店，2010年起逐步向周邊社區拓展，2015年度僅有11.5%發生于景區，周邊社區已成為涉旅警情的主要發生區域。涉旅警情全時空性和多樣性特征凸顯出案例地游客安全管理的諸多不足。

（1）政府科層組織架構的效能衰減

“縣級旅游部門監督、鎮級組織實施、管委會落實”的游客安全管理組織架構，將政府視為唯一的權利中心與行為主體，由于各層級管理理念、執行意愿和執行能力的差異，安全管理的要求和措施逐層傳遞后效能大幅度衰減。訪談中旅游部門、公安派出所均表達出基層游客安全管理面臨的壓力。

“縣里面重視旅游安全，但是投入力度不夠，主要是旅游局參與其中，但是縣級單位的能力較小，模式調整只能一步步的推動。（G1）”“旅游局和景區管委會主要負責景區內的安全宣傳工作，游客安全管理和服務高度依賴于派出所。（P2）”“派出所一級級往上報游客管理方案，但周期太長，效率很低。（P2）”

（2）旅游執法部門橫向協作機制的缺乏

由價格爭議、服務質量問題、發票問題、食品衛生問題、停車問題等引致的糾紛事件，涉及公安、工商、物價、城市執法、交警、稅務、衛生等部門，旅游執法權利分散由各個層次共管的“分類管理”缺乏橫向協作易導致資源重復配置及管理“真空”。

“旺季時游客糾紛占接警量的60%左右，游客遇到糾紛不會找工商、物價，而是找警察。消費糾紛如果沒有激化為治安案件本屬于工商部門管理，民警介入調解的時機把控難度非常大。（P5）”“游客消費糾紛大部分發生在KTV、足浴城等娛樂場所，一般在10點過后，不在工作時間，我們也沒精力管。（G2）”

（3）游客安全管理與服務供給的超負荷運行

我國警力配置沿用70年代的編制方案，根據公安部“每萬人須配備12名警察，最少每萬人須配備8名警察”的規定、“有事找警察”的輿論導向下以及政府部門固定的工作時間，游客大量進入后，旅游執法、消費糾紛調解、旅游投訴受理、旅游咨詢、傷病轉送、游客救助等非警務活動，占用了派出所大量警力和精力，凸顯出警力的嚴重不足。此外，頻發的游客海上遇險類緊急求助所需的海上救援設備和人員配備均超出了派出所的能力范圍。

“派出所外勤人員9名，轄區常住人口2800戶，實有人口30826人，旺季游客量約為18000人次/天，警力配置并未隨著游客量的增加而增多，依靠每天到機動中隊借兵來緩解。（P2）”“每年署期和小長假，自駕游游客大量涌入，警力全部部署在路面維持交通秩序。（P5）”“2009-2013年平均每年受理20余起游客海上遇險警情，僅2013年就發生8起游客溺亡事件，民警沒經過專業的海上救援培訓，所里沒有執法船艇，游客溺水警情的處置非常被動。（P3）”

（4）涉旅警情處置機制的“旅游不適應性”

基于110信息平臺的涉旅警情處置是一種被動的對事后影響程度的控制，難以預知事件可能發生的時間、地點、類型和影響程度，很難有效降低游客安全風險的發生幾率。公安接處警的固有流程，從接警到筆錄制作的耗時長，行程緊湊的游客難以配合派出所工作，涉及游客違法犯罪事件的立案率低，在一定程度上導致了針對游客刑事治安案件的高發。訪談過程中發現，公安部門在實踐中已經意識到接處警流程固化的弊端，但限于工作標準化要求以及設施設備限制一直未能有效解決。

“‘游客撥打報警電話→110將信息轉至所里→備勤民警接警后趕至現場→將游客帶至派出所制作筆錄→根據實際情況立案調查→進入案件偵查程序，游客配合的時間至少1個小時。游客快進快出的特點決定了立案和破案時間的缺乏，約40%的游客報警后無法配合派出所完成筆錄、現場勘查等工作。針對游客的犯罪數量居高不下。（P5）”“應急處突的治安管控有一定的滯后性，只能把治安關口前置，加強防控。（P6）”

