進展、經驗與反思：廣州“圖書館之城”建設（2014-2017）

0 引言

黨的十八大以來，包括公共圖書館在內的公共文化事業得到空前發展，成為我國經濟社會歷史性變革和歷史性成就的生動縮影。廣州市緊抓歷史性機遇，公共圖書館事業步入跨越式發展快車道。黨的十九大指出：“滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧。……加快構建把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一的體制機制。完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動……提高國家文化軟實力。”[1]廣州市公共圖書館作為廣州市的知識中心、學習中心、文化中心、交流中心[2]，致力于增加公共文化服務有效供給，在公共圖書館服務體系建設、市民終身學習、社會公共交流等諸多方面已經并將繼續發揮積極作用。

本文從建設進展、建設經驗、問題與對策等方面呈現2014-2017年《廣州市公共圖書館條例》[3](下文簡稱《條例》)實施前后四年，廣州市公共圖書館事業發展的整體情況。回顧發展歷程、梳理經驗教訓，旨在促進廣州市公共圖書館事業發展高位再提升，努力發揮引領、示范作用，在廣東“四個走在全國前列”奮進征程中創造新的作為。需要說明的是，本文數據來自廣州市圖書館學會、廣州圖書館中心圖書館辦公室業務統計數據和廣州統計信息網。

1 廣州市公共圖書館事業建設進展

保障投入持續加強、讀者需求不斷滿足、服務效能持續攀升、管理服務不斷革新，這是近年來廣州市公共圖書館事業發展的生動寫照。2015年廣州市高水平承辦以“圖書館：社會進步的力量”為主題的中國圖書館年會，使公共圖書館發展的“廣州模式”嶄露頭角。國際圖聯(IFLA)時任主席多納·希德(Donna Scheeder)高度評價廣州市圖書館事業發展成就。

1.1 保障投入持續加強，事業發展基礎堅實

1.1.1 創新建設體制、優化管理機制

破解體制機制難題是圖書館事業發展的關鍵節點。廣州市政府主導公共圖書館事業發展法規、政策體系的頂層設計及落地實施，堅實的法制基礎有力地保障和促進了公共圖書館事業健康快速發展。廣州市政府積極推進《條例》立法進程，并于2015年5月1日頒布施行，這是我國第一部省會城市公共圖書館法規。《廣州市“圖書館之城”建設規劃(2015-2020)》[4](下文簡稱《規劃》)亦在2015年底發布，明確“圖書館之城”建設的“四大保障計劃，六大支撐機制”。《條例》在政府保障責任、公共圖書館管理體制和運行機制、要素投入指標設計等方面均有突破性創新，得到國家公共文化服務體系建設有關專家的高度評價。廣州市人大常委會在立法過程中發揮關鍵作用，創新了公共圖書館建設體制，明確由區級政府負責區域范圍內公共圖書館總分館體系建設，解決了制約廣州市公共圖書館事業發展的體制問題。廣州市人大常委會專門聽取市政府《關于〈廣州市公共圖書館條例〉實施情況的報告》并提出審議意見，督導各級政府文化行政主管部門及公共圖書館切實貫徹落實《條例》。2016年，廣州市委、市政府出臺《廣州市加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》，明確加快發展公共圖書館事業的工作內容并提供強有力的保障。廣州市文廣新局履行法定職責，組織制定并頒布實施《規劃》《廣州市公共圖書館服務規范》[5]《廣州市公共圖書館第三方評估管理辦法》[6]等行政規范性文件以及《廣州市公共圖書館文獻信息資源剔除規定》等部門文件，組織公開征集并公布廣州市公共圖書館統一標志，積極推進總分館制建設試點工作，建立常態化指導機制，促進公共圖書館服務體系標準化建設、規范化管理和專業化服務。區級政府對標市級法規政策，因地制宜做好頂層設計銜接落實。

