后農業稅時代的鄉村治理：一個文獻綜述

馬芳

【摘要】學術界一般把農業稅取消之后新的鄉村治理發展階段稱為“后農業稅時代”。鄉村治理作為國家解決“三農”問題的一個重要內容，吸引了大批學者的關注。2006年國家全面取消農業稅，國家在鄉村治理中的角色由“資源汲取者”轉變為“資源輸入者”，后農業稅時代我國的鄉村治理呈現出新的特點。通過對前人研究內容的梳理，就我國鄉村治理制度的變遷、取消農業稅對鄉村治理的影響、后農業稅時代鄉村治理困境三個方面進行綜述。最后，就當前鄉村治理中需要關注的一些問題進行探討。

【關鍵詞】后農業稅時代；內卷化；共謀；村民參與

黨的“十九大”報告提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法制、德治相結合的鄉村治理體系”。鄉村治理問題依舊是擺在黨和國家面前的大問題，鄉村治理成效關系著國家全面建成小康社會的偉大目標的實現，關系著“鄉村振興戰略”的穩步推進，學者對于鄉村治理問題的關注極具現實意義。在新的發展時期下，鄉村治理作為“鄉村振興戰略”的環境基礎，重新從學術的角度來梳理“后農業稅時代”的鄉村治理發展狀況，有助于對“鄉村振興戰略”的推進環境形成一個客觀的認知。

一、我國鄉村治理制度的變遷

我國的鄉村治理制度隨著社會的發展變化而不斷變遷。費孝通（1999）認為，傳統的社會以力量來決定征服與被征服的關系。秦暉、金雁（2010）認為，我國傳統的社會，是一個在自給自足的自然經濟下，根據人與人之間的依附性為特征而形成的宗法體，農民依照血緣和宗族關系形成“差序格局”的人際關系。“天高皇帝遠”、“皇權不下縣”形象的體現了古代社會中央與地方的關系。皇權統治時期，中央政府借助及其有限的“農村自治”，通過賦予權力、給與一定報酬等方式來吸納鄉紳和有地位的宗族長老參與鄉村事務的治理，后人將這種傳統的鄉村治理方式稱為“鄉紳治理”。鄉紳一方面作為中央的代理人向村民收取國家運轉所必須的物質財富一賦稅，另一方面又向其所管轄區域內的村民提供最基本的安全保護。清末，皇權進一步強化對于鄉村的控制。杜贊奇（2003）通過對華北農村的考察提出，清末我國在農村實行“盈利性經紀”治理模式，中央利用下層官吏來強化對鄉村的控制，在這一過程中，經紀人一方面對上與國家爭奪資源，另一方面對下利用賄賂、分利等手段實現相關利益者之間的共謀，公事與私事互惠互利。由于基層政權的腐敗性，導致基層治理出現“內卷化”的現象。1949年建國初期至農業合作化初期，行政村作為我國國家機構的一個正式權力層級存在。陳洪生（2006）提出，合作化導致了鄉村政權的行政化。1954年中華人民共和國第一屆全國人民代表大會集體表決通過《中華人民共和國憲法》，《憲法》第一次明確規定我國的農村基層政權包括鄉、鎮和民族鄉，行政村不再作為國家機構的一個正式層級存在，其性質轉變為鄉人民政府的下屬機構或派出機構。為促進國家經濟建設，獲取工業發展所必須的資源，上世紀50年代末國家在農村開始轟轟烈烈地推行人民公社化運動，“人民公社”成為我國的基層治理單位。“人民公社”實行“三級所有，隊為基礎”的經濟管理模式，政治方面的管理體制為“黨政合一”和“政社合一”。于建嶸（2004）通過對岳村的調查分析，提出“集權式鄉村動員體制”是“人民公社”時期典型的鄉村治理模式。費正清（1990）提出，“人民公社”這一體制，使國家權利更深層次和更大規模的滲入農村，集體農業經濟面臨低效率的困境。1978年改革開放后，農村實行家庭聯產承包制，1983年撤“人民公社”，建立鄉體制，農村開始實行“鄉政村治”模式。吳理財（2009）提出，“鄉政村治”，是一種去政治化的鄉村治理模式。付翠蓮（2016）提出，“鄉政村治”模式是“人民公社”形式的鄉村全能治理模式退出農村后，國家在農村實行“村民自治”的治理模式，這種模式在一定程度上推動了基層民主的發展。“鄉政村治”模式在發展中不斷做出調整以適應新的發展狀況的需求，但基層村民自治的性質一直延續至今。

