社會治理視角下平安錦州建設的創新之路探析

李艷

【摘要】黨的十九大報告指出，打造共建共治共享的社會治理格局，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。平安建設是社會治理的重要組成部分，如何通過社會治理創新打造更高水平的平安錦州是本文研究的主要內容。

【關鍵詞】社會治理；創新；平安錦州

2016年10月21日，習近平總書記就創新社會治理，建設平安中國發表重要講話。總書記指示：“要繼續加強和創新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，努力建設更高水平的平安中國，進一步增強人民群眾安全感。”這也是我們建設平安錦州的重要理論依據。

一、新治理——打造平安建設推進器

（一）理清社會治理提出依據

社會治理這個名詞在我們國家是從社會管理這個概念發展而來的。2002年，中共十六大報告將社會管理明確為政府的四項主要職能之一。在這里，社會管理被列為維護社會穩定的具體途徑。中共十六屆三中全會，把社會管理和全面建設小康社會緊密聯系起來。自此，從總體上講社會管理具有了兩大職能，即民生建設與平安建設。2004年十六屆四中全會提出推進社會管理體制創新，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，這十六個字鏗鏘有力，擲地有聲。體現了我們黨對經濟建設與社會建設關系的新認識，即在堅持以經濟建設為中心的同時，更加重視并加強社會建設。經濟建設強調物質財富增長，社會建設強調人與人、群體與群體之間關系協調。

經過近10年的探索，我國在處理人與人、群體與群體之間社會關系的實踐中進一步積累經驗，十八屆三中全會報告中不僅提出了社會治理這一創新理念，而且整個社會治理格局發生了改變。由政府負責、社會協同變成政府主導、社會參與，說明社會的地位由協同變成了主體參與。我們所提出的社會治理，是指在處理社會問題、社會事務上不是采取簡單的管理與被管理、控制與被控制的思路，而是采取雙向互動、多方參與、共建共享的思路，在治理過程中社會各方以合作、協商的方式處理復雜的社會問題和社會矛盾。社會治理進一步強化了人民群眾的主體地位，強調全體人民共同參與、共同享有，體現了現代國家治理理念。

（二）診斷社會治理現實誤區

1.“維穩”訴求大于“維權”訴求

社會治理體制創新的實質是以實現和維護群眾權利為目標，通過賦予和實現群眾表達利益、維護利益和實現利益的權利，推動個人發展和社會有序和諧發展。但目前一些地方政府把“維穩”作為社會治理體制創新的核心價值訴求，過度強調政府在“維穩”中的社會風險控制責任。在處理社會穩定問題上或“失之過寬”——認為“人民幣能解決的問題都不是大問題”；或失之過嚴——推行“社會穩定一票否決制”，驅使各級官員把社會治理中的主要精力和資源都用于群體性事件的管、控、防，對群眾的各種維權行為高度敏感，其結果反而是促使“民怨”演變為“民憤”，越維穩越不穩。實踐表明，這些安排，難以從根本上治理社會矛盾和沖突，也與法治建設不一致。維穩體制開始成型并發揮作用，使社會穩定進一步地趨于剛性化。而剛性化的社會穩定，最為本質的特點，就是強調執政黨和政府的絕對權威，這與強調法律至上的法治目標存在一定距離。在這種背景之下，公民的維權活動往往被當作社會不穩定因素來看待，而公民在法律框架內的維權道路不暢，甚至被堵塞之后，公民必然要訴諸法律之外的途徑。近些年來，在傳統維穩思路之下，政府越是強調穩定壓倒一切，社會卻表現出越不穩定的態勢。

2.黨政包攬代替多元參與

隨著社會治理由單一中心向多中心的轉變，社會治理的主體不僅是黨和政府，還要依托各類社會力量的協同和公民參與。然而，目前一些地方政府及部門仍然習慣于對社會組織和社會成員采取自上而下的任務下達與政治動員的剛性工作方式，對社會事務大包大攬，忽略了公眾在社會治理中的主體地位和主力作用，將社會組織和社會成員視為社會治理的對象而不是合作的伙伴，漠視社會公眾對社會治理體制機制創新的公共需求，其結果不僅會導致多元主體協同的社會治理格局難以形成，同時也會因缺乏社會協同和公民參與而影響社會認同，缺乏社會治理體制創新的社會基礎。