通過實地訪談結合涉旅警情數據分析，可以發現，在人力編制和財力有限的情況下應對游客不安全事件多樣化和全時空性的需求，案例地游客安全管理所面臨的困境與我國部分目的地相似。政府行政科層制特征、固化的“部門思維”和工作流程，導致公安派出所既難以從縱向上得到人力和財力的支持，又難以在橫向上獲得相關部門的業務支援。在以上諸多因素共同作用下，為解決游客安全管理面臨的問題，案例地以公安派出所為主導推動游客安全管理模式的調整。

2.2.2 案例地社區警務與景區管理相結合的模式分析

（1）公安部門主導游客安全管理工作

社區警務與景區管理相結合的模式最早于2013年9月由案例地公安派出所提出，方案上報縣級公安部門后，由縣級公安部門聯系縣旅游局、團委、交管部門、高校等共同研討，于2014年3月形成方案并上報市公安部門。案例地社區警務與景區管理相結合的模式是案例地公安部門經過“內部調研、逐層報批、學者介人、部門博弈”提出的，案例地公安部門在其中承擔模式調整方案制定、上下級相關部門溝通反饋、模式組織實施等工作。結合訪談和資料整理歸納出模式調整前后管理主體、管理方式和管理內容的差異（表2）。

游客安全警情的多樣性決定了所涉及政府部門的龐雜，案例地政府部門的管理與服務對象以轄區群眾為主，相對固定的工作時間、固化的管理流程以及相對明確的政府職能難以滿足游客的安全服務需求。案例地公安部門作為游客安全管理的關鍵部門，通過有針對性地優化接處警程序、升級警務設施設備、調整治安巡邏方式等方面提升游客安全風險防控能力和對客安全管理服務便捷性。

“涉及游客的警情大部分是非警務工作，雖然消費糾紛類的調解是工商部門的職責，但是游客找到我們，我們也只能負責，而且必須負責到底……游客警情主要是服務，以治安管控為主的工作理念難以滿足游客需求。我們非常重視群眾滿意度評價，我們處于旅游區，代表著目的地形象，這幾年一直在強調微笑服務。工作理念由‘管理轉變為服務，、由‘追求低發案率轉變為追求高滿意度。（P3）”“景區交通不方便，之所以有平衡車、自行車，源于景區交通壓力，古城邊的5個村只能依靠自行車巡邏，因為都是階梯，以前都是有錢人住其中，現在都是留守老人、兒童.（P2）"+派出所采用了多種方式進行巡邏，既增加了目的地的見警率，又不至于造成游客的緊張感，平衡車巡邏、女民兵巡邏等方式已經成為目的地的安全形象代言人，游客爭相與巡邏人員合影。（P5）”“為了方便游客辦理住宿登記和便捷報警，我們在每個酒店安裝一健報警設備。游客沒帶身份證時可以通過視頻頭實現遠程辦理入住，避免游客酒店派出所來回跑。（P2）”

（2）景區及所在社區的廣泛參與

案例地公安部門改變對旅游企業、景區管委會、社區的單向業務指導，尋求雙向的游客安全管理支持。通過治安群防群治隊伍建設促進景區/社區安全自治職能回歸、治安管理重心下移和安全管理關口前移，以低成本實現從應急處突模式和治安管控模式向風險管理模式的轉化。“每個自然村都有設聯防隊員協助社區治安巡防。女子民兵隊與民警一同巡邏，不僅對目的地的治安巡防起到積極的作用，游客爭相與女民兵拍照，已經成為景區安全形象的一種展現。（P4）”

