淺析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題

孫若純

[摘要]地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題一直受到世界各國的普遍關(guān)注。目前我國的地方政府債務(wù)余額規(guī)模較大。我國法律明確禁止地方政府自主發(fā)債，但由于地方財(cái)政入不敷出，地方政府仍通過各種方式舉債融資，加之一些現(xiàn)行體制的不完善，非常容易引發(fā)大型的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果不能對地方政府債務(wù)進(jìn)行有效地治理，可能會(huì)對我國的政治和經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的影響，不利于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn) 融資平臺(tái)

我國地方政府債務(wù)由來已久，1950年東北人民政府發(fā)行的“東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債”是最早的中國地方政府債券。1994年《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不得自主發(fā)債，地方融資平臺(tái)開始出現(xiàn)。2010年開始進(jìn)入償債高峰期，地方政府和融資平臺(tái)之間的違約事件也接連出現(xiàn)。而當(dāng)前，我國的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入到了較為關(guān)鍵的時(shí)期，政府出臺(tái)了《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》，進(jìn)一步對地方政府債務(wù)的管理進(jìn)行了闡述，2018年作為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵時(shí)期，是政府債務(wù)集中置換結(jié)束的年份。按照約定的三年置換期限，地方政府在2018年將完成存量債務(wù)的置換，在這關(guān)鍵時(shí)期做好地方政府的風(fēng)險(xiǎn)管理工作，對于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)有著重要意義。

一、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

（一）地方政府債務(wù)的規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，我國地方財(cái)政收入在“穩(wěn)定增長”和“防范風(fēng)險(xiǎn)”的雙重壓力之下，增長速度持續(xù)放緩，特別是近年來土地出讓收入下跌幅度大，地方政府的償債能力有所減弱，導(dǎo)致地方債務(wù)余額規(guī)模的增長速度一直居高不下。從我國地方政府近六年的債務(wù)余額可以推算，我國的地方政府債務(wù)余額年均增長約為10.8%，增速超過我國的GDP和財(cái)政收入增長速度，可見我國地方政府債務(wù)的總量過大，增速過快，長期以往必然會(huì)累積一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府債券的發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)

融資途徑主要依靠的是間接融資方式，直接融資相對較少。我國新預(yù)算法規(guī)定，新增債務(wù)只有發(fā)行地方政府債券的直接融資途徑；從2015年開始實(shí)施的地方政府債務(wù)置換計(jì)劃則逐步把部分成本高、期限短的債務(wù)置換成為地方政府債券，至此地方政府直接融資占比才有所提升。但即使如此，債權(quán)人仍主要是銀行金融機(jī)構(gòu)，一旦地方政府債務(wù)出現(xiàn)違約，將會(huì)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生較大的影響。

而在2018年以來，地方政府的債券發(fā)行進(jìn)度嚴(yán)重落后。相較于同期的發(fā)行情況，2018年的地方政府發(fā)行債券債進(jìn)度滯后，在2-4月僅僅只發(fā)行了地方債5192億元，只有2016年和2017年同時(shí)期發(fā)行規(guī)模的26%和65%，如果參照往年的發(fā)行頻率，目前的地方債發(fā)行規(guī)模并不能完全解決目前地方政府的債務(wù)危機(jī)，發(fā)行滯后問題加重了地方政府的流動(dòng)性，使得地方政府陷入債務(wù)危機(jī)的幾率加大。

（三）地方政府財(cái)政實(shí)力分化

在2017年，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出分化加劇，華東、華中地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體平穩(wěn)，但華北與華西地區(qū)受供給側(cè)改革的影響差異導(dǎo)致自身的經(jīng)濟(jì)差異加大，并且呈現(xiàn)出顯著分化。其中，東部地區(qū)大部分省份在傳統(tǒng)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，雖然資源優(yōu)勢為中部和西部地區(qū)發(fā)展提供了產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但是綠色經(jīng)濟(jì)對產(chǎn)業(yè)要求更加嚴(yán)格，不少資源利用率低以及會(huì)造成環(huán)境污染等問題的從產(chǎn)業(yè)都受到了制約，這讓對地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的限制將更為突出，造成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的壓力加劇，而華北地區(qū)的鋼鐵與煤炭行業(yè)等過剩產(chǎn)能化解將繼續(xù)推進(jìn)，東北、河北與山西等省份的去產(chǎn)能壓力將會(huì)進(jìn)一步加深，華北地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差異帶來的是地方政府債務(wù)管理能力上的差距。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)，地方政府財(cái)政的收支矛盾將會(huì)更加突出，短期內(nèi)地方財(cái)政收入下降、財(cái)政支出增長的背景下，財(cái)政收支的平衡將會(huì)被打破，地方政府財(cái)政對債務(wù)償付的控制力度將變得更加薄弱，由此將會(huì)加大地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

（一）現(xiàn)行財(cái)政體制不完善

我國于1994年開始實(shí)施分稅制財(cái)政體制改革，出現(xiàn)“財(cái)權(quán)不斷上移，事權(quán)普遍下放”的新格局。依據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，地方政府的財(cái)政收入相對于事權(quán)來說還是不足的。首先，屬于地方的稅種中數(shù)額較大的增值稅和所得稅占比較少，而“營改增”后的營業(yè)稅變?yōu)橹醒氲胤焦蚕矶悾M(jìn)一步降低了地方的稅收收入。其次，城市化進(jìn)程不斷加快，對地方的交通、住房、教育、醫(yī)療等市政建設(shè)都有更高的要求，財(cái)政支出因此不斷擴(kuò)大，加上有些地方的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足，給當(dāng)?shù)氐呢?cái)政帶來了巨大的挑戰(zhàn)。有關(guān)研究顯示，中國地方政府正以45%的財(cái)力承擔(dān)著75%的財(cái)政支出。因此地方政府不得不依靠其他途徑來彌補(bǔ)財(cái)力事權(quán)不匹配帶來的財(cái)政資金缺口，被迫對外舉債融資。

