失地農(nóng)民的可持續(xù)性法律保障研究

鄭珊

【摘 要】城市化進程的不斷深入，農(nóng)村土地日漸萎縮，失地農(nóng)民這一群體數(shù)量不斷增加。由于對失地農(nóng)民保障的不足，導致“無地、無業(yè)、無保障”的農(nóng)民大量出現(xiàn)，給社會穩(wěn)定帶來了不良影響。對失地農(nóng)民應當采用以就業(yè)安置為核心，輔以其他措施，實現(xiàn)對失地農(nóng)民的可持續(xù)性保障，切實維護失地農(nóng)民的合法權益。

【關鍵詞】失地農(nóng)民；可持續(xù)性；法律保障

培根曾言：“土地是財富之母，勞動是財富之父。”在中國這片遼闊的土地上，農(nóng)民對土地往往有著難以言明的執(zhí)著，相當于是他們的“命根子”。而隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設深入推進，我國城市建設用地的需求比重不斷增長，國家開始頻繁地將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)化為國有土地，同時將農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為建設用地。在轉(zhuǎn)化的過程中，失地農(nóng)民被迫向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，雖然國家采取征收的方式對失地農(nóng)民進行了一定的補償，但是基于農(nóng)民自身的特殊性，不可避免地會損害農(nóng)民團體的利益，其在失去賴以生存的土地后，很容易成為“無地、無業(yè)、無保障”的三無農(nóng)民，生活水平大大下降，有失社會公平，而且不利于社會的穩(wěn)定。本文在深入研究我國現(xiàn)階段土地征收補償制度的基礎上，對我國土地征收補償制度提出一些建議。

據(jù)測算，我國城市化水平每提高一個百分點，就要相應減少615萬畝耕地，每征一畝地，將造成1.4個失地農(nóng)民，目前我國失地農(nóng)民總數(shù)已經(jīng)超過4000萬人，并仍在以每年約200萬人的速度遞增[1]。如果按照現(xiàn)行的征地制度和經(jīng)濟發(fā)展速度，到2030年，我國的失地農(nóng)民將超過7800萬人，占現(xiàn)有農(nóng)民數(shù)量的10%。對于被征地農(nóng)民，國家大致采取兩種補助方式：一貨幣補償；二是住房保障。一次性的貨幣補償重點考慮了失地農(nóng)民短期內(nèi)的生活水平，關于失地農(nóng)民的長期利益并沒有充分衡量。失地農(nóng)民在獲得貨幣補償?shù)耐瑫r也將永遠被禁錮在勞動力市場，更糟糕的是由于農(nóng)民的自身素質(zhì)較差、知識水平不高，在就業(yè)市場中不占優(yōu)勢，很難找到工作崗位，即使找到了工作，也是技術含量偏低的服務行業(yè)，所獲酬勞少，但負擔重，甚至無法維持過去的生活水平。在收入微薄的情況下，每一戶失地農(nóng)民還需負擔一到兩名的老人以及幼童的生活所需，在幼童上學后，負擔勢必還會加重，所以對失地農(nóng)民實施可持續(xù)的法律保障刻不容緩。

一、以就業(yè)安置為核心，實現(xiàn)可持續(xù)的社會保障

（一）政府應創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位并適當限制就業(yè)競爭。在當今就業(yè)難的社會環(huán)境中，失地農(nóng)民自身素質(zhì)不高，就業(yè)競爭力弱，往往錯失就業(yè)良機。就業(yè)素質(zhì)的提高，需要通過長期的培訓來積累，而且考慮到農(nóng)民的學習能力弱，可能永遠達不到就業(yè)素質(zhì)的最低要求，這使得失地農(nóng)民在失地后到再就業(yè)往往有一段甚至是永久的空白期，所以政府有必要增加基數(shù)或?qū)ｉT預留就業(yè)崗位給失地農(nóng)民。除此之外，政府還應該保證就業(yè)崗位的長期穩(wěn)定。據(jù)悉在我國少數(shù)地方雖有就業(yè)安置政策，但有時與市場用人機制相矛盾，失地農(nóng)民或者被分配到夕陽企業(yè)，在企業(yè)破產(chǎn)倒閉后，重新淪為失業(yè)游民，抑或是在企業(yè)精簡人員時，成為首批裁員對象。這導致失地農(nóng)民再次失去收入來源，并且政府不再會對其進行就業(yè)分配，失地農(nóng)民將面臨更糟糕的境地。因此在就業(yè)安置上地方政府不僅應為失地農(nóng)民提供工作崗位，而且還需保證該崗位的質(zhì)量。

（二）政府應出臺有關失地農(nóng)民再就業(yè)培訓的政策，并落實相關政策的執(zhí)行，對失地農(nóng)民進行統(tǒng)一培訓，提高失地農(nóng)民的勞動就業(yè)技能，加快其再就業(yè)的進程。解決失地農(nóng)民就業(yè)難的關鍵就在于提高農(nóng)民的自身素質(zhì)，使其滿足職業(yè)技能要求。在我國要解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，主要有兩個阻礙：首先，隨著近年來征地規(guī)模的不斷擴大，各地方政府開始陸陸續(xù)續(xù)地頒布有關失地農(nóng)民再就業(yè)培訓的政策，但還存在某些偏遠、落后的地方政府因為財政資金短缺等原因而力不能及。對此中央政府應該通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段，對該地區(qū)提供支持，盡快填補該地區(qū)失地農(nóng)民再就業(yè)政策的空白。其次，雖然有些地方政府出臺了諸多這方面的政策，并取得了一定效益，但是在具體實施中，還是存在著執(zhí)行瑕疵。因此地方政府在制定政策后，應時刻關注政策的實施進度，保障政策的有效執(zhí)行。