根據管理實踐需求和社區情況，創新社區參與游客安全管理的組織形式。通過走訪和動員轄區內民眾、公眾利益群體、企事業單位，在派出所內設5支義務服務隊，實現社區共同生產和供應游客安全服務產品，從社區與游客爭奪公共安全資源向助力于游客安全管理轉化。社區參與依賴于群眾的自治意識和社會組織的自愿行為，建立和運用非物質性激勵機制調動社區參與的積極性和主動性。一方面，給予參與者相應的培訓，提升安全服務能力，另一方面，建立考核制度，輔以精神激勵。“模式創新的根本原因在于緩解警力不足，旅游旺季警力都在路面進行交通疏導。游客迷路、旅游咨詢、傷病救助、溺水、被摩的作騙的案情太多，警力根本不夠。社區的學校、夕陽紅、衛生所、海泳協會參與進來，只要派出所協調安排好，能夠起到很大的幫助，而且游客看到本地人提供服務，會感到格外親切。我們成立了5支義務隊，由所里的領導擔任每個義務隊的隊長，副隊長由隊員推選，旅游旺季由所里統一安排工作，所里負責階段性地考察，義務隊都是志愿參與的。（P3）”“義務消防隊，由轄區的酒店出資購買簡易消防車，派出所協助配齊人員。（P2）”；“我們海泳協會有200多人，全年無休的游泳健身，派出所設置的救助點有配備救生繩索和橡皮艇，我們每天都安排人值班，一發現群眾溺水，就打電話給分管的民警。以前沒有設救援隊，我們看到游客溺水也會去救，現在有派出所組織，他們一接到報警就聯系我們，搜救會更加及時。派出所為救援隊配齊救生設備和游艇，組織協會會員參加臺灣激流救生員訓練班，日常經常組織海上救生演練。（R5）”“2014年2名隊員被授予縣‘見義勇為先進個人稱號。（R6）”

案例地公安部門與轄區旅游企業聯建“5+3”安全體系，加強重點區域安全防范的同時減輕了政府的財政壓力。“游客溺水主要發生在西沙灣和半月灣，安裝監控設備和瞭望臺都需要資金，所里和西沙灣酒店一起聯建安全體系，我們負責人員培訓和設施設備的安裝指導，酒店負責配齊安保人員和購置設施設備。（P3）”

（3）學界、商界、公安部門共建立體化游客安全管理體系

公安部門作為承擔大量目的地游客安全管理與服務基礎性工作的關鍵部門，在理論提升和社會美譽度方面有其實際需求。高校/媒體與公安部門的共建以雙方互惠為原則，通過共建協議①落實各主體之間權責利關系，形成從理論到實踐、從內部輿論監督到外部模式推廣的全鏈條組織架構。公安部門與高校共建，在學術平臺上推介社區警務與景區安全管理相結合的模式，并接受學界專家的咨詢和建議，推進學術成果向生產力的轉化；旅游目的地作為輿論關注的焦點區域，通過與媒體共建對案例地旅游安全形象的推介，將模式推進成效傳播給廣大受眾；此外，一旦發生游客安全事故，能夠第一時間將處置信息告知大眾，正面引導輿論，避免因信息扭曲導致的輿情危機。

“我們公安歷來以追求低發案率為目標，現在的滿意度評價基本也是以治安環境、處警有效性為標準，關注的都是原住居民的滿意程度，高校的目的地安全評價能為我們有針對性地為游客服務提供指導。學校派駐研究生到派出所實踐，我們不定期地參加學校的一些研討會還有學術會議，應該說雙方都互有收獲。（P3）”“我們和新聞媒體一直保持著良好的關系，每個月都有新聞指標，新華網、網易、搜狐、海峽都市報、福建電視臺等媒體對我們進行持續的跟蹤報道。主動和媒體溝通，而不是被動地等媒體曝光再救火，我們現在的理念也轉變了。（P2）”