同時(shí)，我國的融資體系尚未建立規(guī)范化的發(fā)展，地方政府的融資渠道主要包括財(cái)政撥款、債務(wù)性融資及資源性融資，實(shí)際上起作用的集合資本的途徑仍沒有創(chuàng)新。地方政府為進(jìn)行公共事業(yè)投資，不得不利用各種手段集合資金，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，同時(shí)地方政府獲取商業(yè)銀行貸款較為便捷，會(huì)對地方政府債務(wù)監(jiān)控造成不良的影響，風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步累積，而且很容易形成銀行壞賬。

（二）地方政府債務(wù)集中

2018年，地方財(cái)政內(nèi)外資金支持的平衡被打破將會(huì)加劇地方政府財(cái)務(wù)償還壓力。在部分省份經(jīng)濟(jì)的“三去一降一補(bǔ)”的背景下，基于經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政缺口較大等環(huán)境的影響，可以預(yù)見2018年的地方政府債務(wù)率將高達(dá)85.7%。在如此之高的債務(wù)水平下，地方財(cái)政內(nèi)及財(cái)政外資金對債務(wù)償付的支持都將在短期內(nèi)走弱，而地方政府的債務(wù)集中到期，加大了地方政府的還債壓力。一些地方財(cái)政實(shí)力較弱的地方政府在面臨集中到期的債務(wù)當(dāng)前，往往失去正常的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，這進(jìn)一步加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展。

（三）地方政府債務(wù)管理制度不完善

我國改革開放以來逐步進(jìn)行行政層級(jí)制度改革，僅是地方政府的行政層級(jí)就有三級(jí)或四級(jí)，過多的行政層級(jí)會(huì)降低政府的運(yùn)行效率，對籌集地方財(cái)政收入也有負(fù)面影響。另外由于我國法律法規(guī)對地方政府融資渠道有諸多限制，地方政府籌集資金只能借助各種附屬機(jī)構(gòu)或企業(yè)，因此我國地方政府舉債的主體多元、形式多樣，決策的過程又比較分散，很難設(shè)立一個(gè)專門的部門或機(jī)構(gòu)管理地方政府債務(wù)事務(wù)。缺乏統(tǒng)一管理導(dǎo)致地方政府債務(wù)總量難以估量和控制，債務(wù)資金使用效率低下。

三、防范我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策

（一）加快經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，明確地方政府職能范圍

一是加快金融體制改革。加強(qiáng)金融部門的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，對新增貸款的規(guī)模、用途進(jìn)行嚴(yán)格的管理，減少不良資產(chǎn)的形成；同時(shí)政府還要降低對金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)力度，賦予金融部門更多的自主權(quán)與自由發(fā)揮的空間。二是深化國有企業(yè)改革。盡量減少地方政府的干預(yù)和扶持，讓地方國有企業(yè)獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，使國有企業(yè)的權(quán)利能在市場中有效地發(fā)揮。鼓勵(lì)自身經(jīng)營情況優(yōu)良的國有企業(yè)兼并重組問題企業(yè)，優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)；而對于經(jīng)營遭受巨大虧損，難以為繼的國有企業(yè)，則采用強(qiáng)行破產(chǎn)的辦法來清償其所欠債務(wù)。三是明確地方政府職能范圍。正確處理政府和市場的關(guān)系，將一般性的投資項(xiàng)目放權(quán)給企業(yè)投資主體，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公益性建設(shè)項(xiàng)目，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

（二）強(qiáng)化對地方政府債券發(fā)行的管理

在當(dāng)前的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，地方政府債券發(fā)行的速度放緩與集中到期，成為加劇地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一大潛在因素，因此強(qiáng)化政府償債能力建設(shè)，完善地方政府債券本金償還機(jī)制，建立其針對地方債券管理的“專項(xiàng)債券借-還的預(yù)平衡機(jī)制”，這對于防范我國地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有著積極的意義，首先是對于債券的到期的償還方式，應(yīng)該建立多樣化的形式，如到期后的本金與利息償還、提前還款、分年還款等，強(qiáng)化了資金的內(nèi)部控制的要求。同時(shí)，還要建立起多元化的政府債券的市場管理體系，以形成在地方債務(wù)市場上的投資主體多元化的市場結(jié)構(gòu)，并且還應(yīng)當(dāng)要建立起在資本市場上的市場體系，利用商業(yè)銀行、證券交易所等發(fā)行地方政府債券，積極探索在零售銷售地方政府債券的可能性，推動(dòng)地方政府債券投資主體的結(jié)構(gòu)多元化。強(qiáng)調(diào)政府債券市場定價(jià)機(jī)制的市場化，提高政府債券發(fā)行的市場化效果。

（三）建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防范體系

對于地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問題，一是要建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別機(jī)制，可以利用負(fù)債率、債務(wù)率、債務(wù)依存度、償債率等國際上一般采用的債務(wù)指標(biāo)對地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別。二是構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，可以從鄉(xiāng)級(jí)政府開始對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況進(jìn)行考量，以此為基礎(chǔ)最終構(gòu)建一個(gè)完善的地府政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中要加強(qiáng)對于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和對預(yù)警結(jié)果的進(jìn)一步應(yīng)用，有序地對高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并且還要建立起風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，完善對于高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的市場約束的相關(guān)機(jī)制，督促地方債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)采取相關(guān)措施逐步地化解風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還要進(jìn)一步地對高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的政府投融資行為進(jìn)行約束性的措施，強(qiáng)制要求高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的地方政府投資考慮PPP模式的使用，加強(qiáng)對財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范。