中國應對全球氣候治理的綠色發展戰略新思考

王文濤　滕飛　朱松麗

摘要美國退出《巴黎協定》后全球氣候治理面臨新的挑戰，在減排力度、氣候資金、技術研發和領導力上均存在缺口。全球應對氣候變化的行動如果延遲，意味著2030年后減排的任務更為緊迫，代價更高，各方博弈的形勢將更為尖銳復雜。因此，中國在國際上積極促進《巴黎協定》全面均衡落實和實施的同時，要利用當前減排壓力相對寬松的國際環境和全球能源變革與低碳發展的有利形勢，立足國內可持續發展的內在需求，加快促進經濟綠色低碳轉型，打造先進能源和低碳技術的核心競爭力，為應對未來全球減排進程更為緊迫的形勢奠定基礎。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，研究并制定中長期應對氣候變化和低碳發展戰略。外樹形象和領導力，內促發展和轉型，仍是中國當前從容應對全球氣候治理新形勢的戰略選擇。

關鍵詞氣候變化；綠色發展；全球氣候治理；戰略

中圖分類號X32

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2018）07-0001-06DOI：10.12062/cpre.20180427

黨的十九大報告指出，中國“引導應對氣候變化國際合作，成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者”，要“建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境，為全球生態安全作出貢獻”。氣候變化問題作為日益顯著的非傳統安全威脅[1]，必然是生態文明建設的重要內容。全球環境與氣候變化得到了世界各國的廣泛認可，緊迫性日益加劇。近百年來（1909—2011年），中國陸地平均增溫0.9℃～1.5℃，增溫幅度高于全球水平[2]，與氣候變化相關的災害發生的頻度和振幅加劇。

從國際角度看，《巴黎協定》達成以來，全球氣候治理出現了新的形勢，不確定性有所增加[3]。從國內看，中國以可再生能源發展、碳排放權交易等為特點的低碳發展取得了可喜的成績，應對氣候變化各項政策行動順利實施[4-5]。國內低碳發展的外溢效應日趨明顯，中國正逐步從全球氣候治理的參與者、貢獻者向引領者的方向發展[6]。在國際氣候制度繼續發展進程中，中國有能力更加主動，特別在科學研究方面[7]提出新思路，探索新問題，實施新機制，為引領全球生態文明建設提供中國智慧。

1目前全球氣候治理形勢分析

2015年巴黎氣候大會達成的《巴黎協定》（以下簡稱《協定》）確立了全球合作應對氣候變化的新機制，開啟了氣候變化全球治理的新階段[8]。但是，2017年6月美國宣布退出《協定》使得全球氣候治理面臨新的挑戰，特別是加劇了在減排、資金、技術和領導力等方面的“缺口”。

1.1減排缺口

目前共有170個締約方都已經提出了包含減緩目標或行動的國家自主貢獻（NDC）方案。研究表明即使這些方案全面實施，到2100年，全球氣溫升幅仍將達到2.7℃～3.1℃[9]，無法滿足協定確定的2℃溫升目標；如果進一步實施1.5℃溫控目標，那么全球排放在2050年左右就必須達到近零排放，比2℃溫控目標提前10～20 a。如果特朗普的氣候政策[10]持續8年，則2016—2024年美國的CO2累積排放量將比NDC情景高34億t，年均增加4億t左右[11]。就全球排放而言，Sanderson和knutti[12]認為如果特朗普能源環境政策切實實施并帶來惡劣國際影響，即其他國家也因此放棄已有的政策設想或行動，到21世紀末全球累積CO2排放量將比2℃溫控目標所對應的排放空間多3 500億t，相當于額外增溫0.25℃。如果美國退出《協定》的影響延續到2030年，可能使原有減排差距進一步擴大8.8%～13.4%[13]。因此，美國退出《協定》的決定將壓縮其他國家的排放空間，增加其他國家的碳減排負擔，進一步加大實現《協定》目標的難度。而作為目前的排放大國，中國將承受更多的減排壓力。