1.1.2 保障公共圖書館事業發展經費

經費是公共圖書館建設、管理和服務的基礎條件。廣州各級政府依法保障公共圖書館事業運行與發展經費(包括公共圖書館基本運行經費、設施設備建設經費與信息資源購置經費等)，廣州市財政近三年還以轉移支付方式支付各區圖書館建設補助經費和街鎮分館、社區(村)圖書室專業化改造經費6631.76萬元。《條例》實施以來，全市公共圖書館經費投入、文獻信息資源迅速增長，保障了廣州市公共圖書館事業高效率運行、高質量發展。2017年廣州市公共圖書館經費總投入約4.62億元(市區兩級圖書館分別為2.63億元、1.99億元)，人均經費31.88元，比2014年分別增長77.38%、60.04%。其中，購書經費合計為12164.78萬元，人均8.39元。雖然近四年來廣州市常住人口數量增長10.84%，但得益于政府經費保障力度顯著增強，人均經費亦因經費投入大幅增長而保持了較快增長。

圖1 2014-2017年廣州市公共圖書館經費總投入

1.1.3 加強人才隊伍建設

人才是第一資源，人才隊伍建設是事業發展的基礎支撐。在廣州市“圖書館之城”建設大背景下，圖書館事業正處于跨越式發展時期。做好公共圖書館人才隊伍梯隊建設，有效提升新員工專業素養和綜合素質，是廣州市公共圖書館事業實現高質量發展的必由之路。近年來，全市公共圖書館事業人才隊伍建設取得明顯進步，工作人員數量和素養均有所提升。以廣州圖書館為例，市政府依據《條例》規定大力加強中心館建設，市編辦通過編制統籌調劑為該館增加編制160人。2017年廣州市公共圖書館共有從業人員1245人(不含兼職人員)，平均每1.16萬常住人口配備一名工作人員。廣州市公共圖書館在編工作人員數量總體保持平穩，編外工作人員數量有所增加，特別是各區分館專職人員數量有所增長，這主要與分館數量增加有關。2017年，廣州市公共圖書館專業技術人員合計為451人，區級圖書館專業技術人員占在編人員的比例與市級圖書館相近，但區級圖書館在編人員的專業化程度低于市級圖書館。

圖2 2017年廣州市公共圖書館在編人員專業技術職稱結構

1.1.4 夯實公共圖書館館藏信息資源建設

圖3 2014-2017年廣州市公共圖書館館藏總量

館藏信息資源是提供高質量文獻信息服務的前提條件。2017年，廣州市公共圖書館館藏總量合計為2165.21萬冊(件)，人均藏量合計達1.49冊(件)，比2014年分別增長40.12%、26.27%，與《條例》規定標準的差距不斷縮小。其中，黃埔區公共圖書館館藏總量、人均藏量均居各區第一。各區公共圖書館人均藏量雖有大幅提升，但仍需進一步加強館藏建設，以期在2020年達到《條例》規定標準。2017年，廣州市公共圖書館年新增藏量合計為264.45萬冊(件)，年人均入藏文獻信息資源量合計為0.182冊(件)。自2011年以來，廣州市公共圖書館年新增藏量及年人均入藏文獻信息資源量均在2017年達到新高，即將達到《條例》規定標準。其中，黃埔區等五個區級公共圖書館年人均入藏文獻信息資源量已超過《條例》規定標準。

1.1.5 推進公共圖書館設施設備建設

廣州市區級圖書館設施設備建設進入快車道。截至2017年底，黃埔區香雪館、從化區圖書館二期和海珠區少年兒童圖書館開放，南沙區圖書館新館、番禺區圖書館新館、白云區江高館和白云新城二館、花都區圖書館新館和越秀區少年兒童圖書館改造等項目在建，天河區、荔灣區均在推進新館規劃和立項。2017年廣州市公共圖書館建筑面積合計為34.64萬平方米，每千人建筑面積合計為23.89平方米，比2014年分別增長38.34%、24.82%。公共圖書館應根據規定配備足夠的計算機，這是滿足公眾數字化信息需求、彌補數字化信息鴻溝的基本條件。截至2017年，廣州市區級圖書館的計算機總數合計為3234臺，其中讀者使用計算機數量為2042臺。