3 旅游警務：社區警務與景區管理相結合的游客安全管理模式構建

現階段，我國游客安全管理高度依賴于政府，市場化的程度較低，日常的游客安全管理工作受編制和體制的影響非常深刻。小尺度目的地所依賴的政府處于我國科層組織的底端，隨著時代的變遷，科層制因其日益凸顯的“交易費用”不經濟問題而受到了理論界和實業界的質疑。小尺度目的地政府位于我國行政科層制度的底層，科層制飽受垢病的“職能碎片化”和“等級森嚴的交易費用不經濟性”同樣體現在目的地游客安全管理中。案例地的游客安全管理具有我國小尺度目的地的共性，公安機關統籌、警政聯合管理是尋求破除職權藩籬，實現信息、資源、活動和能力等方面的聯系、整合或共享的模式探索，案例地公安部門通過廣泛借助民力搭建網絡型組織架構以緩解人力、能力和財力的不足，在協調游客安全管理各主體關系方面承擔了引導者角色。但是，社區警務與景區管理相結合的模式在縣級政府部門橫向協作的方式及職責確定、安全氛圍營造的細節討論、模式推進的輿論宣傳等方面的爭議較大。政府相關部門對權責利和協作方式的確定難以形成制度性文件，雖然決策環節力求通過多元主體參與決策增強方案實施過程中的橫向協作。但是模式推進過程中，財政經費不足、相關政策不到位、缺乏權威性的統籌部門等因素制約著模式的持續優化，由“公安部門向上級部門要支持”的過程，決定了公安部門統籌協調各部門的結果只能是“集眾任于一身”。

案例地社區警務與景區管理相結合的模式雖然存在諸多不足，但為旅游法實施后目的地公共安全管理部門如何更好地參與游客安全管理提供了新思路。本研究在案例研究的基礎上，探索性地建構適用于小尺度目的地的旅游警務模式（tourism-oriented policing mode），即縣級以上政府依照法定職責統籌游客安全工作，由目的地公安部門主導，聯動相關政府部門、景區、社區、企事業單位、社會組織等多元主體，以更好地服務于游客安全和旅游秩序為核心，以治安防控、應急救援、旅游執法和游客服務為主要工作的一系列制度和機制的總和。旅游警務的本質是小尺度旅游目的地所在地政府加強游客安全服務管理的一種工作模式，其服務管理主體是多元的，其服務對象為廣大游客，管理對象為尚待進一步規范的目的地旅游市場。此模式的創新之處在于，在現有的目的地政府體制框架內，公安部門在游客安全管理實踐以及協調各主體的過程中處于主導地位，通過建立一系列制度和機制實現社區警務工作和景區管理工作的結合。

旅游警務在案例研究的基礎上，借鑒國內外游客安全管理的先進經驗，從核心理念、組織架構、運行機制等3方面進行旅游警務模式構建。

3.1 核心理念

旅游警務是縣級以上政府負責旅游安全工作的一種模式創新，其核心理念是目的地公安部門主導、全員參與游客安全服務與管理，是在游客安全管理“人-機-環-管”安全性基礎上對主客安全滿意度的追求，是“事先預防+事件響應”的模式。

3.2 組織架構

整體性治理理論和網絡治理理論論證了政府部門間橫縱向協作以及多元主體共同參與公共事務的必要性。20世紀80年代后期興起的網絡型組織，為面臨“市場失靈”與“科層失靈”兩難困境的目的地游客安全管理提供一種混合或中間性體制來優化治理機制，為構建目的地層面的多元主體參與、縣級政府層面的政府部門間橫向協作的旅游警務組織架構提供了理論依據。為構建縣級以上政府統籌，目的地公安派出所為節點的“市場與科層‘握手”，的警政地協同的旅游警務組織架構提供了充分的學理依據。

目的地層面的組織架構（圖2），借鑒案例地“以目的地公安部門為主體的多元主體參與的網絡型組織架構”。為有效處理復雜的游客安全管理事務、促進公共利益，政府需要與企業、社會組織等進行合作。在科層制藩籬難以破除的情況下，借鑒廈門曾厝垵“社會力量輔警”的方式，充分利用“公私”伙伴關系發揮有效的管理功能，發揮目的地旅游企業/商家的自治能力，以彌補政府部門聯合執法穩定性不強的弊端。旅游警務模式在目的地層面的組織架構以公安派出所為主體，橫向上聯動旅游企業/景區、高校、媒體、社區、民生單位、非政府組織、行業協會等主體，縱向上設置由派出所統一管理的義務服務隊和由旅游企業保安構成的保安隊，各主體之間權責利關系的體現，通過各項制度、方案和協議落實到各自職責的明確劃分上。

