商品住房小區(qū)配建中低收入房策略研究
——以重慶市渝北區(qū)為例

文/重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 金相棟 楊 虎

0 引言

安置房建設(shè)是關(guān)乎社會(huì)民生的重要課題，但在當(dāng)前實(shí)踐中，以集中建設(shè)為主的安置房建設(shè)模式導(dǎo)致中低收入居民聚集，加劇社會(huì)階級(jí)分化，甚至產(chǎn)生“貧民窟”現(xiàn)象。此外，由政府全權(quán)負(fù)責(zé)的安置房建設(shè)也對(duì)政府財(cái)政造成較大壓力。

如何創(chuàng)新商品房配建中低收入住房機(jī)制，實(shí)現(xiàn)中低收入人群分散居住，減少政府參與環(huán)節(jié)；實(shí)現(xiàn)不同階層雜居融合，提高低收入人群素質(zhì)；發(fā)揮市場(chǎng)力量，緩解政府財(cái)政壓力成為亟需解決的問(wèn)題。

1 安置房現(xiàn)狀及建設(shè)模式分析

1.1 安置房現(xiàn)狀

1）集中布局，社會(huì)階層分化 重慶渝北區(qū)安置房主要為集中建設(shè)，中低收入居民集中居住，貧富差距顯著，社會(huì)階層分化加劇，造成階層隔離、信息分離、心理落差加劇社會(huì)矛盾。

2）安置過(guò)渡期長(zhǎng)，財(cái)政負(fù)擔(dān)重 從地塊征收到建設(shè)、竣工交付需4～5年，財(cái)務(wù)成本較高，群眾怨言較大，安置費(fèi)用高，政府融資困難，財(cái)政負(fù)擔(dān)重。

3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一，補(bǔ)償效果不確定 市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)影響居民補(bǔ)償意愿，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一；居民接受貨幣補(bǔ)償后，出于個(gè)人需求，將補(bǔ)償款用于其他方面，如投資、賭博等，后期再次申請(qǐng)住房保障，這種情況使補(bǔ)償未從根本上解決居民住房問(wèn)題。

4）配套設(shè)施不齊全，水電管理不暢通 渝北區(qū)安置房周邊缺少服務(wù)性配套設(shè)施，加大居民出行、就醫(yī)難度；缺少市政配套，水電管網(wǎng)未覆蓋，影響居民正常生活。

當(dāng)前渝北區(qū)安置補(bǔ)償最主要問(wèn)題是貨幣補(bǔ)償效果不確定，而安置房集中建設(shè)，周邊配套不齊全及用水用電困難。

1.2 建設(shè)模式分析

結(jié)合包含配建模式在內(nèi)的5種安置房建設(shè)模式特點(diǎn)及存在問(wèn)題，對(duì)配建模式進(jìn)行比較分析（見(jiàn)表1）。

配建是符合時(shí)代趨勢(shì)，滿足政府、企業(yè)、居民要求的主推建設(shè)模式，綜合分析渝北區(qū)目前采用的政府集中新建及4種其他建設(shè)模式，配建模式值得深入研究。雖然目前實(shí)施配建模式存在諸多阻礙，但其具有長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，如分散居住，減緩集聚引起的社會(huì)問(wèn)題；提升中低收入居民素質(zhì)；減少政府參與，發(fā)揮市場(chǎng)力量，為政企合作搭建平臺(tái)。綜合考慮配建模式特點(diǎn)及渝北區(qū)現(xiàn)實(shí)狀況，配建模式只要滿足一定前置條件仍具可行性。

2 國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

2.1 美國(guó)：包容性規(guī)劃

美國(guó)包容性規(guī)劃始于20世紀(jì)70年代，指政府要求或鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)企業(yè)在住宅用地或商業(yè)用地上提供一定數(shù)量的可支付住宅。包容性規(guī)劃極大減輕了政府公共財(cái)政支出壓力，促進(jìn)不同收入階層的居住融合，低收入家庭擁有健康的社會(huì)鄰里交往空間、良好的公共服務(wù)和更多脫離“貧困陷阱”的機(jī)會(huì)[1]。美國(guó)各地方政府在政策設(shè)計(jì)上考慮以下要素。