街鎮分館建設全力推進。覆蓋城鄉的公共圖書館服務體系加快構建，促進全市公共圖書館覆蓋率和建設水平穩步提升。截至2017年底，廣州市共有156個實現通借通還的公共圖書館(分館)，公共圖書館覆蓋率達72.35%(2015年《條例》公布施行時僅為46%)。

圖4 2014-2017年廣州市公共圖書館每千人建筑面積

1.1.6 政府與社會力量互利合作共建機制基本形成

廣州市積極探索社會力量參與圖書館建設的新思路，堅持政府主導、社會參與原則，采取文教融合、文商融合、文企融合等方式，積極與學校、園區、地產商等各類社會機構合辦分館，以財政小額投入撬動社會力量大額投入，取得良好社會效果。截至2017年底，全市公共圖書館與社會力量合作建設分館數量達21個，均已納入全市公共圖書館通借通還網絡，實行統一規則、統一服務，年接待讀者近60萬人次，外借文獻超過31萬冊次，成為廣州市公共圖書館服務體系的有效補充。

1.2 讀者需求旺盛，服務效能全方位提升

廣州市公共圖書館服務效能躋身公共圖書館前列。中國特色社會主義進入新時代，主要矛盾的歷史性變化要求我們解決好發展不平衡不充分問題，持續提升公共圖書館服務質量和效能，更好地滿足民眾日益增長的閱讀、交流需求，促進人與社會的全面進步。

1.2.1 基本服務高增長

2014年以來，廣州市公共圖書館基本服務增長迅猛，少年兒童讀者群體服務效能突出。廣州市公共圖書館基礎服務量在我國內地僅次于上海，與香港、新加坡、紐約等世界先進地區的差距日益縮小。2017年，廣州圖書館外借文獻量1142.8萬冊次、日均接待公眾訪問2.5萬人次，躋身世界公共圖書館前列；廣州少年兒童圖書館文獻外借量668萬冊次，位居全國公共少兒圖書館首位。

(1)接待訪問量。《條例》實施以來，廣州市公共圖書館接待訪問量持續提高。隨著部分區館新館建成(改造)開放以及區域總分館服務體系建設進一步深化，區域公共圖書館服務體系整體效能大幅提升，市區兩級間差距逐步縮小。2017年廣州市公共圖書館接待訪問量2088.62萬人次，人均到館1.44次，比2014年分別增長64.59%、48.45%。

(2)外借文獻量廣州市“圖書館之城”建設的持續推進使區域總分館服務體系建設初顯成效。2017年，區級圖書館外借文獻量、人均外借文獻量增幅均超過市級圖書館，市、區差距開始縮小。2017年，廣州市公共圖書館外借文獻量合計為2637.52萬冊次，人均外借文獻量為1.82冊次，比2014年分別增長125.60%、104.49%。其中，少兒圖書外借量在全市外借文獻量中占比過半。

(3)通借通還外借文獻量。自2010年廣州圖書館牽頭構建廣州市公共圖書館通借通還服務網絡以來，廣州市公共圖書館持續拓展通借通還服務，發展成效和服務標準化水平顯著提升。2017年，廣州市公共圖書館通借通還外借文獻量合計為183.47萬冊次，比2014年增長625.46%。

圖5 2014-2017年廣州市公共圖書館接待訪問量

圖6 2014-2017年廣州市公共圖書館外借文獻量

圖7 2014-2017年廣州市公共圖書館通借通還外借文獻量

圖8 2015-2017年廣州市公共圖書館舉辦讀者活動場次①廣州市公共圖書館讀者活動數據自2015年起開始正式系統收集并統計分析。

(4)注冊讀者量。自2015年《條例》實施以來，注冊讀者量年增長率均在20%以上。2017年，廣州市公共圖書館注冊讀者量合計為271.25萬人，比2014年增長75.53%。