1.2資金缺口

《協定》第九條第一款明確提出，“發達國家締約方應為協助發展中國家締約方減緩和適應兩方面提供資金”。為實現全球目標，無論是減緩和適應行動，都需要在世界范圍內擴大氣候供資規模。發展中國家有效實施NDC需要發達國家提供充分的資金支持。研究表明，為實現全球2℃目標，發展中國家每年需要3 000～10 000億美元的資金支持[14]。根據歷史排放量等指標核算，美國應是最大的資金來源國，但由于美國退出《協定》后終止履行了出資義務，也會影響其他發達國家出資的意愿和力度，使《巴黎協定》下到2025年前發達國家每年負責籌集1 000億美元資助發展中國家減緩和適應氣候變化的目標難以實現，將使小島嶼國家、最不發達國家及非洲國家應對氣候變化的影響和損失面臨更大困難。目前雖然有全球環境基金（GEF）、綠色氣候基金（GCF）等融資機制，但資金規模有限，延緩了應對氣候變化的相關行動。中國一方面要督促發達國家承擔歷史責任，另一方面要突出資金缺口的定量化分析，促進《協定》中適應、減緩、資金、技術、能力建設和透明度各個要素全面平衡地落實和實施。在落實《巴黎協定》的后談判以及2018年促進性對話和2023年全球盤點的談判中，要同時強調發展中國家的行動與發達國家的資金、技術、能力建設的支持兩個方面的協調推進，確保《協定》中“共同但有區別的責任”原則得到具體體現，使全球氣候治理走上公平公正的軌道。

1.3技術缺口

自政府間氣候變化專門委員會（IPCC）成立以來，氣候科學研究持續進行，觀測手段、分析方法、解決不確定性難題的方法學已經有很大進展。IPCC的情景分析也表明，目前實現深度減排的大多數減排技術已經具備，但其經濟性和競爭力仍有待提高。雖然全球可再生能源的新增投資已經達到了化石能源投資的2倍，但2016年全球可再生能源新增容量投資仍比2015年下降了30%。為實現全球深度減排目標，能源研發投入需要進一步增加以降低其成本、提高競爭力。目前全球能源行業年投資超過2萬億美元，而2015年全球清潔能源的研發投入只有270億美元，尚不及全球最大三家IT公司的研發投入（約400億美元/a）。

根據目前全球的產業結構和技術路線判斷，盡管近年來低碳技術進步很快，市場普及率逐年提高，但仍很難全面支撐世界范圍的實質性減排，特別需要重大技術（如儲能、提高資源利用效率、適應和碳匯以及地球物理工程等）的重要突破，在能源生產、能源消費、科技和體制機制方面引領革命。特別是為實現全球深度減排目標，生物質能+碳捕獲封存技術（BECCS）成為非常關鍵的負排放技術。在IPCC評估報告的大多數1.5℃與2℃的情景中，均需要實現負排放，因此BECCS被廣泛納入這些低排放情景[15]。盡管BECCS在理論上可行，但是大規模使用該技術還從未被試驗，可能在實施中面臨公眾接受度及與糧食生產存在競爭水資源與土地資源等障礙。

1.4領導力缺口

美國政府退出《協定》后影響力和領導力減弱，為中國進一步引領國際氣候治理制度的走向提供了機遇。但發展中國家和發達國家仍會面臨尖銳矛盾和復雜博弈，中國應當妥善應對。雖然美國宣布退出《協定》，在氣候領域的影響力減弱，但其并不會輕易放棄全球主導地位；歐盟是曾經的“氣候領袖”而且一直沒有放棄其領導全球氣候治理的雄心，但目前被經濟、難民問題以及內部矛盾掣肘；發展中國家中，“基礎四國”具備一定影響力，但因發展中國家談判集團多，各國政治背景、經濟背景和訴求不盡相同，在關鍵問題上凝聚力和戰斗力不足。在世界范圍內，國際制度安排的“一超獨霸”局面已經不復存在，多邊化的趨勢已經成為主流，這也是中國深度參與并積極引領全球治理的重要契機，國際社會對中國進一步發揮領導力更是充滿期待。中國發揮影響力和領導作用，并不意味著要做出超越國情和自身能力的貢獻，更不是要額外分擔美國所放棄的責任義務，而是要引領全球氣候治理始終堅持公平公正原則，充分反映并維護中國及發展中國家的利益訴求。中國可與歐盟、加拿大、基礎四國等各方加強磋商和溝通，在新的形勢下，根據我們的能力和發展階段承擔負責任大國的義務，把握好時機和切入點，做出長遠計議。努力引領全球氣候治理的機制規則、行動準則和道德規范建立，體現中國公平正義、合作共贏、打造人類命運共同體的全球治理理念。

