我國城鎮(zhèn)住房制度改革進(jìn)程40年回顧

文/北京市保障性住房建設(shè)投資中心 李英健

1 建國初期住房制度

建國初期，我國借鑒前蘇聯(lián)高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展重工業(yè)，建立社會(huì)主義工業(yè)化基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)“先積累、后消費(fèi)”。住房體現(xiàn)了社會(huì)主義制度優(yōu)越性，作為實(shí)物福利由國家包辦提供，同時(shí)又根據(jù)國力國情由住戶支付部分租金。國家建立“公房低租金”的城鎮(zhèn)住房制度，其特征如下。

1）住房資金由政府或單位負(fù)責(zé)籌集，住房用地由政府無償或無限期劃撥使用。

2）住房由單位行政分配。

3）住房低租金使用，不允許買賣。

在此制度下住房被定性為福利而非商品。在當(dāng)時(shí)歷史背景下，政府將大量資源投入到重工業(yè)，對(duì)城鎮(zhèn)住房投入嚴(yán)重不足。職工也逐漸形成等、靠、要的住房依賴觀念，造成住房嚴(yán)重短缺，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積從1949年10.8m2下降到1978年6.7m2。低租金使政府或單位的租金收入遠(yuǎn)不能維持住房日常維修保養(yǎng)，存量住房的居住條件越來越差。

隨著尼克松訪華、中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位等歷史事件發(fā)生，我國逐步融入國際社會(huì)。國家逐漸把工作重心轉(zhuǎn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，同時(shí)也看到國外房地產(chǎn)行業(yè)的繁榮，建筑業(yè)可作為支柱產(chǎn)業(yè)推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，住房制度改革需求日益緊迫。

2 商品化改革方向

2.1 試點(diǎn)階段

1978—1988年是我國城鎮(zhèn)住房制度商品化改革的第一階段，也稱試點(diǎn)階段。

1978年鄧小平在視察大慶油田和北京前三門新建公寓住宅樓時(shí)提出“解決住房問題能不能路子寬些”，被認(rèn)為是我國城鎮(zhèn)住房制度改革的源頭。

1980年鄧小平同中央負(fù)責(zé)同志談話中指出：“城鎮(zhèn)住房居民個(gè)人可以購買房屋，也可以自己蓋，不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次性付款，也可以分期付款。”同年，在黨中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《全國基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》中正式提出住宅商品化。

1982年我國先后在常州、鄭州、沙市、四平等城市進(jìn)行公房全價(jià)及補(bǔ)貼出售試點(diǎn)。在公房補(bǔ)貼售房中提出由政府、單位、個(gè)人各負(fù)擔(dān)房價(jià)1/3的“三三制”。1985年部分城市發(fā)行住房建設(shè)企業(yè)債券等住房金融改革試點(diǎn)。1986年上海、廣州制定有償轉(zhuǎn)讓土地辦法。1987年深圳特區(qū)率先進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)試點(diǎn)。1988年七屆人大會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》，明確土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定有償轉(zhuǎn)讓，為推行土地有權(quán)轉(zhuǎn)讓和住房商品化提供法律保證。

經(jīng)過這一時(shí)期的改革試點(diǎn)，獲得了土地有償使用、公房出售、提租補(bǔ)貼等經(jīng)驗(yàn)。但改革措施本質(zhì)上未觸動(dòng)“公房低租金”的舊制度。1986年2月成立“國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國住房改革工作，全國性住房制度改革大幕由此拉開。

2.2 推進(jìn)階段

1988—1998年我國城鎮(zhèn)住房制度改革全面展開，進(jìn)入持續(xù)推進(jìn)住房商品化階段。

1988年1月國務(wù)院召開第一次全國住房制度改革工作會(huì)議。同年2月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案》（國發(fā)〔1988〕11號(hào)），標(biāo)志著我國住房制度改革進(jìn)入整體方案設(shè)計(jì)和全面實(shí)施階段。