表1 安置房建設(shè)模式比較

1）預(yù)留比例與激勵(lì)措施 各地預(yù)留比例為6.25%～15.00%，需綜合考慮項(xiàng)目規(guī)模、開(kāi)發(fā)商激勵(lì)措施、該地區(qū)住房緊缺程度等因素；激勵(lì)措施多種多樣，密度獎(jiǎng)勵(lì)居多，獎(jiǎng)勵(lì)幅度不超過(guò)22%；還有稅收減免、開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)減免、降低停車場(chǎng)面積要求及放寬建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等措施。

2）開(kāi)發(fā)規(guī)模及異地配建 容積率過(guò)小或開(kāi)發(fā)規(guī)模過(guò)小的項(xiàng)目通常不要求實(shí)施包容性區(qū)劃；部分地方政府允許開(kāi)發(fā)企業(yè)異地建設(shè)或繳納異地建設(shè)費(fèi)，但要求其異地配建數(shù)量或異地建設(shè)費(fèi)投入高于就地配建投入。

綜合美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，可借鑒之處是20萬(wàn)m2以下的小規(guī)模項(xiàng)目可免配建，配建比例適宜在5%～15%區(qū)間內(nèi)，輔以多樣化激勵(lì)措施，如適當(dāng)?shù)娜莘e率獎(jiǎng)勵(lì)、可異地配建或繳納配建基金。

2.2 英國(guó)：規(guī)劃責(zé)任制

規(guī)劃責(zé)任制指地方規(guī)劃局每年制定可支付住房的建設(shè)規(guī)劃，要求開(kāi)發(fā)企業(yè)在新開(kāi)發(fā)的地產(chǎn)項(xiàng)目中配建一定數(shù)量的可支付住房。1990年出臺(tái)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中第106條正式將該政策上升到法律高度。地方規(guī)劃局可就配建內(nèi)容同開(kāi)發(fā)企業(yè)協(xié)商，開(kāi)發(fā)企業(yè)可選擇就地配建或支付對(duì)價(jià)款項(xiàng)。若開(kāi)發(fā)企業(yè)不愿配建，地方規(guī)劃局可拒絕項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的規(guī)劃申請(qǐng)。目前英國(guó)約90%的地方政府實(shí)施了第106條款[2]。

綜合英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，可借鑒之處包括：規(guī)劃局每年制定配建保障房的建設(shè)規(guī)劃；單個(gè)項(xiàng)目可與開(kāi)發(fā)企業(yè)協(xié)商配建規(guī)模、數(shù)量、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)；政府提供一定社會(huì)住宅基金獎(jiǎng)勵(lì)。

2.3 法國(guó)：城市更新計(jì)劃

法國(guó)的城市更新計(jì)劃指推行“貧富混居”，將中低收入房建在商品住宅區(qū)，使貧困家庭和富裕家庭住在同一屋檐下。由于法國(guó)出現(xiàn)社會(huì)階層隔離問(wèn)題，法國(guó)政府于2005年出臺(tái)《城市團(tuán)結(jié)和更新法》，開(kāi)始推行“貧富混居”的城市更新計(jì)劃，即所有商品房開(kāi)發(fā)項(xiàng)目都必須實(shí)行配建，占項(xiàng)目住宅總數(shù)10%～35%；采取樓內(nèi)共居、街區(qū)共居或住區(qū)旁邊再建造一個(gè)社會(huì)住宅區(qū)。法國(guó)政府成立城市改造管理局，集中各方面資金，通過(guò)多方參與，拆除部分社會(huì)住宅，植入高檔住宅區(qū)，調(diào)整社區(qū)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)居住融合。

綜合法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，可借鑒其街區(qū)共居的配建形式，大型樓盤開(kāi)發(fā)時(shí)強(qiáng)制實(shí)施配建。

3 配建中低收入房策略研究

針對(duì)目前我國(guó)配建模式實(shí)施現(xiàn)狀，可采取適當(dāng)創(chuàng)新策略，政府應(yīng)提前與居民達(dá)成協(xié)議、與企業(yè)協(xié)商配建事項(xiàng)。政府向居民講解配建模式細(xì)則，詳細(xì)解釋政府為推行配建模式欲參考實(shí)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如調(diào)整后的拆遷補(bǔ)償費(fèi)結(jié)構(gòu)，調(diào)查統(tǒng)計(jì)居民的安置補(bǔ)償意愿及套型、面積、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面要求等，提供2～3個(gè)可供選擇的項(xiàng)目點(diǎn)，加強(qiáng)居民參與，按需建設(shè)，達(dá)成協(xié)議。