縣級層面的組織架構（圖2），我國行政體制的科層壁壘決定了只能由縣級以上政府負責游客安全工作的統籌與協調，因此在縣級政府層面進行如下調整：（1）在縣級政府下設旅游安全管理與服務協調辦公室，統籌游客安全管理工作，增強對各主體的檢查監督，通過有效的部門協調解決模式推進過程中的困難。隨著社會組織的發展，社會組織提供的部分產品和服務已經能夠替代甚至超越政府和市場。借鑒美國查爾斯頓服務性組織協助游客安全管理的方式①，積極吸納高校、媒體等第三方機構參與游客安全管理方案的制定、實施效果的階段性檢查和考核評價，由學界、政界、業界、群眾代表共同構成的服務性組織，有助于信息的交流和共享、增強游客安全決策的客觀性；整合110、120、12315、119、旅游投訴熱線等平臺的游客安全風險信息，與高校合作開展信息研判，為模式改善提供依據；設立后勤保障科，為旅游警務模式推行提供所需的資源保障。（2）目的地游客安全管理中警政之間存在著跨部門的資源依賴，跨部門合作能夠提升管理效能和效率，借鑒武夷山“旅游綜合執法隊”的方式，成立由各職能部門抽調專人組成的旅游執法隊，納入目的地公安部門的日常業務管理，彌補公安部門旅游執法職能的不全面；由公安部門主導的聯合執法方式能夠建立固定的、長期性的聯合執法機制，原因在于：一方面，公安部門作為游客安全風險信息的主要接收口和游客安全案情的處置者，其職責決定了參與旅游環境綜合治理的主動性；另一方面，公安部門具有法律賦予的刑事、治安乃至司法職權，有能力提供良好的執法環境和有力的執法保障，能夠增強行政執法的力度，提高行政執法的效率。

3.3 運行機制

游客安全管理運行機制，是指參與游客安全管理的各個要素、各個環節為共同完成游客安全服務與保障任務，按照一定的規律相互聯接、相互作用、相互制約的關系總和。旅游警務模式從動力機制、決策機制、管理機制、輻射機制等4個層面完善運行機制（圖3）：（1）動力機制。旅游警務模式的提出源于法定職責、游客安全保障壓力以及旅游發展的內生需求，其目標不僅服務于游客，也服務于目的地居民和旅游從業人員，最終目標是為了保障目的地旅游業健康可持續發展。（2）決策機制。科層制現狀下，旅游警務模式的決策只能是自上而下，在縣級政府層面進行決策，有助于模式推行的職責落實和后勤保障。決策主體不僅是縣級領導、職能部門，還應尊重基層單位、高校、行業協會的話語權。決策過程以聯席會議的形式進行，明確各主體職責、所需的資源配置、模式推行的主導方等內容。（3）管理機制。管理機制主要強化角色與職責、反饋與提升、考核與激勵等環節。①角色與職責：旅游警務模式各主體職責以明確的制度進行約束，強化政府職責及公眾參與。縣級以上政府負責旅游警務工作的統籌與考核，確定各政府部門的職責以及追責方式，目的地公安部門負責旅游警務工作的具體實施，各多元主體的職責由目的地公安部門確定。②反饋與提升：旅游警務實施過程中的信息反饋與交流、存在的問題及需要調整的內容等皆以例會的形式完成，例會的頻次可依據目的地的旅游淡旺季設定；目的地層面的信息反饋由公安部門針對110平臺的游客安全信息進行收集和分析，并將分析結果定期匯總上報，結合實踐需求對基層管理和服務人員進行旅游安全管理和服務專業化提升，與旅游類院校共建開展系統培訓。③考核與激勵：由縣級以上政府委托第三方機構發布考核評價結果，以相應的權重計入政府部門的績效；多元主體參與旅游警務模式可以民間協會的形式予以認證，給予相應的培訓及資源，目的地派出所負責考核工作，并將表現優異者上報縣一級單位表彰。（4）輻射機制。旅游警務模式可以選擇在已具備一定基礎的目的地試行，如崇武、鼓浪嶼、廈門曾厝垵等地，進而輻射至條件適宜的目的地。當輻射面較廣后，根據目的地旅游發展的需要，通過立法程序或決議文件設立旅游公安分局、派出所、警務室，根據游客人次和實有人口數，申請專門服務于游客安全的警力編制，將旅游警務的推行納入目的地等級評定中。