3.“即興式”舉措多于制度規范

一方面，目前錦州的社會治理創新探索“即興式”舉措多，亮點不少，但由于多數屬于“碎片化”的局部試驗，缺乏從戰略的高度進行系統制度設計，往往出現后勁不足，可持續性不夠的情況。另一方面，法治是衡量社會治理體系和治理能力現代化的重要標準之一。然而在“穩定壓倒一切”的高壓態勢下，一方面部分社會成員的依法維權意識不強，當出現權利受損和利益表達受挫時，不是尋求制度化的行政救濟或司法救濟實現維權，而是通過違法上訪、聚眾鬧事等非理l生方式擴大社會影響，倒逼政府滿足其要求。其結果不僅不能解決矛盾，反而會導致矛盾激化、秩序受損，出現糾紛解決中的社會失范。另一方面，部分執法人員和干部運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，應對社會沖突的能力不夠。在化解社會矛盾時存在有法不依、有法難依、執法不嚴、違法不究的現象，甚至出現“以言代法、以權壓法、徇私枉法”等嚴重違法行為，導致公民的不公平感和相對被剝奪感加劇。

二、新思路一打出平安建設組合拳

（一）激發熱情形成創安合力

1.以法治定紛止爭

法治是治國理政的基本方式。《決定》強調要系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，但社會治理的基本方式必然是法治。具體而言，在預防和化解社會矛盾上，法治思維和法治方式的運用本身就是預防社會問題和社會矛盾的最佳手段，在社會矛盾的化解問題上，把社會矛盾預防納入法治軌道，無疑是實現社會安定有序、和諧活力的長效機制。《決定》強調了對已有制度的創新，健全行政復議案件審理機制，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立涉法涉訴信訪依法終結制度等等。這就要求各級領導和公職人員須牢牢確立憲法至上、法律權威的意識，不斷提高依法找法、用法找法的能力，切實把發展這個第一要務、穩定這個第一責任和依法辦事這個第一要求統一起來，絕不能因“維穩”而突破法律的底線，絕不能因害怕上訪而遷就個人的非法要求。

2.以德治春風化雨

（1）重塑錦州精神

一個國家需要擁有偉大的民族精神，一個城市同樣需要有自己的城市精神。城市精神是一個城市獨具特質的精神品格，是一個城市的精、氣、神。人們經常說錦州是一個休閑之城，但錦州也是英雄之城。“勇于犧牲，敢為人先”的錦州精神是流淌在我們血液中的。在改革開放新時期，我們更應該大力宏揚錦州精神。積淀成錦州人民最為寶貴的精神財富，內化為錦州人民最為根本的價值追求。

（2）宏揚社會主義核心價值觀

錦州市在組織面向基層、面向百姓的綜合性文化傳播方面進行了有益的探索和嘗試。為進一步整合社會資源、做強做大弘揚和傳播社會主義核心價值觀的教育平臺，打造錦州宣傳思想文化品牌，提高市民素質，服務市委、市政府中心工作，滿足百姓多元文化需求，由市委宣傳部和市思想政治工作研究會牽頭，在東湖公園建立社會主義核心價值觀培訓基地，開辦“錦州市民講堂”。充分挖掘錦州市社會科學界、文化藝術界、醫療界、駐錦高校、市委講師團、市委黨校等優勢師資資源，同時邀請錦州社會名人、資深學者、先進人物、市民代表等授課，以社會主義核心價值觀為主要內容，開設市情關注、政策法規、先進人物、百姓故事、城市巨變、市民修養、“家”文化建設、企業（行業）文化建設、文化藝術、心理健康、中華禮儀、保健養生等多個專題講座，力求用通俗易懂、喜聞樂見、貼近群眾的方式讓廣大市民學習各方面知識。要讓規則意識、文明習慣、崇德向善積淀為每個市民的行動自覺，使民族精神、傳統美德、時代新風在全社會得到廣泛弘揚。”將來要打造建成全市、全省乃至全國社會公德建設的一個亮麗品牌。

（3）打造社區文化

社區文化本質上是一種家園文化，具有社會性、開放性和群眾性的特點。發展社區文化，可以強化社區群眾的主人翁意識，倡導特有的健康的民風民俗，增強社區居民的歸屬感，維系社區良好的人際關系，提高居民的生活質量。社區是文化的土壤.社區文化對居民的素質影響力越來越明顯。一是價值導向性。促進人們正確世界觀、人生觀、價值觀的形成有著極為重要的作用。二是情感歸屬性。對本社區和人群集合的認同、喜愛和依戀等心理感覺，對于人們健康心理的形成有很大幫助，也有利于其社會化的正常進行。三是行為引導性。在社區發展中，社會凝聚力不斷增強。因此，任何背離社區文化的行為必然會遭到社區居民的反對，這對人們行為無疑是一種約束力。

3.以自治內消矛盾

（1）以社區為依托，促進個性社區建設和社區管理

十九大報告中指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”社會治理首先應該強調公民社會的自我組織和自我管理，因為從根本上說，最廣泛起作用的、維持社會穩定和社會秩序的自動調節機制必定是公民和社會組織的自我管理。隨著政府管理重心日益下沉，政企、政事和企事分開等剝離出來的那些社會管理與社會服務職能由誰來承接，在各類公民社會組織還沒有發育起來的情況下，最佳角色只能是社區。因此，依托社區發展，是平安建設的有效舉措。