二、取消農業稅對于鄉村治理的影響

（一）減輕農民負擔，調動農民積極性，實現農民增收，加快全面建設小康社會步伐

20世紀90年代，由于農民負擔過重，“三農”問題逐漸凸顯，為解決“三農”問題，2000年開始國家在安徽試點取消農業稅，2006年國家正式宣布全面取消農業稅。這一決定對于廣大的農民來說是一項偉大的舉措，農民“交皇糧”的日子真正成為歷史，負擔大大減輕，剩余農產品增多，收入大幅提升，對農民種糧的積極性產生正向刺激作用，保證了國家糧食的安全。易鋼等（2006）認為，取消農業稅為解決“三農”問題提供了一個關鍵性的機會。肖進成（2007）提出，農業稅的取消有力促進了農民增收。

（二）刺激新的鄉村治理問題的出現

國家取消農業稅，其目的之一是減輕農民負擔，另外是倒逼基層政府自身進行改革。吳映紅（2008）認為，農業稅的取消直接顛覆了我國存續幾千年之久的“以農養政”的治理模式，重塑了我國鄉村治理的環境。李芝蘭、吳理財（2005）認為，農業稅的取消直接影響到基層政府的財政收入，“巧婦難為無米之炊”，財政收入的減少使得一些基層難以有效承接上級的任務，中央又不得不通過財政轉移支付來維持基層政府的有效運轉，中央政府與基層政府間形成“倒逼”與“反倒逼”的情形。耿羽（2011）提出，隨著取消農業稅的取消，國家資源下鄉，為了爭取有限的資源，農村出現各方利益者聯盟群體，公共資源被截留現象嚴重。鄒育根、江淑（2010）提出地方政府由于負面特征、不當行為和制度不公等原因誘發地方信任危機，加上互聯網的放大作用，村民有時會通過極端情緒來發泄不滿情緒，導致基層工作人員與村民的關系不斷惡化。

（三）對基層政府行為邏輯的影響

農業稅的取消，在影響到基層政府財政狀況的同時，也直接影響到了基層政府的行為邏輯。第一，基層政權官僚化傾向現象明顯。申端鋒（2007）通過對于農村的調查提出，取消農業稅后，基層政府“權小責大”，為應付上級攤派的任務，形式主義的工作成為基層業績考評的硬任務。饒靜、葉敬忠（2007）提出，由于農業稅的取消，基層政府的治理能力被極大地削弱，淪為“上級政權的依附者”。第二，基層政權中的“共謀”現象。周雪光（2008）提出，“上有政策，下有對策”非常形象的描述了我國基層政府的行事作風，為應對上級的政策任務，基層上下級政府間會采取共謀的策略，而這種共謀往往會導致政策的執行偏離政策目標的初衷。陳鋒（2015）提出，基層各方勢力圍繞既定的國家資源形成利益團體，加之缺少普通民眾的監督，而導致資在基層內部形成分利秩序。王海娟、賀雪峰（2015）提出這種分利秩序導致國家下鄉資源出現“跑冒滴漏”的問題。第三，基層政府治理中的“不作為”邏輯。賀雪峰、劉岳（2010）提出，基層財政收入的銳減，很大程度上限制了基層的治理能力，而國家對于鄉村的財政轉移支付大多是專款專用，基層政府的自主性相對較小，基層政府遵從“不出事”邏輯，從而滋生出許多短期性的權宜治理策略，直接影響到鄉村治理的成效。

三、后農業稅時代鄉村治理的困境

（一）國家資源下鄉背景下，鄉村治理的“內卷化”困境

“內卷化”這一概念最早被美國人類學家戈登威澤用于研究文化問題。美國人類學家吉爾茨（Chifford Geertz）借用“內卷化”來解釋農業現象。吉爾茨將“內卷化”定義為：“內卷化”是指一種社會或文化模式在某一發展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉化為另一種高級模式的現象。黃宗羲（2009）通過對研究明清時期長江三角洲小農家庭生產及農村治理的研究，提出勞動的邊際遞減問題，即在有限的土地上投入大量的勞動力，總產量卻呈現出邊際遞減的現象，黃宗羲將這種沒有發展的增長稱之為“內卷化”。杜贊奇（2003）提出我國清末華北農村的發展呈現出“內卷化”。陳鋒（2015）認為，基層治理的“內卷化”直接導致了下鄉資源的低效率。王海娟、賀雪峰（2015）通過探討國家下鄉資源的分配與使用邏輯，提出在農村利益網絡形成以“權力”為分配中介的非正式規則“分利秩序”，分利秩序導致了國家資源的“私人化”，而這種分利秩序直接導致國家向鄉村源源不斷的資源的投入并沒有產生明顯的增長。