2應對氣候變化的國內需求

黨的“十九大”提出了新時代中國特色社會主義現代化建設的目標、基本方略和宏偉藍圖，同時也把氣候變化列為全球重要的非傳統安全威脅，并提出中國要為全球生態安全做出貢獻。《協定》提出到本世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放的目標，能源和經濟低碳化轉型將在全球范圍內加速。中國作為世界上最大的發展中國家，仍處于工業化階段，產業結構和能源結構尚未完成根本性的轉型，經濟增長質量與發達國家相比，仍然面臨巨大挑戰，同時也面臨著較強資源環境約束。因此，中國必須走出一條有別于發達國家發展歷程的新路，必須把經濟發展和環境保護作為同等重要的目標，深入推進社會主義生態文明建設。就應對氣候變化而言，中國在制度建設、市場手段、國際合作等方面還存在著巨大需求。

2.1中國正處于關鍵的轉型期

十九大召開對中國實現現代化提出了高質量發展的目標。在節能減排、環境治理方面，已有的計劃和安排部署與十九大提出的目標有一定差距。我們不能用過去的模式來外推今后的發展，需要用確定的目標倒逼目前的政策。因此，需要對中國節能減排、結構調整、提質增效進行新的策劃。“十九大”確立了新時代到2050年中國社會主義現代化建設兩個階段的發展目標。《協定》也提出了到本世紀下半葉全球實現溫室氣體凈零排放的應對氣候變化目標。中國應在同一時間框架內統籌考慮這兩個目標，研究并制定中國2035年和2050年溫室氣體減排目標和低碳發展戰略，及相應的實施規劃和行動方案。

2.2中國碳市場建設有待加快

中國已經啟動全國范圍統一碳市場，對全球的節能減排將產生重大影響。中國啟動的碳市場將是有效減緩和適應的調控手段，是政府引導企業參與發揮市場積極作用的嘗試[16-17]。做好中國的碳市場對于國內、國際未來的發展路徑，將起到非常重要的作用。碳市場建設需穩步推進，并不斷完善，適時實現全覆蓋。同時結合全國碳排放權交易市場發展，把現行對企業的用能權管理逐漸統一為二氧化碳排放權管理，以控制和減少二氧化碳排放為抓手和著力點，體現促進節能和能源替代的雙重目標和效果，并為可再生能源快速發展提供更為靈活的空間和政策激勵。

2.3綠色“一帶一路”是生態文明建設的國際化平臺

中國提出的“一帶一路”倡議，不僅豐富了古絲綢之路的新時代內涵，也繪制了中國與沿線國家共同發展的宏偉藍圖。“一帶一路”沿線國家大多依賴農業，正遭受海平面上升、水資源短缺、大氣污染和生物多樣性喪失等巨大生態環境威脅，而以增暖為主要特征的氣候變化正加劇這些威脅，給“一帶一路”建設帶來了巨大風險。同時，這些國家人口密集，所處發展階段各不相同，氣候變化應對能力薄弱，如何幫助其評估氣候變化影響及風險，開展適應與減緩行動，已成為保障“一帶一路”建設順利實施和推進綠色“一帶一路”建設的重大命題。綠色“一帶一路”關系到中國與周邊國家的共同命運，因此是“一帶一路”建設的重要內容。同時，按照政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的要求，環境、生態、能源等方面的合作符合“一帶一路”國家的共同利益，符合“五通”的建設方向。中國的轉型在綠色“一帶一路”的整體框架下應該大有作為。

2.4適應能源結構調整的市場化改革非常關鍵

中國高質量發展的核心問題之一是改善能源結構，新能源是根本出路。中國是可再生能源生產大國，目前遭遇到“棄風棄光”、上網瓶頸、分布式發展緩慢等問題的制約。電力生產和供應方式需要從自上而下的壟斷式供應體系轉變為自下而上和自上而下相結合的協調體系，這也是能源領域體制機制改革和市場化改革的重大方向。