目前，錦州市社區建設大體呈現出兩極分化狀態，一部分為沒有正規物業管理的老舊小區，居住人員為中老年或租戶為主，普遍存在困難群眾多、矛盾問題多、環境衛生差等狀況，人防、物防、技防等治安防控體系建設比較薄弱。另一部分為中高端封閉小區，尤其很多小區人員密集，基本一個小區已經成為一個獨立社區。針對不同類型社區，應該采取不同治理方法。在平安建設方面，除進一步落實網格化治理外，對于老城區的開放性社區，建立健全治安保衛、民事調解、安置幫教、流動人口管理等各項工作制度，工作有記錄，有臺帳，建立社區治安狀況告知制度，強化居民治安防范意識。保證社區各樓有樓棟長，有自己的巡邏隊，有效整合治安力量。

（2）創新方式方法，打通平安建設“最后一公里”

平安建設重點在基層，難點在基層，活力也在基層。以北鎮市例，作為平安建設網格化管理的試點單位，北鎮市成功地將全市21個鄉鎮（街道）、243個村（社區）的綜治工作中心（站）和便民服務中心（站）的基礎數據、服務辦事、考核督辦、民情日志、協調指揮、應急管理、社會風險評估、系統治理等全部融入網格中，市、鄉、村、組四級網格使社會治安的綜合治理取得了明顯成效，并作為一種成型模式在全省推廣。為扎實有效開展好網格化管理，北鎮市綜治委通過深入調查研究，對市鄉村組各級網格和基層“四員一長”制定了工作職責，明確了任務分工。制定了市鄉村組四級網格的例會、考評獎懲、問題處置反饋、信息臺賬管理四項工作制度，嚴格推行首問首辦責任制、信息收集制、協調處理制、責任追究制、其他配套制五大工作機制，確保網格化管理規范有序。北鎮市各級網格在平安建設和社會治理中發揮著重要的作用，實現了矛盾糾紛聯調，確保了矛盾不激化、問題不上交，范圍不擴大。實現了社會治安聯防，有效預防了各類治安案件的發生。重點工作聯動，確保不出大事、少出小事、出事能及時處置。不僅進一步融合了各部門資源，有效預防了各類治安案件的發生，而且對發生突發事件和群體性事件快速反應、妥善處置，并重點整治和打擊了“黃、賭、毒、邪”和公共安全領域的突出問題，將矛盾化解在基層，社會治理取得明顯效果。

4.以共治構建和諧

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“打造共建共治共享的社會治理格局。”這一重要論斷為在新時代加強和創新社會治理指明了方向、提供了遵循。社會治理是一項系統工程，這就決定了加強和創新社會治理必須強化頂層設計、體系構建、技術支撐、隊伍建設、資源整合等方面的整體性聯動，充分發揮社會合力的強大推動作用，著力打造多方謀劃、廣泛參與、共同享有的社會治理新格局。共建共治共享理念充分體現黨對當代中國社會治理規律和社會主義社會建設規律的認識進一步深化，其中共建是基礎，突出制度和體系建設在社會治理格局中的基礎性、戰略性地位；共治是關鍵，要求樹立大社會觀、大治理觀，將黨縱覽全局、協調各方的政治優勢同政府的資源整合優勢、企業的市場競爭優勢、社會組織的群眾動員優勢有機結合起來，打造全民參與的開放式社會治理體系；共享是目標，要把握好社會治理的“投入—產出”“權利—義務”關系，堅持眼睛向下、重心下移，重點做好社區、農村的社會治理工作，把抓基層打基礎作為加強和改進社會治理的固本之策，使社會治理的成效更多、更好、更公平地惠及全體人民。與政府組織相比，社會組織在提供公共服務及平安建設方面有自己的獨特優勢。社會組織植根于社會，貼近基層，反應迅速，機制靈活，能夠為公眾提供個性化、專業化、多樣化的公共服務。特別是在政府不便做、做不了、做不好的領域，社會組織的功能和作用更為突出。

2016年，北鎮市立足網格化管理模式，不斷擴展延伸平安力量的觸角，以公安警務“四項整合”為契機，通過深入基層調查研究，廣泛征求基層群眾意見，在科學謀劃，民主投票選舉的基礎上，成立了北鎮市平安協會，平安協會協會的宗旨是發揮在平安建設中的橋梁和紐帶作用，全面推進和諧北鎮、平安北鎮法制北鎮建設。該協會是這是全市組建的第一個以平安為主題的群眾性社團組織，為網格化、信息化管理及平安建設等工作注入了新動力。各界群眾踴躍報名自愿成為“平安志愿者”，會員人數已達2202人。目前，全市共243個行政村（社區）都有平安志愿者，實現平安志愿服務全覆蓋。平安協會成立以來，圍繞全市平安建設的有關要求，組織開展了一系列的以“維護平安保穩定”為目標的平安創建活動。全市平安志愿者按照“定人、定崗、定時、定責”勤務規范，奔走于城市鄉村，對重點區域、重點部位進行日常動態巡防，維護社會安全穩定，排除各類風險隱患，不僅讓“紅臂章”在街面亮起來，也撐起了社會安全的“保護傘”。在2017年北鎮梨花節活動中，在警力有限情況下，平安北鎮志愿者深入景區一線，開展文明倡導、交通指引、環境保護、便民服務和應急處置等志愿服務，為梨花節順利舉辦起到保駕護航作用。