政府與居民達(dá)成協(xié)議后，綜合考慮各種因素，確定項(xiàng)目配建比例，提出出讓附加條件及合適的招投標(biāo)期限，開(kāi)發(fā)企業(yè)測(cè)算綜合成本及利潤(rùn)，參與土地招投標(biāo)，承擔(dān)配建任務(wù)。作為附加條件，政府應(yīng)告知優(yōu)惠政策，吸引企業(yè)積極承擔(dān)配建任務(wù)。

后期運(yùn)營(yíng)管理中，政府需明確企業(yè)承擔(dān)管理責(zé)任，針對(duì)中低收入住房居民，政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼，緩解開(kāi)發(fā)企業(yè)的物業(yè)管理難題。

3.1 配建地塊適宜度評(píng)價(jià)

尋找可實(shí)行配建的地塊，需通過(guò)住房需求、人口密度、住房存量、產(chǎn)業(yè)布局、公共交通、容積率、配套設(shè)施等因素進(jìn)行綜合考慮，基于配建影響因素，可參照評(píng)分依據(jù)和計(jì)算方法，對(duì)各地塊進(jìn)行打分，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)如表2～4所示。

3.2 協(xié)商補(bǔ)償形式

配建策略的實(shí)施需與待安置居民針對(duì)補(bǔ)償形式做好相應(yīng)協(xié)商。

1）調(diào)整補(bǔ)償費(fèi)用結(jié)構(gòu) 征收土地應(yīng)依法支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。為引導(dǎo)待安置居民選擇安置房補(bǔ)償，調(diào)整集體土地房屋補(bǔ)償費(fèi)與土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償結(jié)構(gòu)比例，提高土地補(bǔ)償費(fèi)，降低房屋補(bǔ)償費(fèi)，使居民在選擇貨幣補(bǔ)償時(shí)顯現(xiàn)出明顯劣勢(shì)；而選擇安置房補(bǔ)償則能獲得相對(duì)較高的房屋補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)獲得比土地補(bǔ)償費(fèi)更高的安置住房，引導(dǎo)居民傾向于選擇安置房補(bǔ)償方式，從根本上解決待安置居民的住房問(wèn)題。

2）選擇補(bǔ)償方式 土地管理部門須將調(diào)整后的補(bǔ)償費(fèi)結(jié)構(gòu)及拆遷補(bǔ)償細(xì)則告知待安置居民，并向居民同時(shí)提供至少2個(gè)拆遷地附近項(xiàng)目點(diǎn)和2個(gè)非拆遷地附近項(xiàng)目點(diǎn)，在居民意向調(diào)查統(tǒng)計(jì)后，最終確定1～3個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)進(jìn)行公布并建設(shè)。待安置居民根據(jù)自身需求并結(jié)合政府公布的安置項(xiàng)目點(diǎn)對(duì)不同補(bǔ)償方式進(jìn)行比較，綜合考慮補(bǔ)償效果后2周內(nèi)，詳細(xì)統(tǒng)計(jì)待安置居民的補(bǔ)償意愿，確定貨幣補(bǔ)償與住房安置2類補(bǔ)償方式。

3）履行住房協(xié)議 在安置房建設(shè)中或建成后，存在違約放棄住房補(bǔ)償，要求實(shí)行貨幣補(bǔ)償?shù)牟糠志用瘢鶕?jù)項(xiàng)目建設(shè)前雙方簽訂的住房協(xié)議，政府有權(quán)對(duì)這部分居民實(shí)行補(bǔ)償金懲罰。對(duì)違約居民實(shí)行安置補(bǔ)償金25%扣除的懲罰機(jī)制，降低違約居民獲得的補(bǔ)償費(fèi)，約束居民的補(bǔ)償方式變更，減少空置現(xiàn)象。若無(wú)法避免出現(xiàn)空置，政府將這部分房源交予開(kāi)發(fā)企業(yè)以商品房形式代為銷售，成交之后政府給予開(kāi)發(fā)企業(yè)一定的代理費(fèi)用。對(duì)于按協(xié)議履行承諾的居民，政府應(yīng)根據(jù)協(xié)議內(nèi)容將符合居民要求的安置房向居民出售，政府無(wú)法履行約定時(shí)間承諾交付安置房時(shí)，應(yīng)按協(xié)議給予相應(yīng)賠償。