1.2.2 讀者活動常態化、品牌化

廣州市公共圖書館注重活動常態化和品牌化建設，建立了一批閱讀推廣服務品牌。廣州圖書館的“羊城學堂”“廣州新年詩會”“‘小櫻桃’閱讀樹”，廣州少年兒童圖書館的“一個故事一國文化——各國領事講故事”等品牌活動在業界和讀者間均獲得良好反響，服務效能亮眼，媒體廣泛報道。2017年，廣州市公共圖書館舉辦讀者活動場次合計為8250場、參加讀者活動人次合計為504.66萬人次、每萬人參加讀者活動人次為3481人次，同比分別增長55.16%、40.95%、36.53%。各區圖書館讀者活動服務效能明顯增長，但各區差距較大，協調發展和均等發展問題仍待解決。

1.2.3 數字化服務全覆蓋

數字化服務是公共圖書館基本服務內容之一，數字圖書館是圖書館信息基礎設施之一。因其便捷性、低成本等特點，數字圖書館服務正受到越來越多讀者的歡迎。在“互聯網+”環境下，廣州市各級公共圖書館注重運用新技術，借助信息化手段創新服務方式。廣州圖書館履行中心館職能，負責“廣州數字圖書館”門戶建設，并將全市通用數字信息資源庫共享給全市公共圖書館注冊讀者使用。2017年，廣州市公共圖書館自購、自建數據庫的下載、瀏覽量為5416.24萬篇(冊)次，市級圖書館作為全市公共圖書館數字信息資源利用的主力，服務效能亮眼。衡量數字圖書館服務效能的另一項指標——圖書館官網首頁點擊數合計1634.48萬次，其中全市統一的數字圖書館門戶網站——廣州數字圖書館(廣州圖書館官方網站)首頁點擊數為1133.30萬次。各區公共圖書館官網首頁點擊數差距較大，這與區域圖書館事業整體發展水平、宣傳推廣程度、網站資源及建設水平、讀者利用意識等因素有關。移動互聯網正在重構圖書館數字化服務形態，其中微信服務吸引越來越多的讀者從圖書館官方網站平臺轉向微信服務平臺。截至2017年底，廣州市公共圖書館微信號關注量達85.51萬人。

2 廣州市公共圖書館事業建設經驗

2.1 公共圖書館事業與經濟社會協調發展

經濟發展水平對文化發展水平有重大影響，廣州市公共圖書館事業與經濟社會基本實現協調發展。以廣州圖書館購書經費為例，廣州圖書館1982年成立時購書經費為34萬元，2017年購書經費增加至4100萬元，是1982年的120.59倍。自改革開放以來，廣州圖書館購書經費的增速與廣州市地區生產總值的增速基本一致，從文化事業層面彰顯了廣州市經濟社會發展整體風貌，也反映出廣州市公共圖書館事業與經濟社會協調發展的總體態勢。

2.2 培育高度文化自覺、保障公民文化權利

廣州市委、市政府以高度的文化自覺，在實踐中詮釋“以人民為中心”的發展理念。廣州市公共圖書館事業在這一發展理念的指導和促進下，取得飛躍性建設成就。“公民權利的貧困是最大的貧困”，權利保障理念是推動公共圖書館事業發展的基礎性理念[7]。《條例》第一條“立法目的”開宗明義：促進廣州市公共圖書館事業發展，滿足公眾對知識、信息及相關文化活動的需求，實現與保障公眾的基本文化權益；第四十八條要求公共圖書館應當為特殊群體提供便利服務，保護特殊群體平等利用圖書館的權利。《條例》首次確認了公共圖書館“普遍、平等、免費、開放和便利”的服務原則，明確公共圖書館讀者所享有的權利和應受到的保護，使“讀者權利”由抽象概念落實到公共圖書館管理與服務實踐。