3.4 旅游警務模式的普適性分析

3.4.1 旅游法實施后游客安全管理主體的變革

游客安全管理實踐中，由于旅游執法力量不足、部門職權交叉等原因，多部門聯合執法早已是非常普遍的現象，公安機關參與聯合執法的原因在于借助公安機關的執法權力，能夠提高旅游執法能力和效率，有助于解決旅游執法重點、難點問題。《旅游法》第七十六條規定“縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作”，將統籌責任和職能直接明確到縣級以上各級人民政府。《中華人民共和國突發事件應對法》《人民警察法》《治安管理處罰法》《消防法》《道路交通安全法》等賦予公安機關應對和處置旅游突發事件、治安管理、消防管理、交通管理、游客救助服務等職責，指導和監督其他政府部門、企事業單位、社會組織的治安保衛工作的職責，以及游客救助服務的義務。因此，旅游警務模式推進過程中，能夠得到縣級以上人民政府的支持，公安機關在游客安全領域承擔更多的職責也成為時代必然。

3.4.2 公眾參與意愿的提升

微博議政、冰桶挑戰、市民環保論壇等現象已體現出公眾參與政務、慈善事業、環境管理的意愿。在旅游領域，公眾參與旅游公共管理正在不斷得到重視和實踐。現階段，目的地游客安全管理的公眾參與仍停留在動員階段，通過公安機關的積極引導可以促進公眾參與由動員型向自主型轉變，使公眾參與不再是被動的、強迫的、盲目的行為，而是主動的、自愿的、理性的行為，從而增強公民參與的有序性、有效性及理性。

3.4.3 公安部門警務模式創新的實踐需求

（1）從我國警務的發展歷程分析，公安部始終致力于推動社區警務模式創新。社區警務是公安部門社會管理的基礎，派出所在空間上以轄區（景區及其服務社區）為范圍開展工作，游客作為暫時性進入目的地空間的群體，服務于游客是社區警務工作的一部分，社區警務與景區安全管理相結合基礎上的旅游警務模式創新，有著良好的政策環境；（2）相較于增設旅游警察警種，其警種設置和旅游執法過程皆缺乏相應的法律支撐，大范圍推廣存在著體制和法制阻礙，而源于游客安全管理需求的旅游警務構建更多的是基于理念、組織架構和運行機制的調整，不涉及行政體制、編制、財政、部門權責等方面的頂層博弈，推進過程中面臨的阻力較小，更適用于現階段小尺度目的地的游客安全管理；（3）在“三個跟進”的工作要求下，保障目的地旅游產業發展、服務游客是目的地公安部門的職責所在①，建立在案例地社區警務與景區管理相結合模式基礎上的旅游警務是一種注重警地聯防的事前預防模式，我國基層公安部門“一把手”普遍高配，且法律賦予公安部門指導相關主體治安保衛工作的職能，有助于在目的地層面聯動多元主體共同參與游客安全管理，緩解游客安全管理的人力壓力；與此同時，目的地作為媒體關注的熱點地區，散客化時代游客安全管理形勢的快速變化以及自媒體的口碑快速跨區域傳播，與媒體的共建有助于全方位、多角度、跨空間地向社會公眾展現公安部門“為民服務”的正面形象。

