失業(yè)保險的制度定位與發(fā)展路徑探析

查帥

【摘 要】 失業(yè)保險指的是勞動者是由于非本人原因暫時失去工作，導(dǎo)致工資收入中斷從而失去維持生計的來源，并且在重新尋找新的就業(yè)機(jī)會時，從國家或社會獲得物質(zhì)幫助以保障其基本生活需要的一種社會保險制度。本文著重從失業(yè)保險和失業(yè)保險制度的現(xiàn)狀及存在的以下問題具體進(jìn)行分析，側(cè)重探析未來失業(yè)保險的制度定位和發(fā)展路徑。所以目前失業(yè)保險面臨問題的主要原因是沒有根據(jù)失業(yè)保險的特點采取有針對性的措施。因此，必須以失業(yè)保險的特點為依據(jù)，在失業(yè)保險制度上的定位和發(fā)展路徑上進(jìn)行重新定位和探索，并且在失業(yè)保險制度定位的管理上進(jìn)行制度創(chuàng)新，促進(jìn)失業(yè)保險制度定位和發(fā)展路徑的探析上進(jìn)一步發(fā)展和成熟。

【關(guān)鍵詞】 失業(yè) 失業(yè)保險 制度定位 路徑探析

失業(yè)保險制度的建立是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，是與我國的社會主義制度的變化和發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，因此，關(guān)于社會保險中的關(guān)于失業(yè)保險的制度定位和發(fā)展路徑的的研究和探析是當(dāng)代社會保險制度的一大創(chuàng)新和進(jìn)步，但現(xiàn)行失業(yè)保險制度在實施中存在諸多問題和不足，極大地影響了失業(yè)保險的保障作用。失業(yè)保險是指國家通過立法權(quán)力強(qiáng)制實行的讓社會集中建立基金對因失業(yè)和暫時中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助和資金支持的制度，它是社會保障體系中的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一。建立健全完善的失業(yè)保險制度不僅僅是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，而且是對維護(hù)社會穩(wěn)定，共建和諧小康社會，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展起著重要作用。

一、失業(yè)內(nèi)涵及失業(yè)保險概述

（一）失業(yè)的含義及類型

在經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇中，一個人愿意并有能力為獲取報酬而工作，但還沒有找到工作的情況，從而認(rèn)為是失業(yè)。失業(yè)率是勞動人口里符合“失業(yè)條件”者所占的比例。失業(yè)有廣義和狹義之分。廣義的失業(yè)指的是生產(chǎn)資料與勞動者分離的一種狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，勞動者自身的生產(chǎn)潛能及主觀能動性無法發(fā)揮，不僅浪費社會資源，還對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利的壞影響。狹義的失業(yè)指的是有勞動能力的處于法定勞動年齡階段的并有就業(yè)愿望的勞動者失去或沒有得到有報酬得的工作崗位的社會現(xiàn)象和情況。

（二）失業(yè)保險制度的概述和特點

失業(yè)保險制度是國家通過立法強(qiáng)制實施，由社會集中建立失業(yè)保險基金，對非因本人意愿中斷就業(yè)失去工資收入的勞動者提供一定時期的物質(zhì)幫助及再就業(yè)服務(wù)的一項社會保險制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的重要項目之一。

失業(yè)保險既是社會保障體系的重要組成部分，又是形成市場就業(yè)機(jī)制的必要條件。為充分發(fā)揮失業(yè)保險的作用，進(jìn)一步改革和完善失業(yè)保險制度，中國勞動和社會保障部成立后，在原有工作的基礎(chǔ)上，與有關(guān)部門密切結(jié)合，加快了制訂新的失業(yè)保險行政法規(guī)節(jié)奏，經(jīng)過廣泛征求意見、反復(fù)研究論證，向國務(wù)院上報了《失業(yè)保險條例》（草案）。1998年12月16日，國務(wù)院常務(wù)會議通過，并于1999年1月22日，發(fā)布了國務(wù)院第258號令，頒布了《失業(yè)保險條例》。《條例》吸取了中國失業(yè)保險制度建立和發(fā)展的實踐經(jīng)驗，借鑒了國外有益做法，在許多方面做了重大調(diào)整，體現(xiàn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)對失業(yè)保險制度的要求，體現(xiàn)了失業(yè)保險制度服務(wù)改革和穩(wěn)定大局的精神，為形成具有中國特色的基本完善的失業(yè)保險制度打下了堅實基礎(chǔ)。

