關(guān)于新形勢下測量標(biāo)志保護(hù)渠道下沉的思考

李辰

近年來，隨著城市建設(shè)步伐加快，國家永久性測量標(biāo)志的損壞率和數(shù)額逐年增加，各級測繪主管部門對測量標(biāo)志保護(hù)面臨著很大的困難。為此，如何在現(xiàn)有的部門體系下創(chuàng)新加強(qiáng)對測量標(biāo)志的實(shí)質(zhì)性保護(hù)顯得愈發(fā)重要。

目前國土資源的管理主要是土地和礦產(chǎn)資源的規(guī)劃、利用、建設(shè)以及保護(hù)。從國家大部制改革的情況看，未來自然資源管理的內(nèi)容將擴(kuò)展至山、水、林、田、湖、草等，且其管理的重點(diǎn)將由建設(shè)轉(zhuǎn)移到保護(hù)。雖然在現(xiàn)有的省市縣鄉(xiāng)四級國土資源管理體系中，一直以來將國土資源執(zhí)法作為一個(gè)重點(diǎn)工作在抓，但是往往容易忽視了對《測繪法》的執(zhí)法，尤其是對測量標(biāo)志的執(zhí)法力度。根據(jù)現(xiàn)代行政管理中的執(zhí)法理念，執(zhí)法查處實(shí)為不得已而為之的舉措，尤其是在自然資源部門成立之后，國土資源執(zhí)法工作的重點(diǎn)仍然應(yīng)該回歸到盡量事前保護(hù)的狀態(tài)，避免一切形式的違法行為實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，盡可能的將自然資源做到保護(hù)為主，懲治為輔。

在現(xiàn)有的自然資源管理體系下，目前省市縣鄉(xiāng)四級國土部門執(zhí)行的三個(gè)法律，《土地法》、《礦產(chǎn)資源法》和《測繪法》，所謂三法并行，三法互依。如果把國土部門作為一個(gè)整體看，是在用一套班子做三件事情，從管理學(xué)來看，完全可以做到行政管理邊際成本遞減的效應(yīng)，尤其是在執(zhí)法層面來看，完全可以用一套執(zhí)法隊(duì)伍保護(hù)“三本”、法律。而就以往的情形看，國土部門的執(zhí)法隊(duì)伍往往只加強(qiáng)對《土地法》和《礦產(chǎn)資源法》的執(zhí)法力度，而忽視了對《測繪法》尤其是對測量標(biāo)志保護(hù)的保護(hù)和執(zhí)法巡查。那么用基層國土執(zhí)法隊(duì)伍來加強(qiáng)測量標(biāo)志保護(hù)，可行性到底有多少，周邊環(huán)境如何，作者做出如下分析：

一、周邊的建設(shè)情形

探究測量標(biāo)志的破壞，很多情況下都是伴隨著工地廠房的開工建設(shè)，而這種類型下的開工建設(shè)，就跟國土部門密切相關(guān)了。在土地使用性質(zhì)合法的情況下，基層國土部門的利用或地籍部門會(huì)清楚該地塊使用情況，在此情況下，從土地報(bào)批開始，如果發(fā)現(xiàn)該用地地塊內(nèi)發(fā)現(xiàn)有測量標(biāo)志，基層國土力量就能及時(shí)考慮，往往在土地未動(dòng)工前就能做到及時(shí)調(diào)整；在土地使用性質(zhì)不合法的情況下，基層國土執(zhí)法隊(duì)伍一般都會(huì)通過執(zhí)法巡查和群眾舉報(bào)的方式第一時(shí)間獲知，并到現(xiàn)場下達(dá)停工整改通知書，也能夠在周邊工地建設(shè)對測量標(biāo)志造成實(shí)質(zhì)性破壞之前進(jìn)行有效阻止。

二、周邊的執(zhí)法力量

以江蘇省鎮(zhèn)江市為例，近90%的測量標(biāo)志點(diǎn)都分布在城市建成區(qū)以外的郊區(qū)或農(nóng)村，這些地方往往分布著國土部門的基層執(zhí)法隊(duì)伍，而這些基層國土執(zhí)法力量經(jīng)過幾十年的學(xué)習(xí)和發(fā)展，在土地執(zhí)法的巡查力度、深度和頻次上都較為理想，一般巡查的頻次都能做到一周3次以上。如果這些國土基層執(zhí)法隊(duì)伍清楚了解到其所在片區(qū)的測量標(biāo)志點(diǎn)所在地理位置，在每次的土地執(zhí)法巡查中對測量標(biāo)志點(diǎn)進(jìn)行遍歷檢查，就能夠大大降低測量標(biāo)志點(diǎn)被破壞的可能性，甚至在有些國土資源違法事件中，基層執(zhí)法隊(duì)伍還會(huì)聯(lián)合當(dāng)?shù)毓埠统枪懿块T進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，可以說執(zhí)法力量十分及時(shí)和雄厚。