（二）互聯網+把脈治安晴雨

信息化社會的到來要我們在社會治理的服務和管理方面應當走出傳統的思維方式，實現革命性的社會治理方式的變革。黨的十九大關于社會治理提出要提高我們社會治理的智能化水平，就是針對我國當前信息的碎片化、條塊化、人力和運行成本高、快速反應能力不足等問題給社會治理創新提出的新要求。社會治理智能化，就是在網絡化和網絡平臺基礎上，運用大數據、云計算、物聯網等信息技術，使我們的社會治理能夠更加精準分析、精準服務、精準治理、精準監督、精準反饋，能更好地服務不同社會群體，更有效地管理好國家和社會的公共事務，在社會治理方式上實現革命性的變革。

2016年以來，北鎮市綜治辦先后利用微信，QQ等現代化手段，在互聯網上構建起了綜治網格，使北鎮市綜治工作進入了“微時代”，大大的提高了工作效率和各項矛盾排查化解能力。北鎮市組建開通的“綜治網格信息化”微信公眾平臺，將微信平臺科學劃分為“平安之窗”、“便民服務”、“投訴建議”三大板塊，為廣大群眾提供全天候網格“微服務”200余次，通過微信平臺化解各類矛盾糾紛20余起，宣傳綜治政策信息20000余條。目前，已組建271個微信群，各類成員達五千余人，覆蓋了全市所有鄉、鎮、村、街道，并將全市226個村、17個社區的網格長、網格聯絡員囊括其中。從而形成全市上下“人人關注綜治、人人參與綜治”的良好格局。

當前，社會治安形勢日趨復雜，傳統的治安防控措施已經難以滿足現實需求。近年來，錦州市大力推進天網工程、視頻監控全覆蓋工程，構建社會治安防控體系“五張網”，即立體設防、信息導防、精準布防、科技助防和社會協防，形成了多層面聯動、點線面結合、獨具沿海城市特色的立體化防控網絡，群眾對這項工作非常認可，但仍然存在著一些薄弱環節，制約著視頻監控系統作用發揮和社會治安防控體系建設成效。尤其在村鎮一級，社會治安力量比較薄弱。如何最有效率得把治安防范措施進一步延伸到群眾身邊？建議研究布署“雪亮工程”。

“雪亮工程”是以縣、鄉、村三級綜治中心為指揮平臺、以綜治信息化為支撐、以網格化管理為基礎、以公共安全視頻監控聯網應用為重點的“群眾性治安防控工程”。它通過三級綜治中心建設把治安防范措施延伸到群眾身邊，發動社會力量和廣大群眾共同監看視頻監控，共同參與治安防范，從而真正實現治安防控“全覆蓋、無死角”。因為“群眾的眼睛是雪亮的”，所以稱之為“雪亮工程”。其主旨是發動社會力量和廣大群眾共同監看視頻監控，筑牢治安防控的“籬笆”，不僅為群防群治注入新的內涵，煥發新的活力，而且能夠增強群眾對社會治安的認同感和主體責任感，有效解決群眾安全感滿意度“最后一公里”的問題。

目前“雪亮工程”在全國的試點城市為45個城市，并且絕大多數為地級市。從目前項目運轉情況看，政府與市民普遍反映良好。2017年6月，全國“雪亮工程”建設推進會在山東臨沂召開，會議主要介紹山東社會治安綜合治理創新經驗，探索綜治工作新模式。這個會議的召開再次吸引了多方力量對“雪亮工程”的關注，包括政府部門、安防企業和農村地區的群眾。目前各地“雪亮工程”的主要做法是由當地政府與廣電網絡公司合作，通過技術，讓村民通過村務服務監督平臺，了解惠民政策、公開公示和共建工程動態。通過這套系統，村民們打開電視機便能看見村里幾個重要路口的實時影像。如果村民發現安全隱患，便可立即通過平臺與警務室進行視頻通話，直接報警。因此，“雪亮工程”在保障村民安全、傳達村務通知等方面作用顯著。在將來，隨著信息技術的進一步發展，互聯網在和當地綜治信息系統完成實時對接、聯通共享之后，形成了一個“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的大型社會治安綜合治理平臺。