失業(yè)保險制度的特點如下：普遍性；主要是為了保障有工資收入的勞動者失業(yè)后的基本生活而建立的，其覆蓋范圍包括勞動力隊伍中的大部分成員。在確定適用范圍時，參保單位應(yīng)不分部門和行業(yè)，不分所有制性質(zhì)，其職工應(yīng)不分用工形式，不分家居城鎮(zhèn)、農(nóng)村，解除或終止勞動關(guān)系后，只要本人符合條件，都有享受失業(yè)保險待遇的權(quán)利。分析中國失業(yè)保險適用范圍的變化情況，呈逐步擴(kuò)大的趨勢，從國營企業(yè)的四種人到國有企業(yè)的七類九種人和企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工，再到《失業(yè)保險條例》規(guī)定的城鎮(zhèn)所有企業(yè)事業(yè)單位及其職工，充分體現(xiàn)了普遍性原則。強(qiáng)制性；它是通過國家制定法律、法規(guī)來強(qiáng)制實施的。按照規(guī)定，在失業(yè)保險制度覆蓋范圍內(nèi)的單位及其職工必須參加失業(yè)保險并履行繳費義務(wù)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，不履行繳費義務(wù)的單位和個人都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。互濟(jì)性；失業(yè)保險基金主要來源于社會籌集，由單位、個人和國家三方共同負(fù)擔(dān)，繳費比例、繳費方式相對穩(wěn)定，籌集的失業(yè)保險費，不分來源渠道，不分繳費單位的性質(zhì)，全部并入失業(yè)保險基金，在統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)統(tǒng)一調(diào)度使用以發(fā)揮互濟(jì)功能。

二、失業(yè)保險制度定位的問題及發(fā)展路徑探析

（一）我國目前失業(yè)保險制度定位中存在的問題

我國的失業(yè)保險制度是在1986年正式建立的。建立失業(yè)保險制度的主要目的之一是配合國有企業(yè)改革和勞動制度改革。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，失業(yè)保險制度不能更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，實施中存在很多問題和不足，對于失業(yè)保險的制度定位不夠明確和清晰，大致主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、失業(yè)保險制度的覆蓋面過窄，不能涵蓋所有勞動者主體，即：失業(yè)保險的主體覆蓋面定位較為模糊。社會保障覆蓋面的大小，反映了一個國家社會保障的總體狀況，是社會保障的核心問題。我國的就業(yè)和失業(yè)保障制度主要是針對城鎮(zhèn)人口設(shè)計實施的。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速提高，目前，全國外出務(wù)工的農(nóng)民工總量規(guī)模巨大。所以針對失業(yè)保險的定位主體覆蓋面的還需擴(kuò)大。

2、失業(yè)保險統(tǒng)籌水平定位和統(tǒng)籌層次定位較低，影響失業(yè)保障作用的充分發(fā)揮。目前失業(yè)保險制度在省、市、自治區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定，實際上是地級市層次的失業(yè)保險統(tǒng)籌。由于統(tǒng)籌層次定位較低，從而造成了一些地區(qū)失業(yè)保險基金嚴(yán)重不足，而另一些地區(qū)則存在大量結(jié)余。我國現(xiàn)階段只有部分地區(qū)建立了調(diào)劑金制度，失業(yè)保險社會互濟(jì)的功能不能得以充分發(fā)揮。所以失業(yè)保險制度的統(tǒng)籌定位和統(tǒng)籌層次定位沒有細(xì)化分解，所以會造成制度權(quán)力和資金的過度集中，沒有有效的發(fā)揮作用。