表2 配建因素評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

表3 軌道站點(diǎn)賦值

表4 地塊類別劃分標(biāo)準(zhǔn)

4）調(diào)整面積價(jià)差 向待安置居民銷售建成后的安置房時(shí)存在面積偏差問(wèn)題，根據(jù)不同情況應(yīng)做差價(jià)處理。實(shí)際面積低于協(xié)議面積，政府以同年度單位商品房?jī)r(jià)格返還差價(jià)；實(shí)際面積高于協(xié)議面積，政府采取分級(jí)方式向居民收取差價(jià)。

3.3 選擇配建企業(yè)

政府就補(bǔ)償形式與待安置居民協(xié)商確定后，進(jìn)行配建企業(yè)的選擇。

1）確定配建比例 政府選擇可進(jìn)行保障房配建的地塊，根據(jù)住房需求、人口密度、住房存量、產(chǎn)業(yè)布局、公共交通、容積率、配套設(shè)施等因素選擇2～3個(gè)地塊，結(jié)合居民實(shí)際需求，確定各地塊配建數(shù)量比例，并將配建比例寫入土地出讓條件。

2）確定回購(gòu)方式 處于賣方市場(chǎng)時(shí)，政府要求開(kāi)發(fā)企業(yè)建成配建保障房后，以無(wú)償移交的方式回收，建設(shè)過(guò)程中給予開(kāi)發(fā)企業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠，建成后政府通過(guò)搖號(hào)讓居民確定入住房號(hào)。處于非賣方市場(chǎng)時(shí)，若土地價(jià)格需求彈性＜0.7時(shí)，選擇限價(jià)回購(gòu)（以平均建安成本為基準(zhǔn)上浮一定比例，保證回收價(jià)格大于建安成本），減小企業(yè)拿地風(fēng)險(xiǎn)；若需求彈性＞0.7時(shí)，選擇折價(jià)回購(gòu)（以商品房的平均價(jià)格為基準(zhǔn)進(jìn)行折價(jià)），在建設(shè)過(guò)程中給予企業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠。企業(yè)在投標(biāo)過(guò)程中可自行選擇一種回購(gòu)價(jià)格并寫入標(biāo)書；政府對(duì)投標(biāo)企業(yè)綜合考慮，選擇配建企業(yè)。

3.4 實(shí)施優(yōu)惠政策

3.4.1 設(shè)立專項(xiàng)基金

政府設(shè)立專項(xiàng)資金，在公共財(cái)政預(yù)算中設(shè)立合理規(guī)模的住房保障專項(xiàng)資金，充分安排保障性安居工程建設(shè)資金；加大資金籌措力度，優(yōu)先滿足保障房建設(shè)資金需求，確保住房保障資金充足到位；提高配建項(xiàng)目的貸款比例，允許開(kāi)發(fā)商以配建中的保障房項(xiàng)目為抵押申請(qǐng)銀行貸款，適當(dāng)提高貸款比例，減緩開(kāi)發(fā)商資金壓力。

3.4.2 優(yōu)惠激勵(lì)措施

1）密度獎(jiǎng)勵(lì) 針對(duì)配建項(xiàng)目中的商品房建設(shè)，開(kāi)發(fā)商可獲得一定程度的額外密度獎(jiǎng)勵(lì)，以彌補(bǔ)承包商利潤(rùn)損失，但一般不超過(guò)20%。

2）降低配套取費(fèi) 對(duì)土地出讓金、市政配套費(fèi)、項(xiàng)目資本金、安全風(fēng)險(xiǎn)抵押金、土地增值稅等費(fèi)用進(jìn)行適當(dāng)減免，吸引企業(yè)承擔(dān)配建項(xiàng)目，是協(xié)調(diào)政企雙方關(guān)系、快速落實(shí)配建模式的最有效方式。