（二）鄉村治理中村民參與的缺失

俞可平、徐秀麗（2004）提出，村民的積極參與是實現村治的基礎，決定著村治的優劣。在后農業稅時代國家資源下鄉的背景下，普通村民作為鄉村治理的受益者，應該積極參與到基層社會治理中，只有這樣基層社會治理才能達到應有的成效。劉建平、陳文瓊（2016）提出存在“最后一公里”困境，由于村莊結構的分散、個人主義的行為特征以及“私人化”的村莊治理，使得農民對公事與私事的態度大相徑庭。費孝通（1998）提出，農民觀念中“私”，直接影響著農民對于“公”的態度。當前，我國大多數的鄉村治理工作，是以基層政府為主導的政策“灌輸式”治理，這種政策執行方式直接助長了農民的“惰性”，農民“享受者”的心理不斷強化，進而更加對公共事務漠視。

（三）治理能力的不平衡

在實踐中，國家向鄉村投入的大量資源，由于各方力量的侵蝕，導致我國的鄉村治理能力和效果較其他國家來看存在一定的差距。賴海榕（2006）年通過比較中國與印度的農村公共品的情況得出，雖然在中國國家投入農村的公共物品數量多、質量高，但是存在民眾參與度低、基層政府回應性差和腐敗嚴重的問題，有時甚至出現政府投入農村的努力得到普通農民抗議的現象。從國內發展狀況來看，在經濟方面，我國整個鄉村經濟發展的格局，整體呈現出“東強西弱”的態勢，鄉村治理涉及區域廣、人口多，需要大量財政的支持，楊嶸均（2007）提出，“村兩委”在政治、經濟方面對于鄉政權有依賴，由于東西部鄉村集體經濟發展的差異，我國鄉村治理能力也呈現出區域性的不平衡。在基層政府自身能力方面，金太軍、施從美（2002）提出，“村兩委”由于在實際運行中體制性權力和功能性權利的不匹配性，致使“村兩委”在實際運行中“責大權小”，處在“壓力型”體制末端的各基層政府由于自身治理能力的差異導致各地鄉村治理能力出現不平衡性。

（四）鄉村治理制度不規范

道格拉斯（2005）提出，制度是被一系列制定出來的規則，守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為。可見，制度對人的行為有一定的約束作用，然而在我國的鄉村治理中，制度碎片化或制度失靈是普遍的現象。李松玉（2015）提出，中國的鄉村治理存在制度困境。劉建偉（2009）提出，有效的治理需要以有序的制度為框架，否則空談治理沒有任何意義。賀雪峰、劉岳（2010）提出，村莊的開放、農民的流動、村民對個人利益的追求，以及農業稅取消后農村干群關系的松散化，導致鄉村基礎性規范進一步弱化。劉文成（2017）通過研究基層腐敗問題，提出我國基層的治理存在治理對策的法治價值趨向不足、權力制度運行不完善、治理結果應然與實然偏離的問題。

四、簡要總結與討論

根據后農業稅時代基層治理出現的問題，學者通過大量的研究，就如何解決后農業稅時代我國的鄉村治理新問題提出了大量建議對策，具有一定的實踐性。本文從政策有效銜接、以及鄉村治理相關者之間關系的角度來對如何有效推進鄉村治理作進一步探討分析：

（一）政策的有效銜接。政策的有效銜接直接關系著政策在基層執行的效果

中央政府出臺的大多是宏觀性的涉農政策，地方政府需要結合各地的發展情況以及特殊狀況對涉農政策進行具體化。基層政府作為涉農政策的最后執行者，而“村兩委”作為與農民最密切的聯系著，在“村兩委”的協助子下基層政府需要結合當地的鄉土文化對政策進行再次細化，以達到涉農政策與當地的鄉土文化相適應的目的。只有涉農政策在層層傳遞中實現有效的銜接，才能緩解政策變異或政策執行不到位的問題。

（二）提升基層政府的回應能力

我國鄉村治理中出現的一個普遍問題是作為鄉村治理最終受益對象的普通村民一直處于邊緣地帶，對村民需求的低回應度直接導致了村民的低參與度。要達到良好、有效的鄉村治理，基層政府及“村兩委”在政策執行中，應考慮農民的需求，不斷提高自身的回應度，以吸引廣大村民參與到鄉村治理工作過中來。

（三）基層政權行為的制度化

孟德斯鳩很早就提出“一切有權力的人都容易濫用權力”的論斷，權力需要用制度來約束，才能盡量避免由于制度的缺失或異化而導致人的行為出現失范的現象。在當前的鄉村治理中，基層工作者行為的自主性較強，而這種強自主性下容易滋生出一大批的權力尋租者，外加鄉村選舉制度執行不到位、政務公開難、村民對于政策的不敏感性等，涉農政策被“架空”的問題在鄉村中頻發。在這種情形下，重建鄉村治理制度體系，通過村民監督與基層政府及“村兩委”行為的制度化來抑制基層政府與鄉村利益團體的“共謀”現象，是實現有效鄉村治理的必要途徑。