2.3 公共圖書館事業發展制度設計科學務實

廣州市以圖書館立法為契機，充分吸收和借鑒國內外公共圖書館事業發展先進經驗和立法實踐成果，遵循公共圖書館事業發展規律，科學設計公共圖書館發展體制機制。第一，提升保障目標。《條例》將公共圖書館服務保障提升至街鎮層級，每8萬人擁有一座公共圖書館、人均擁有3冊藏書，為公眾提供普遍均等的圖書館服務。第二，明確政府保障責任。《條例》從法律層面明確區級人民政府承擔區域公共圖書館服務體系建設的職責[8]。第三，明確要素保障標準。首次在地方圖書館立法中明確規定建筑面積、基本藏量和年新增藏量、人員配備要求的人均指標。第四，創新公共圖書館管理體制。提出建立中心館與總分館相結合的公共圖書館服務體系，并相應規定各級公共圖書館的法定責任。第五，創新公共圖書館運行機制。規定建立全市統一的通用數字信息資源庫，明確每年廣州讀書月期間舉辦全市性的閱讀推廣活動。“作為我國首部省會城市公共圖書館立法”[9]，《條例》代表了我國地方性公共圖書館立法的最新進展和最新成果[10]，為《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》以及其他地方圖書館立法提供了借鑒[11]。廣州市公共圖書館立法程序也有一定借鑒意義，市政府、市人大、圖書館界、圖書館用戶等各司其職、積極參與，堅持科學立法、民主立法，充分發揮主動性，不斷完善立法內容，最終形成具有實質意義的“良法”[12]。

2.4 形成“四位一體”的可持續發展模式

廣州市公共圖書館事業已形成公眾需求、政府保障、圖書館服務和社會參與“四位一體”的可持續發展模式。廣州市公眾閱讀需求旺盛，從廣州圖書館持續增長的服務效能就可見一斑。隨著廣州市公共圖書館服務體系日益健全，公眾通過身邊的圖書館即可獲得滿意的圖書館服務，基層圖書館的利用率進一步提高，公眾文化權益更好地得到保障。全市公共圖書館2017年經費總投入、購書經費分別比2015年增長64.53%、134.59%，政府保障力度的持續增加是公共圖書館事業實現可持續發展的基礎。政府高保障對應產出圖書館高服務效能，全市公共圖書館2017年接待訪問量、外借文獻量、注冊讀者量、舉辦活動場次分別比2015年增長62.10%、92.10%、45.34%、139.83%。社會力量積極參與公共圖書館建設、管理和服務，建立起良好的合作伙伴關系。

2.5 多級聯動、聚力街鎮，體系建設示范效應明顯

廣州市作為經濟發達地區，結合地方公共圖書館發展實際情況，建立中心館與總分館相結合的城市圖書館服務體系，并取得良好效果，在全國具有普遍示范意義。廣州市并未片面通過“一刀切”的方式追求市、區、街鎮和社區(村)四級圖書館服務體系建設，而是采取分階段、抓重點的方式，將現階段公共圖書館事業發展重點定位在街鎮層級，通過立法的形式確定由區政府負責解決街鎮分館投入保障問題，在此基礎上，因地制宜推進社區(村)圖書室或服務網點建設。這是由現階段廣州市經濟社會發展水平決定的，也是由公共圖書館事業發展現狀決定的。廣州市各級圖書館各司其職，共同建設覆蓋城鄉的公共圖書館服務體系。廣州圖書館作為全市公共圖書館的中心館，指導、協調和支持區域圖書館服務體系建設。各區圖書館負責本館和分館的統一管理、統一采購、統一編目、統一物流和人員統籌調配。街鎮分館在廣州市公共圖書館服務體系中處于底層，但也最接近于公眾，其基本職能是為公眾提供公共圖書館基本服務。

3 廣州市公共圖書館事業建設問題及對策

3.1 區域發展不平衡不充分

廣州市各區公共圖書館事業發展不平衡不充分。經費、人力資源、館藏資源、公共圖書館覆蓋率等方面的保障投入不同，導致區級圖書館之間發展水平極不平衡。一方面，廣州市各區經濟發展水平差異較大，2017年GDP最高區是最低區的10.78倍，這直接影響到財政狀況，從而影響政府對公共圖書館事業的投入力度。另一方面，各區重視程度不同。部分區政府保障投入水平難以滿足區域圖書館服務體系建設需求，且與《條例》規定標準存在較大差距。總結廣州市公共圖書館建設經驗：高水平保障、強力度資源投入對應產出高服務效能。為解決區域公共圖書館事業發展不平衡不充分的問題，首先，各區需切實貫徹落實《條例》《規劃》等法規政策規定，加強公共圖書館事業保障投入力度。區域總館需支持和指導街鎮分館，加強館藏資源建設、因地制宜開展讀者服務，形成服務特色，更好地構建區域乃至全市公共圖書館服務體系。作為公共圖書館服務的“最后一公里”，街鎮分館要更好發揮服務便利性這一優勢。各級圖書館要協作打造命運共同體、服務共同體。其次，市、區兩級財政要加大對區級公共圖書館事業的扶持力度，建議由市財政繼續給予從化等北部地區傾斜支持。然后利用財政小額投入撬動社會力量大額投入，推進并完善政府與社會力量互利合作共建公共圖書館機制。