反過分析測繪管理部門的執(zhí)法力量，以在全國測繪管理工作做的較好的江蘇省為例，在市級一般只有2-3個(gè)工作人員，縣級一般都只有1-2個(gè)工作人員，有的甚至還是測量隊(duì)隊(duì)長兼職測繪管理工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國土部門幾乎沒有實(shí)際的測繪管理工作者。所以這樣的體系下，如果光靠測繪管理?xiàng)l口的同志單打獨(dú)斗，不僅不能將測量標(biāo)志保護(hù)工作做好，甚至很多地方如果不進(jìn)行普查的話，測量標(biāo)志被破壞了很久才能反應(yīng)過來。

測量標(biāo)志對于國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)事業(yè)中有著十分重要作用，很多高等級的測量標(biāo)志點(diǎn)要過幾十年才能聯(lián)測一次，恢復(fù)難度大，時(shí)間周期長，被破壞了在短時(shí)間內(nèi)幾乎不可能重建。所以雖然新《測繪法》加強(qiáng)了對測量標(biāo)志破壞的懲治力度，從法律層面提高了違法成本，也是一種加強(qiáng)保護(hù)的重要方式，但是筆者認(rèn)為，在目前《測繪法》在普通群眾中普及度不高的現(xiàn)實(shí)情況下，應(yīng)該采取更加切實(shí)有效的措施加強(qiáng)對測量標(biāo)志的保護(hù)。具體建議如下：

一是縱橫雙向打通聯(lián)動(dòng)保護(hù)機(jī)制。將現(xiàn)有國土系統(tǒng)中的測繪管理部門和執(zhí)法監(jiān)察部門形成橫向合作，加強(qiáng)對執(zhí)法部門的《測繪法》相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并在國土執(zhí)法部門中縱向貫徹對測量標(biāo)志的執(zhí)法巡查工作，由各縣級測管部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土執(zhí)法部門分發(fā)所在轄區(qū)的測量標(biāo)志分布情況及具體位置，建立土地礦產(chǎn)資源執(zhí)法+測量標(biāo)志巡查合二為一的巡查模式和巡查臺(tái)賬，并與上級測繪管理部門形成及時(shí)有效的信息傳達(dá)機(jī)制。

二是精準(zhǔn)宣傳、發(fā)函保點(diǎn)。在各基層執(zhí)法隊(duì)伍摸清所轄區(qū)內(nèi)測量標(biāo)志點(diǎn)的具體位置后，制作測量標(biāo)志保護(hù)函，明確函告各測量標(biāo)志點(diǎn)所在街道、用地單位，闡述國家永久性測量標(biāo)志所處的位置、等級、作用和相關(guān)的法律法規(guī)，提高地方機(jī)關(guān)和用地單位對測量標(biāo)志的保護(hù)意識(shí)，同時(shí)也能夠避免一些地方政府部門帶頭違法的現(xiàn)象，切實(shí)加強(qiáng)測量標(biāo)志實(shí)際控制單位的責(zé)任意識(shí)。

三是設(shè)置或更新警告標(biāo)識(shí)。將測量標(biāo)志的保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入各級預(yù)算，除了給測量標(biāo)志保護(hù)人員逐年發(fā)放保護(hù)津貼外，同時(shí)逐步在各測量標(biāo)志點(diǎn)附近埋設(shè)警示樁和警示牌，告誡周邊單位和個(gè)人不得破壞，通過基層國土執(zhí)法隊(duì)伍的巡查，對出現(xiàn)的警告標(biāo)識(shí)不明顯的標(biāo)識(shí)進(jìn)行重建或更新。

四是推廣建設(shè)景觀型測量標(biāo)志。由于大部分景觀測量標(biāo)志分布在城市周邊和郊區(qū)，而目前城市人口在節(jié)假日有往鄉(xiāng)村流動(dòng)的趨勢，在郊區(qū)合適的地方推廣建設(shè)既有實(shí)用性又有觀賞性的測量標(biāo)志，能夠讓過往游客在參觀休閑的同時(shí)，也加強(qiáng)了測繪知識(shí)的宣傳和普及。

新形式下自然資源部門從管理到保護(hù)職能的轉(zhuǎn)變，將逐步帶動(dòng)自然資源各項(xiàng)工作重心的過度，逐步完善自然資源大法，提高自然資源全局性的把控力，集中自然資源執(zhí)法力量，將事后執(zhí)法懲治逐步過渡到事先保護(hù)為重心的工作狀態(tài)，是為自然資源各項(xiàng)工作順利開展保駕護(hù)航的有力法寶。