新形勢下土地儲備轉(zhuǎn)型路徑研究

土地儲備為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了必要的土地資源要素保障，是政府籌集城市建設(shè)資金的重要來源，對城市化快速發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。土地儲備與宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、貨幣政策及財(cái)政政策密切相關(guān)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，土地儲備轉(zhuǎn)型要從如何平衡好城市管理者與經(jīng)營者的角色為切入點(diǎn)，科學(xué)合理制定土地儲備計(jì)劃，改變舉債模式，拓寬資金來源，使土地儲備良性循環(huán)，更好地發(fā)揮調(diào)控市場、優(yōu)化資源配置的作用。

土地儲備是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備對發(fā)揮政府對土地的宏觀調(diào)控作用、增加城市政府收入、盤活土地資產(chǎn)、促進(jìn)土地資源合理利用起著重要作用。對于地方政府來說，土地儲備是增加財(cái)政收入、籌集城市建設(shè)資金的重要來源。土地儲備與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貨幣政策、財(cái)政政策等有著密切聯(lián)系。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大的情況下，探索更適合當(dāng)下的土地儲備之路，對于更好地實(shí)現(xiàn)土地宏觀調(diào)控、促進(jìn)土地資源合理利用、發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用意義重大。

表1：2015—2017年土地財(cái)政依賴度排名（前十名）

一、新形勢下土地儲備面臨的困境分析

（一）土地儲備制度面臨社會質(zhì)疑

新征收土地是儲備土地的重要來源，按照現(xiàn)行土地制度，農(nóng)村土地屬集體所有，被征地農(nóng)民在征地過程中處于弱勢、被動地位，土地征收與否、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低均由政府決定。現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低且長期未能提高，與群眾期望值相差巨大。近幾年，土地供應(yīng)價(jià)格尤其是住宅、商服用地價(jià)格一直高企且不斷攀升，居民住房價(jià)格持續(xù)上漲，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與出讓價(jià)格形成巨大的剪刀差，農(nóng)民的土地權(quán)益受損，征地矛盾重重，因征地產(chǎn)生的群體性事件時(shí)有發(fā)生，處于征地、供地中間環(huán)節(jié)的土地儲備面臨各方質(zhì)疑。

（二）政府土地儲備偏離土地宏觀調(diào)控目標(biāo)

土地儲備制度設(shè)置的初衷是加強(qiáng)地方政府調(diào)控土地市場的能力、促進(jìn)土地資源合理利用。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，土地儲備成為地方政府獲取城市建設(shè)資金的重要工具。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占政府預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。城市政府作為土地儲備行為的最大受益者，獲取更多的土地出讓金成為其土地儲備的重要目的，這樣就造成城市政府重經(jīng)營性用地開發(fā)，輕公益性用地供給的局面，偏離了土地宏觀調(diào)控的初衷，土地資源不能得到合理的配置，使得公共利益受損。

（三）土地儲備與土地需求存在錯配

一是存在規(guī)模錯配。城市政府為獲得土地收益最大化，傾向于維持土地市場供給偏緊狀態(tài)，土地招拍掛市場過熱，土地價(jià)格非理性攀升，對國家房地產(chǎn)調(diào)控造成干擾。二是存在用途錯配。城市的合理發(fā)展需要住宅、商服、交通、教育、醫(yī)療等多用途土地的持續(xù)有效供給，政府由于依賴土地財(cái)政，往往重經(jīng)營性用地、輕公益性用地供應(yīng)，城市公益性用地緊張，商住、商服等用地供給過大，造成土地資源浪費(fèi)。三是存在時(shí)間錯配。土地儲備后需要進(jìn)行必要的水、路、電等前期開發(fā)投入，一定周期后才能形成有效土地供應(yīng)。受土地儲備計(jì)劃前瞻性及土地使用權(quán)人開發(fā)策略的影響，土地儲備、土地供給往往滯后于土地需求，難以很好地銜接。四是存在空間錯配。人口大量流入的一、二線城市土地需求旺盛，人口流出的三、四線城市土地需求偏弱，現(xiàn)實(shí)情況是一些人口凈流入城市土地儲備規(guī)模過低，不能滿足需求，一些人口凈流出城市對土地財(cái)政依賴度更高，更傾向于多儲備、多供應(yīng)土地，城市政府土地儲備行為難以反映市場需求，造成土地資源低效利用，市場在土地資源配置中的決定性作用難以有效發(fā)揮。

（四）去杠桿背景下土地儲備資金來源受限

地方政府債務(wù)水平過高可能觸發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)，是目前中國經(jīng)濟(jì)亟須解決的重要問題，包括“去杠桿”在內(nèi)的一系列供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施，就是要守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。地方政府債務(wù)水平過高與土地儲備緊密相關(guān)，很多地方土地儲備貸款占地方政府債務(wù)比重已超過70%。2016年開始，有關(guān)部門出臺了一系列政策措施，比如土地儲備機(jī)構(gòu)名錄制管理，禁止將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，清理政府土地融資為目的的各類政府融資平臺公司，剝離地方融資平臺的土地儲備職能，禁止向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款，禁止將土地儲備貸款用于城市建設(shè)等，均是為了堵住地方以土地儲備為依托大舉借債的行為。土地儲備資金只能從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。