1991年通過煙臺(tái)、唐山、蚌埠等地住房制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，國務(wù)院于10月再次召開全國住房制度改革工作會(huì)議，印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)改革“公房低租金”制度，以“多提少補(bǔ)”原則合理調(diào)整公房租金，推進(jìn)住房商品化。意見提出住房制度改革總目標(biāo)和分階段目標(biāo)，要求2年內(nèi)在全國范圍全面實(shí)施住房制度改革。

1988—1993年各地在執(zhí)行“多提少補(bǔ)”租金政策時(shí)，由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)較落后，廣大居民工資收入長期處于較低水平，因此更多采用 “小步提租不補(bǔ)貼”方式，免去政府或單位的租金補(bǔ)貼，節(jié)省資金。但這種方式使提租步伐越來越慢，租金市場化、住房商品化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。1993年底召開第三次全國住房制度改革工作會(huì)議及1994年7月國務(wù)院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)〔1994〕43號(hào)文），將提高租金的改革方向轉(zhuǎn)為穩(wěn)步出售公有住房。43號(hào)文是我國第一個(gè)全面體現(xiàn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的改革方案，其基本內(nèi)容可概括為“三改四建”，由國家、單位統(tǒng)包的住房投資體制改為國家、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的體制；把各單位建設(shè)、分配、維修、管理住房體制改為社會(huì)化、專業(yè)化體制；把住房實(shí)物分配方式改為以按勞分配為主的貨幣分配方式；建立以中低檔收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系及以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系；建立住房公積金制度；發(fā)展住房金融和住房保險(xiǎn)，建立政策性與商業(yè)性并存的住房信貸體系；建立規(guī)范化房地產(chǎn)市場和社會(huì)化的房屋維修、管理市場，逐步實(shí)現(xiàn)住房資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1996年聯(lián)合國召開第二次人居大會(huì)，會(huì)議提出建立必要手段以實(shí)現(xiàn)在持續(xù)基礎(chǔ)上改善所有人生活條件的長期目標(biāo)。在171個(gè)國家通過的《伊斯坦布爾宣言》和《人居議程》中提出“人人享有適當(dāng)住房”的設(shè)想。我國落實(shí)人居議程行動(dòng)計(jì)劃，提出“住有所居”的住房總目標(biāo)。

在經(jīng)歷新一輪經(jīng)濟(jì)高速增長后，受1997年亞洲金融危機(jī)影響，時(shí)任國務(wù)院總理的朱 基制定了包括實(shí)施住房制度改革在內(nèi)的多項(xiàng)政策，他在2次談話中提出“加快住宅建設(shè)，使之成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和消費(fèi)熱點(diǎn)”。

2.3 全面商品化階段

1998—2012年我國城鎮(zhèn)住房制度進(jìn)入全面商品化階段，形成集土地、財(cái)政、金融等于一體的較完善的商品化住房體系。

為進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)，1998年6月國務(wù)院召開全國城鎮(zhèn)住房制度改革和住房建設(shè)工作會(huì)議，同年7月印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)〔1998〕23號(hào)文)，這是對(duì)43號(hào)文的進(jìn)一步細(xì)化，體現(xiàn)了住房制度改革的延續(xù)性。23號(hào)文明確提出停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場的改革目標(biāo)。以此為標(biāo)志，經(jīng)過20年的城鎮(zhèn)住房制度改革，在新中國延續(xù)了半個(gè)世紀(jì)的“公房低租金”福利化制度成為歷史。23號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)43號(hào)文提出的“建立以中低檔收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”，明確城鎮(zhèn)住房制度分類供應(yīng)的改革方向。

西方國家進(jìn)入資本主義社會(huì)后，長期實(shí)行住房商品化制度，導(dǎo)致大量中低收入者無力購買住房，造成住房短缺、居住條件惡劣、傳染疾病頻發(fā)等社會(huì)矛盾，西方國家逐漸認(rèn)識(shí)到住房不僅是一種商品，還帶有社會(huì)福利性質(zhì)，因此通過改革建立由政府引導(dǎo)，結(jié)合住房福利性和商品性的新制度，針對(duì)差異群體制定不同住房政策，解決廣大居民尤其是中低收入者的住房問題。自20世紀(jì)初，許多國家陸續(xù)推行相似的住房制度。