3、《失業(yè)保險條例》的正常實施，缺乏與之相配套的監(jiān)管機(jī)制。更能說明制度定位的不準(zhǔn)確，雖然1999年國務(wù)院發(fā)布的《社會保險費征繳暫行條例》等一些法規(guī)在實際工作中起到了一定作用，但是在失業(yè)保險實施過程中出現(xiàn)的諸多問題，則沒有可靠的法律依據(jù)進(jìn)行解決，法律中缺乏責(zé)任規(guī)范和制裁規(guī)范，同時，失業(yè)保險制度所指定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在分工和監(jiān)管方面描述的比較籠統(tǒng)，致使監(jiān)管部門不能完全發(fā)揮其有效的監(jiān)督作用，使失業(yè)保險工作在征繳、使用、監(jiān)管方面面臨嚴(yán)重困難。總之，國家的監(jiān)管力度不夠，能力不足，重視力度不夠。

（二）失業(yè)保險制度發(fā)展路徑的探析

擴(kuò)大失業(yè)保險制度的主體覆蓋面。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及從業(yè)人員結(jié)構(gòu)不斷發(fā)生變化，相對于正規(guī)從業(yè)人員，靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險具有自身的特殊性，應(yīng)針對具體特點，合理確定標(biāo)準(zhǔn)和操作辦法，要有利于勞動力的合理流動，確保靈活就業(yè)人員能夠順利參保失業(yè)保險。這樣有利于保持社會安定。拓寬失業(yè)保險的覆蓋面，將這些人員盡快納入失業(yè)保險的征繳范圍，增加失業(yè)保險基金的存量的同時，使這部分人的失業(yè)保險得以保障。

從失業(yè)保險“權(quán)利與義務(wù)對等”的原則來考慮，是否也應(yīng)統(tǒng)一建立起個人失業(yè)保險繳費賬戶。規(guī)定企業(yè)所繳納的費用按多少比例進(jìn)入個人賬戶，多少比例進(jìn)入統(tǒng)籌基金定位。明確享受失業(yè)保險的條件，不僅要根據(jù)繳費時間的長短，還要根據(jù)繳費賬戶的多少來確定應(yīng)享受的失業(yè)保險待遇。還可采取根據(jù)失業(yè)風(fēng)險程度實行差別費率，政府根據(jù)各行各業(yè)的情況，對失業(yè)率高的行業(yè)按高的費率來征收保險費，對失業(yè)率低的行業(yè)按相應(yīng)的費率來征收。

建立失業(yè)保險信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，進(jìn)行全方位的定位和發(fā)展。為了使基金真正體現(xiàn)社會保障功能，應(yīng)盡快建立信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)失業(yè)保險的全方位監(jiān)控。建議建立由政府有關(guān)部門代表、勞動者代表、工會代表組成的社會監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對失業(yè)保險工作的監(jiān)督。按期、定時公布失業(yè)保險基金的使用情況，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜絕挪用、侵占基金現(xiàn)象的發(fā)生，還要由財政、審計等部門加強(qiáng)對預(yù)算決算的審核和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

總之，失業(yè)保險在制度定位和路徑發(fā)展上都需要結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，從勞動者的切身利益出發(fā)，不論是從制度構(gòu)建和權(quán)利義務(wù)對等原則方面，還是對失業(yè)保險的信息監(jiān)控方面都需要在市場經(jīng)濟(jì)變動下進(jìn)行合理有序的定位，并且要從制度構(gòu)建的存在問題中出發(fā)，對癥下藥，找出一條既合理保障勞動者在失業(yè)中所能獲得的合法權(quán)利和合法補(bǔ)貼，也能對失業(yè)保險的發(fā)展路徑有所思考。

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