（五）土地儲備與供給難以形成良性循環(huán)

近幾年，儲備土地開始向存量轉(zhuǎn)變，由于征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用大幅提高，儲備土地的成本支出比例較高，一直維持在土地出讓金總支出的80%左右，出讓金收入扣除各項(xiàng)成本、城市建設(shè)等資金支出，處于基本平衡狀態(tài)，從土地出讓收入中安排土地儲備資金顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。如果無法籌集足夠的土地儲備資金，最終將出現(xiàn)無地可供，土地出讓金收入更無從談起。

表2：全國土地出讓金支出情況表 單位：億元

二、土地儲備面臨的經(jīng)濟(jì)社會宏觀環(huán)境

土地儲備行為與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，土地收儲、供應(yīng)的規(guī)模、時(shí)序、空間安排需要與社會發(fā)展對土地資源的需求相適應(yīng)。2010年開始，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長區(qū)間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，發(fā)展方式從粗放增長轉(zhuǎn)向集約增長，結(jié)構(gòu)從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存。2017年年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為58.52%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為42.35%，雖然城鎮(zhèn)化速度在放緩，但未來發(fā)展空間仍很大，之前過度依賴土地資源投入的城市發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，在十八億畝耕地紅線的政策約束下，提高土地利用效率，嚴(yán)控增量，盤活存量，已成為破解當(dāng)前土地資源約束的必然選擇。

三、土地儲備轉(zhuǎn)型路徑

（一）合理分配土地增值收益，維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益

政府通過土地儲備獲取高額收益，為城市發(fā)展提供了源源不斷的資金支持。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，依靠犧牲農(nóng)民土地權(quán)益降低城鎮(zhèn)化成本的路徑越來越為社會所詬病。十八屆三中全會《決定》提出“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，明確提出集體、個(gè)人在土地增值收益分配中享有的權(quán)利。土地增值收益要優(yōu)先用于被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償，確保生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，為土地儲備創(chuàng)造良好的社會基礎(chǔ)。

（二）回歸土地宏觀調(diào)控目標(biāo)，促進(jìn)土地資源合理利用

以獲取土地收益為目標(biāo)的土地儲備，很難讓政府的土地宏觀調(diào)控責(zé)任得到有效落實(shí)。政府既是城市土地資產(chǎn)的經(jīng)營者，又是城市土地的所有者、管理者，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中，政府更應(yīng)做好管理者的角色，回歸土地儲備公益定位，由重收益向重責(zé)任轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮土地調(diào)控市場的作用，合理安排公益性與經(jīng)營性用地的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置目標(biāo)。

（三）科學(xué)合理制定土地儲備計(jì)劃，提高土地資源配置效益

土地儲備計(jì)劃應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃充分銜接，與城市近期建設(shè)規(guī)劃、土地市場運(yùn)行、城市建設(shè)資金需求及地方政府債務(wù)限額相適應(yīng)。要合理安排儲備規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及供應(yīng)時(shí)序，既強(qiáng)調(diào)儲備計(jì)劃的約束性，又重視計(jì)劃的靈活性，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動時(shí)期，要充分考慮土地儲備供應(yīng)時(shí)滯問題，提前做好預(yù)判，提前優(yōu)化調(diào)整儲備計(jì)劃。

（四）改變舉債發(fā)展模式，拓寬土地儲備資金來源

土地儲備資金缺乏將影響土地收儲進(jìn)度及土地的及時(shí)出讓，進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及債務(wù)資金的及時(shí)償還。在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)政策環(huán)境下，轉(zhuǎn)變對原有銀行融資方式的依賴，積極尋求與社會資本合作，是拓寬土地儲備融資的必然選擇。儲備過程中可以將部分工作交由企業(yè)實(shí)施，儲備土地前期開發(fā)等建設(shè)工程可以以政府采購的形式，將相關(guān)的勘測、評估、拆遷安置服務(wù)等項(xiàng)目納入政府購買服務(wù)范圍，在國家政策允許的范圍內(nèi)充分利用社會資本。

（五）提高儲備土地質(zhì)量，促進(jìn)土地儲備良性循環(huán)

實(shí)現(xiàn)土地儲備良性循環(huán)，必須保證所儲備土地能夠及時(shí)供出，實(shí)現(xiàn)土地儲備資金良性循環(huán)。要嚴(yán)把土地儲備入庫關(guān)，確保儲備土地產(chǎn)權(quán)清晰，不存在污染、文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)等情況。引導(dǎo)土地儲備從新增轉(zhuǎn)向存量，發(fā)揮市場機(jī)制對存量土地的配置作用，提高儲備土地的質(zhì)量。