3）簡(jiǎn)化審批程序 對(duì)于實(shí)施配建模式的項(xiàng)目，可簡(jiǎn)化前期報(bào)建審批事項(xiàng)，加速施工申請(qǐng)和變更過(guò)程中的處理速度，保證配建項(xiàng)目高效實(shí)施。

3.5 落實(shí)建設(shè)準(zhǔn)則

清晰的建設(shè)準(zhǔn)則是配建模式實(shí)施的重要保障，政府與企業(yè)做好建設(shè)約定，嚴(yán)格按建設(shè)原則實(shí)施，保質(zhì)保量地完成設(shè)定目標(biāo)。

1）以“棟”為單位建設(shè) 樓內(nèi)共居最大的問(wèn)題是同一棟樓內(nèi)分布商品房與保障房，物業(yè)管理存在困難，商品房高收入階層產(chǎn)生抵觸情緒，不同階層居民也較難融合，易產(chǎn)生矛盾。附近再造住宅區(qū)也存在問(wèn)題：再造住宅區(qū)與商品房社區(qū)完全脫離，實(shí)施分隔的物業(yè)管理，雙方居民幾乎沒(méi)有交流、相互融合的機(jī)會(huì)，未達(dá)到混居效果，商品房社區(qū)內(nèi)完善的基礎(chǔ)設(shè)施未起到與低收入者共享的作用；開(kāi)發(fā)企業(yè)為追求自身利益，通常在設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)綠化、物業(yè)管理等方面降低標(biāo)準(zhǔn)，難以實(shí)現(xiàn)低收入者住房和生活質(zhì)量的提升。配建的保障房實(shí)行按整幢或整單元方式集中建設(shè)，結(jié)合2種配建形式優(yōu)勢(shì)，將負(fù)面影響最小化，既能實(shí)現(xiàn)配套設(shè)施資源共享，又未將低收入者與高收入者完全隔離，屬于較優(yōu)選方法。

2）共享公共設(shè)施 配建的可支付住宅除了在套型、面積大小和內(nèi)部配套設(shè)施方面對(duì)中低收入者特殊對(duì)待外，其在小區(qū)中所處位置、外觀設(shè)計(jì)、建筑材料等方面不應(yīng)受“歧視”。而目前已有“配建小區(qū)”將條件最差的位置、套型作為保障性住房，進(jìn)行單獨(dú)分區(qū)，形成孤立的“保障樓”，失去了包容性社區(qū)建設(shè)的意義。政府實(shí)施配建模式時(shí)應(yīng)做好監(jiān)督，嚴(yán)格依照合同約定實(shí)施，確保配建住宅居民享受同等公共設(shè)施。

3.6 后期運(yùn)營(yíng)管理

1）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng) 開(kāi)發(fā)企業(yè)需按出讓協(xié)議約定的方式將住宅移交給政府，政府進(jìn)行居民安置。針對(duì)在約定期限內(nèi)未被居民選擇的配建住宅，政府可要求開(kāi)發(fā)企業(yè)以商品房的形式代為銷售，并支付企業(yè)一定傭金。針對(duì)承擔(dān)配建項(xiàng)目的商品房住宅部分，政府可給予購(gòu)買者一定的社會(huì)住宅基金優(yōu)惠，在一定程度上解決開(kāi)發(fā)企業(yè)的銷售問(wèn)題。

2）明晰物業(yè)管理 開(kāi)發(fā)企業(yè)統(tǒng)一負(fù)責(zé)后期物業(yè)管理，但需分別設(shè)置管理前臺(tái)，制定相應(yīng)的中低收入住房物業(yè)管理辦法；政府給予開(kāi)發(fā)企業(yè)一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但需明確開(kāi)發(fā)企業(yè)的物業(yè)費(fèi)用比例，加大監(jiān)管力度，確保被保障居民享受同等物業(yè)服務(wù)且無(wú)須繳納額外費(fèi)用。

4 結(jié)語(yǔ)

在商品住房小區(qū)中配建中低收入房符合時(shí)代趨勢(shì)，是滿足政府、企業(yè)、居民要求的重要建設(shè)模式之一，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、避免社會(huì)分化，如何更有效地配建中低收入房值得關(guān)注與研究。