3.2 人力資源保障機制不健全

通過實踐，廣州市公共圖書館界充分認識到人力資源保障在體系建設中的重要性[13]。廣州市公共圖書館人才隊伍建設亟待解決的突出問題：一是市少兒館及部分區館人員配備極其不足，區級圖書館間人力資源保障水平亦差異大，相關保障機制不健全，難以支撐服務效能持續增長。二是部分區級圖書館專業化服務能力不足，機構與人力資源保障機制急需完善。特別是南沙區需盡快設立區圖書館獨立法人機構，壯大人員隊伍，提高專業化水平。機構與人力資源是公共圖書館總分館制發展的重要支撐，市、區兩級政府應履行法定職責，強化政策保障與財政保障，組織研究并制定公共圖書館服務體系建設機構設置與人力資源投入保障專項政策。因地制宜，從數量和質量兩個層面入手，貫徹落實《條例》及相關法規政策規定，采取多種形式配齊配足所需人員，健全和落實公共圖書館人力資源保障機制。

3.3 圖書館設施建設未達標

廣州各區公共圖書館設施設備建設雖然取得較大進展，但館舍陳舊、建筑面積不達標等問題仍然存在。特別是2017年街鎮分館達標率僅為36.11%，街鎮分館亟待新建或升級改造，以大幅提升專業化水平。根據《規劃》等規定，各區需高度重視公共圖書館基礎設施建設，推進新建、改建或擴建館舍，并鼓勵將舊館保留作為分館或改建為少年兒童圖書館。各區應積極推進區域總館建設，做強做大區域總館，引領指導街鎮分館建設、管理和服務工作。街鎮分館在開展文獻借閱、普通咨詢等服務的同時，應定期開展各種讀者活動，吸引公眾更多地利用圖書館服務，并在讀者服務實踐中探索公共圖書館與文化站共享發展的路徑。各區圖書館還應進一步通過與社會力量合作等多種方式加強分館建設力度，在現有一批代表性明星分館的基礎上，繼續建設更多質優的街鎮分館、與社會力量合作建設分館，更好滿足公眾多樣化的公共文化服務需求，進一步推進廣州市公共圖書館事業高質量發展。

4 廣州市公共圖書館事業展望

當前，廣州市公共圖書館總分館制建設試點已經完成，公共圖書館建設、管理和服務制度設計基本完成，公共圖書館管理體制與運行機制逐步建立健全，覆蓋城鄉的現代公共圖書館服務體系建設積極推進，廣州市公共圖書館事業發展進入需求、保障、服務三輪驅動，要素驅動與效能驅動并重的新階段。廣州市公共圖書館界清醒認識到自身距離事業發展目標仍具有較大提升空間：(1)2015-2020年以建設為主，政府保障發揮主導作用，設施建設達到香港、新加坡水平。2018年，廣州市公共圖書館要實現街鎮分館全部納入公共圖書館通借通還服務網絡的階段性戰略目標。2020年，基本建成“圖書館之城”，建成全天候、全方位、多形式的公共圖書館網絡體系，形成與廣州市經濟社會發展水平相稱、與世界先進城市和地區圖書館事業對接、需求與服務主導型的、可持續發展的現代公共圖書館服務體系。(2)2020-2025年使行業服務發揮主導作用，服務效能接近香港、新加坡水平，開展廣州市公共圖書館新一輪發展評估與規劃，將廣州市建設成為文化樞紐城市，保證全體市民在共建共享發展中有更多獲得感和幸福感。