主動控制溫室氣體排放，要求建設綠色低碳的能源系統、優化能源結構、控制化石能源總量。全球合作應對氣候變化的低碳轉型需要約90萬億美元的投資，低碳基礎設施和先進能源技術的投資將催生經濟增長的新熱點和新動能。低碳能源新技術與現代信息、材料和先進制造技術正不斷深度融合，新能源和可再生能源技術不斷突破，能源技術進步與創新正成為全球價值鏈重構的重要競爭制高點。我國的新能源投資總量世界領先，相關產業迅速發展，但也存在短期產能過剩、核心技術缺失及海外貿易壁壘等一系列問題。通過積極應對氣候變化推動全球低碳轉型，可以創造促進我國新能源企業“走出去”的良好外部國際環境，通過在發展中國家投資和發達國家并購，培育具有全球競爭力的世界一流企業，成為我國經濟發展轉方式、換動能、提質量的關鍵引擎。

2.5二氧化碳總量控制逐步替代目前的能源總量控制

今后幾十年內，盡管能源增長的趨勢放緩，但是總量還會增加，增加部分主要靠非化石能源，需要及早制定高比例的非化石能源發展規劃和實施方案。在新的形勢下逐漸以二氧化碳排放總量控制代替能源消費總量控制，不僅強化節能，而且強化能源結構的低碳化，促進新能源和可再生能源發展。中國應以控制和減少溫室氣體排放為抓手統籌并強化生態文明建設和綠色低碳發展的目標取向。中國“十三五”規劃中實施GDP能源強度、二氧化碳強度和能源消費總量控制目標，應逐漸整合為二氧化碳排放總量控制目標。

3氣候變化研究的基本方向分析

3.1新能源技術研究和產業化

近30年來，世界新能源領域的技術正處于快速發展和不斷突破期，光熱技術、光電技術、風能、地熱能、潮汐能等技術百花齊放，發電和利用效率大幅度提高，成本大幅度降低，世界各先進國家均把可再生能源技術作為未來市場競爭的制高點，采取了各自不同的激勵措施。技術先進性實質上標志著市場的占有率，技術能力也是國際問題的發言權和主導權。加強新能源技術的研究和產業化應用（如電動汽車、智能電網、綠色建筑、智能交通、CCS等）是重要方向。同時為了保障未來高比例可再生能源供應體系的順利實施，儲能和智能電網技術的進一步研發與產業化也必不可少。信息技術和人工智能技術的飛速發展也為未來新能源技術的發展提供了新的可能，未來新能源技術與人工智能的深度融合是重要的發展方向。同時應對氣候變化不能僅關注一種技術，而需要關注各領域技術的均衡進展。加速清潔能源技術進步可以實現經濟增長、能源安全、可持續發展等多問題的協同解決。

3.2國際制度安排和新型地緣關系

應對全球氣候變化的國際制度安排，是新型地緣關系的反映。新的國際規則需要全新的發言權、主導權和方案設計，需要從長周期大尺度的視角來統一協調。在這一新的轉型期中，中國必須具備主動性和積極參與的精神，在平臺搭建中以科學的話語體系發揮引領作用，鍛煉和培養人才隊伍。在向世界逐漸開放的過程中，發揮中國的參與、貢獻和引領，以科學的新視角、思路和策略為全球治理貢獻中國方案和中國智慧。

3.3環境氣候經濟學及綠色創新經濟學研究

習總書記提出的生態文明思想和“兩山理論”是環境與經濟協同發展的重要理論指導，國際上給予了高度贊譽，為環境和氣候經濟學提出了新的領域和方向。環境和氣候經濟學[18]及綠色創新經濟學研究已經遠遠超出了傳統的區域范圍，并引入了無形資產和智力資本等新型社會和組織形態的內容。要通過自然、經濟、社會學的融合研究，從理論創新、文化創新、科技創新和制度創新等層面入手，對全球環境治理的環境成本效益、風險治理、權利與義務、責任與利益、國家安全等方面提出中國方案。

3.4氣候變化南南合作

應對全球氣候變化不可能獨善其身，而要與周邊國家和全球各方面采取積極行動。中國是個發展中國家，南南合作是中國發展過程中不可缺少的措施。中國在過去已有了南南合作的較好基礎，分享了經驗。在應對環境與氣候變化過程中的南南合作的方式和手段，要從簡單的技術延伸到文化、政治、法律等多方面的交流。把硬基礎設施和軟基礎設施有效結合，真正起到事半功倍的作用。