23號(hào)文出臺(tái)后，我國城鎮(zhèn)商品住房建設(shè)進(jìn)入飛速發(fā)展期，住房投資以每年約10%～20%高速度增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值1%～2%來自房地產(chǎn)業(yè)，以住房為主體的房地產(chǎn)業(yè)已成為我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。但“針對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同住房供應(yīng)政策，最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房”未全面執(zhí)行，忽視了具有社會(huì)保障作用的廉租住房建設(shè)。

房地產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，為我國城市現(xiàn)代化建設(shè)和國民經(jīng)濟(jì)增長做出巨大貢獻(xiàn)。但也帶來住房投資增幅過大、土地供應(yīng)過量、房價(jià)過高過快增長、經(jīng)濟(jì)適用房失控、住房結(jié)構(gòu)不合理、住房投機(jī)等一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。因此自2002年開始，國家密集出臺(tái)了10余個(gè)關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展、穩(wěn)定住房價(jià)格、遏制部分城市房價(jià)過快上漲的宏觀調(diào)控文件。2004年原建設(shè)部、財(cái)政部、國土資源部等5部委頒布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》；2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于抓緊開展城鎮(zhèn)最低收入家庭住房情況調(diào)查的通知》，以低保家庭住房困難狀況為調(diào)研對(duì)象，北京、上海、天津等省市建立住房保障對(duì)象檔案；2006年完成《關(guān)于城鎮(zhèn)廉租住房制度建設(shè)和實(shí)施情況的通報(bào)》；2007年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，隨后由原建設(shè)部聯(lián)合國家發(fā)改委、財(cái)政部等9部委發(fā)布《廉租住房保障辦法》；2009年住建部、發(fā)改委和財(cái)政部印發(fā)《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》；2011年“十二五”規(guī)劃提出全國建設(shè)3600萬套保障性住房。2012年住建部發(fā)布《公共租賃住房管理辦法》。至此以廉租住房、公共租賃住房為主的保障性住房被納入國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和住房建設(shè)規(guī)劃中。

1978—2012年，我國城鎮(zhèn)住房經(jīng)歷了35年的商品化改革，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積從6.7m2增至32.9m2，城鎮(zhèn)居民住房成套率超過80%，大幅提高了居住水平。政府一方面對(duì)商品房市場持續(xù)調(diào)控，穩(wěn)定過高過快增長的房價(jià)，抑制房產(chǎn)投機(jī)行為，防范房地產(chǎn)泡沫化；另一方面加大保障性住房建設(shè)，加快調(diào)節(jié)住房結(jié)構(gòu)，滿足不同住房需求。但在土地財(cái)政、房地產(chǎn)業(yè)較高利潤和居民住房理念等因素驅(qū)使下，地方政府、企業(yè)和個(gè)人仍熱衷商品性住房的規(guī)劃建設(shè)，缺乏建設(shè)保障性住房的內(nèi)在動(dòng)力。城鎮(zhèn)住房總量趨于飽和，但住房結(jié)構(gòu)極不平衡，城鎮(zhèn)中低收入者、城市新居民的住房矛盾依然嚴(yán)峻，距離建立不同收入家庭的住房分類供應(yīng)體系仍有較大差距。

3 現(xiàn)代化制度

2012年11月，“十八大”報(bào)告提出“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求，堅(jiān)持房地產(chǎn)市場調(diào)控政策不放松”。2013年12月，住建部、財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》，將廉租住房統(tǒng)一納入公共租賃住房管理。2014年12月，住建部等6部委發(fā)布《關(guān)于試點(diǎn)城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導(dǎo)意見》，在北京、上海、深圳、成都、淮安和黃石6個(gè)城市試點(diǎn)發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的政策性商品住房。北京、上海等試點(diǎn)城市制定的管理辦法中指出，未銷售的自住型商品房、限價(jià)商品房、經(jīng)濟(jì)適用房等政策性產(chǎn)權(quán)房將按共有產(chǎn)權(quán)住房辦法執(zhí)行，代表了政策性產(chǎn)權(quán)住房的改革趨勢。