（三）提供政策優(yōu)惠，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。失地農(nóng)民在拆遷補償后，短期內(nèi)手握大筆資金，但出于小農(nóng)心態(tài)往往以吃利息的形式存于銀行，為實現(xiàn)資金流通效益的最大化。政府可以為其創(chuàng)業(yè)提供一定政策支持，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，一方面可以加快資金流通，創(chuàng)造更多社會財富；另一方面還可以解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，甚至享受因失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)而帶來的的社會效益。

二、為失地農(nóng)民預留生產(chǎn)經(jīng)營性用地，并組織失地農(nóng)民開發(fā)荒地

近年國家推出“嚴格落實占補平衡制度，嚴守耕地紅線”、“加強耕地保護”等政策，使得全國耕地總量減少速度有所回緩，一部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了耕地數(shù)量增長的情況。在耕地充足的情況下，統(tǒng)一調(diào)度失地農(nóng)民再次投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅可以減少耕地資源的浪費，而且可以讓這些失地農(nóng)民充分實現(xiàn)個人價值。不若在征得失地農(nóng)民同意、各方面條件允許的情況下，將一部分的貨幣補償改成生產(chǎn)經(jīng)營性用地、荒地置換。讓失地農(nóng)民重操舊業(yè)，獲取生活來源，日后地方政府要開發(fā)這些荒地，則對失地農(nóng)民再次進行征地補償。但考慮到各地城市的耕地總量以及地理位置不同，此項建議應因地制宜。

三、將失地農(nóng)民納入社會醫(yī)療保險體系

就目前的社會醫(yī)療保障制度而言，各地采取了不同的做法，主要分為五種：一是讓失地農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療；二是讓失地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保險；三是為失地農(nóng)民單獨建立醫(yī)療保險制度；四是采取“因地制宜、分類處置、整體推進”的做法；五是讓失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險[2]。上述各類做法各有益處和弊端，我個人認為，建立一個專門針對失地農(nóng)民的醫(yī)療保險制度更好。因為失地農(nóng)民的生活水平、保險繳納能力均不如城鎮(zhèn)居民，若按照城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的繳費標準繳納保險費用，對其負擔過重。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要求參與者必須是具備農(nóng)村戶口的村民，顯然失地農(nóng)民不具有參保資格。加之失地農(nóng)民的數(shù)量在未來會持續(xù)增長，成為城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民后的另一類居民，為管理方便、有序，為失地農(nóng)民建立獨立的醫(yī)療保險制度勢在必行。

四、利用農(nóng)用土地轉(zhuǎn)非農(nóng)用土地的升值金額，對失地農(nóng)民進行持續(xù)補償

地方政府通過土地征收，將土地收歸政府所有，之后再以市場拍賣的形式將土地的使用權出讓，土地出讓收入和征地補償費用之間的巨大差額成為地方政府的財政收入的重要來源之一。[3]除此之外，政府還可以獲得稅收、就業(yè)崗位等其他間接利益。而失地農(nóng)民得到的補償僅僅是對原用途的部分價值補償，不能分享農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途的增值收益，其補償所得看似很多，但在失去土地后，往往連附隨于土地上的醫(yī)療、就業(yè)等相關收益也一并失去，總體而言，補償金低于土地在城市中作為非農(nóng)用地后的價值。因此，對失地農(nóng)民的補償應順應市場運行，依據(jù)市場價格正確、合理地計算土地補償金，并將一部分補償金用于交付失地農(nóng)民的各種社會保險，保障失地農(nóng)民的后續(xù)生活水平[4]。

總而言之，我國的征地補償制度應在充分尊重失地農(nóng)民意愿、保障失地農(nóng)民生活水平的基礎上，以市場為導向，以就業(yè)安置為核心，多種類、多方面、多形式地補償失地農(nóng)民的合理利益，實現(xiàn)可持續(xù)的社會保障，形成科學合理的補償制度，真正與失地農(nóng)民共享城市化發(fā)展的成果。

【參考文獻】

[1]王玉霞.以人為本 加強對失地農(nóng)民的再就業(yè)教育培訓[J].繼續(xù)教育研究，2008（7）：34-36.

[2]袁杰，吳廣明.我國失地農(nóng)民醫(yī)療保險問題分析[J].衛(wèi)生經(jīng)濟研究，2008（3） ：29-30.

[3]李春根.土地財政、補償機理與被征地農(nóng)民保障水平——以江西省南昌縣為考察樣本[J].財政研究，2013（12）：32-35.

[4]張媛.發(fā)達國家失地農(nóng)民保障安置的經(jīng)驗及對我國的啟示[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2013（12）：124-126.