4 結論與討論

本研究以福建崇武為案例地，考察了小尺度目的地游客安全管理存在的困難，探索了社區警務與景區管理相結合服務于小尺度目的地游客安全管理的路徑。研究發現：（1）游客安全管理和服務全時空性需求與游客安全管理有限供給之間存在著較大的矛盾，政府部門人力編制和財政預算的約束、科層制藩籬、管理方式的“旅游不適應性”是目的地游客安全管理面臨的最大問題；（2）管理實踐中，公安部門承擔了大量的游客安全管理和服務工作，以公安部門為主導，廣泛借助于民力的方式為公共安全資源服務于游客管理提供了經驗借鑒，但公安部門并不具備全面統籌協調目的地游客安全工作的能力；（3）旅游警務模式是在總結借鑒國內外先進經驗的基礎上提出的“政府負責、警務主導、社區參與、社會支撐”的游客安全管理模式的探索性研究，通過設立縣級游客安全管理常態機構、整合游客安全信息平臺等方式彌補游客安全管理統籌協調能力的不足，以公安部門為節點，在一定程度上實現了政府科層組織和多元主體網絡型組織的聯結，是在《旅游法》明確縣級以上政府負責旅游安全工作的背景下提出的，能夠在一定程度上緩解現行體制下目的地游客安全管理人力、財力和能力不足的困境。旅游警務模式的運行機制設計考慮了制度性約束、考核、反饋、隊伍提升、激勵等環節，關注游客安全管理決策、施行、檢查、評價的閉環流程的形成，有助于模式的可持續性優化。

國內外的目的地游客安全管理實踐經歷了由政府部門全權負責向廣泛借助社會組織、社區力量和科研機構的過程變遷，綜合性公共安全機構始終發揮著重要作用。與國外相對成熟的社會組織相比，我國的社會組織的話語權尚顯不足，因此，現階段政府仍是目的地游客安全管理的主力。旅游警務模式的構建雖是理論探討，但具有實踐基礎，能夠在一定程度上豐富目的地游客安全管理研究。旅游警務評價體系的構建、根據不同類型目的地進行旅游警務的調整和完善、中尺度和大尺度的旅游警務模式適用性分析將是下一步研究的重點。

①課題組于2015年12月赴福建武夷山調研：由武夷山景區、度假區以及三姑街區構成的小尺度目的地，為了治理導游/野導私自攬客、無證運營車輛載客、非法經營家庭旅館等危及游客安全的亂象，成立由旅游局、景區派出所、監察大隊、執法大隊、交警等部門抽調人員所構成的半常設機構—旅游綜合執法中隊，旅游綜合執法中隊的業務安排、考核評價等工作由景區派出所負責，景區派出所定期將工作總結并上報景區管委會以推進旅游綜合執法工作。

①課題組于2015年7-9月多次赴廈門曾厝垵調研：廈門曾厝垵是一個開放型的小尺度目的地，600多家商戶自發組織成立了為維護商戶權益和加強行業自律的文創會，文創會通過商戶安全星級評定、商家安全互聯、參與社區安全管理方案制定和實施等與政府保持著良好的協作關系，文創會這一民間自發形成的組織形態在治安防控、消防巡查、旅游市場秩序良性維持等方面發揮著重要作用。

②本研究受訪人信息采用匿名編號法，公安民警編號為P，政府工作人員編號為G，其他人員為R。

①學警媒共建協議包括：警校共建的《中國旅游研究院游客安全研究基地崇武邊防派出所游客安全研究與實踐應用共建協議書》、警媒共建的《海峽都市報崇武邊防派出所宣傳報道共建協議書》。

①美國查爾斯頓由旅游專業人士、高校、社區居民、政府部門成員構成服務性組織，每兩個月召開例會識別和解決問題、交流反饋、開發項目、討論立法的可能性。當警察局申請為旅游業發展而增加人員配置、設備、立法等事宜時，這個組織成為警察的重要支持者。

①課題組2015年10-12月期間赴福建武夷山、寧德雙溪鎮（白水洋景）區、廈門曾厝垵、廈門鼓浪嶼、漳州書洋鎮（土樓景區）、莆田湄洲島等地調研，根據目的地公安部門訪談資料整理歸納。“三個跟進”指“經濟發展到哪里，保障工作就跟進到哪里；治安熱點在哪里，管理工作就跟進到哪里；人民需要在哪里，服務工作就跟進到哪里。”