2014年，我國經(jīng)濟(jì)受國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)因素影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入中高速增長、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新常態(tài)。為適應(yīng)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)，2015年11月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。在隨后召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)上又提出“著力加強(qiáng)結(jié)構(gòu)性改革，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板?！睘橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”的經(jīng)濟(jì)改革結(jié)構(gòu)性任務(wù)，化解房地產(chǎn)庫存成為從中央到地方政府的一項(xiàng)工作重點(diǎn)。

2014年房地產(chǎn)市場限購政策開始松動(dòng)。9月30日，央行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《中國人民銀行 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》，內(nèi)容包括加大對(duì)保障房金融支持、支持居民合理住房貸款需求、支持房企合理融資需求等多項(xiàng)政策。重新明確首套房貸利率下限為貸款基準(zhǔn)利率的0.7倍，對(duì)擁有1套住房并已結(jié)清相應(yīng)購房貸款的家庭，為改善居住條件再次申請貸款購買普通商品住房，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行首套房貸款政策。10月9日，住建部聯(lián)合財(cái)政部、央行共同印發(fā)《關(guān)于發(fā)展住房公積金個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)的通知》，要求各地放寬公積金貸款條件。2014年11月21日至2015年6月央行貸款利率4連降。在去庫存大背景下，一系列房貸寬松政策使我國商品房市場從2014年底至2016年10月又呈現(xiàn)出房價(jià)過高過快增長態(tài)勢，違背了我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展初衷。

2016年9月至今我國采取分類調(diào)控、因城施策的房地產(chǎn)調(diào)控政策，北京、上海、廣州、深圳等一二線熱點(diǎn)城市相繼出臺(tái)限購、限貸、限售、限價(jià)措施。如北京市《關(guān)于促進(jìn)本市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的若干措施》的通知，提出加大住房用地供應(yīng)力度，合理調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)；加快自住型商品住房用地供應(yīng)（當(dāng)時(shí)《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》還未出臺(tái)）；強(qiáng)化“控地價(jià)、限房價(jià)”的交易方式；進(jìn)一步完善差別化住房信貸政策等8項(xiàng)措施。對(duì)購買首套住房的首付款比例和條件認(rèn)定均作出更嚴(yán)格規(guī)定。

“十八大”以來，受國內(nèi)外多種復(fù)雜因素影響，我國住房市場調(diào)控政策反復(fù)調(diào)整，政府在我國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須建立一種長效機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源系統(tǒng)性建設(shè)商品房、政策性住房和保障性住房，推動(dòng)我國住房事業(yè)長期穩(wěn)定健康發(fā)展。

為此“十九大”報(bào)告提出在新時(shí)代特色社會(huì)主義思想指引下，貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)。堅(jiān)持“房住不炒”的定位，加快建立“兩多一舉”的住房制度，讓全體人民住有所居，這是我國現(xiàn)代化住房體系框架。在此框架下，建立健全現(xiàn)代住房制度的改革拉開帷幕。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，實(shí)行租購并舉，加快培育和發(fā)展住房租賃市場。2017年國土資源部、住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定在北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽、成都等13個(gè)城市開展試點(diǎn)，著手探索多元化、多主體的土地供應(yīng)政策。2018年政府工作報(bào)告中提出更好地解決群眾住房問題，啟動(dòng)新的3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，擴(kuò)寬住房保障條件范圍及繼續(xù)實(shí)行差別化調(diào)控，建立健全長效機(jī)制，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。支持居民自住購房需求，培育住房租賃市場，發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房。加快建立“兩多一并舉”的住房制度，讓廣大人民群眾早日實(shí)現(xiàn)安居宜居。

4 結(jié)語

我國城鎮(zhèn)住房制度40年來經(jīng)歷了從試點(diǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)、全面推廣、取消福利分房、住房商品化、住房分類供應(yīng)等層層改革過程，一個(gè)適應(yīng)中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的現(xiàn)代化住房制度逐漸清晰。住房制度改革必將朝著住有所居的總目標(biāo)不斷深化、完善。改革過程充分體現(xiàn)了“摸著石頭過河”和漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)，與我國改革開放的整體進(jìn)程相吻合。