3.5氣候變化立法

氣候變化立法是保障應對氣候變化長期穩定開展的制度基礎，碳交易中排放權等確權問題也需要氣候變化立法的支撐。目前，一些發達國家已經實施了氣候立法，把法律保障、制度安排以及公眾參與統一納入到整體行動之中。中國在世界生態文明建設中的引領作用，必須要有立法的保障。因此，應該加快應對氣候變化的立法研究和推進進程。

3.6氣候變化的風險研究。

在全球應對氣候變化的大背景下，應對氣候變化與經濟發展的關系需要進一步明確，既要考慮近期的效益，也要考慮長遠的風險。需要把各類研究包括環境、經濟、國家安全等要素統籌進行平衡。把科學的認識（影響、風險）與政策緊密聯系，特別要注重不可逆的突變事件和可能的系統性風險。需要把適應和減緩并重，在氣候變化風險研究中考慮其對關鍵基礎設施的影響，以及氣候變化與其他因素疊加可能引發的地緣沖突等系統性風險。

4有關建議

中國應對氣候變化中長期戰略要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，與現代化建設“兩個階段”發展目標相契合，統籌國內國際兩個大局，順應并引領全球應對氣候變化合作進程，做出與中國國情和發展階段、不斷上升的綜合國力和國際影響力相稱的積極貢獻，到2050年建成社會主義現代化強國的同時，實現與全球減排目標相適應的低碳經濟發展路徑，為全球生態文明和可持續發展提供中國智慧和中國經驗。

合作應對氣候變化是全人類共同利益，世界各國有廣泛的共同意愿、合作空間和利益交匯點，但不同國家和國家集團之間在諸多議題上也存在利益沖突和復雜博弈。這也為中國深度參與并積極引領全球治理體系改革和建設提供了平臺和機遇，氣候變化領域可成為中國構建相互尊重、公平正義、合作共贏的國際關系，打造人類命運共同體的重要領域和成功范例。

4.1以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，研究并制定中長期應對氣候變化和低碳發展戰略

在當前國內國際新形勢下，要以新時代兩個階段發展目標為指引，依據《協定》確立的全球溫室氣體減排目標，統籌國內國際兩個大局，根據十九大提出的發展目標，組織應對氣候變化對標分析研究，調整過去已有的計劃和安排，并落實到各項規劃和實施部署中。建議由生態環境部和國家發改委牽頭，研究并制定中國中長期應對氣候變化和低碳發展戰略。

首先要制定2035年應對氣候變化中期戰略和規劃，制定落實國家自主貢獻承諾的實施規劃和行動方案，規劃二氧化碳排放達峰的具體時間表以及峰值排放量控制目標。在此基礎上，進一步提出2035年強化行動的目標和對策，并與第二階段實施更為強化的減排目標和對策相銜接。

其次要制定2035—2050年溫室氣體低排放目標和低碳發展戰略。《協定》要求各締約方2020年前提交本國2050年溫室氣體低排放戰略，中國要根據協定要求，研究中國需要和可能承擔的責任義務，制定2050年全經濟范圍的溫室氣體絕對量減排目標和對策。外樹形象，為全球生態文明和可持續發展發揮積極引領作用；內促發展和轉型，實現建設社會主義現代化強國目標與能源經濟低碳化轉型目標的協調統一。

4.2加強氣候變化的非傳統風險問題研究，統籌分析國內、國際形勢，提出國內應對措施和全球治理的中國方案

氣候變化將對未來社會、經濟、政治和安全領域產生顯著的直接和間接影響，并進一步危及社會經濟的平衡與充分發展，成為全球可持續發展的共同威脅。未來氣候變化將成為中國新時代社會主義現代化建設進程中潛在的巨大風險，成為威脅中國發展目標和總體國家安全的“灰犀牛”，需要妥善應對。

隨著氣候變化對國家安全的重要性日益突出，中國需要在戰略高度上更加重視氣候安全和氣候風險管理問題。建議將氣候安全和全球環境安全納入國家安全委員會的職責范圍，并將氣候安全納入國家安全體制和國家安全戰略，統籌考慮和部署，確保國家安全。

4.3深化符合低碳發展的能源市場化改革；搭建綠色“一帶一路”新能源利用平臺，政府搭臺，企業和社會參與，與“一帶一路”國家開展友好合作

深化電力體制改革，加快推進油氣體制改革，堅定不移地縮減煤炭工業，推動能源發展質量變革、效率變革和動力變革，努力構建清潔低碳、安全高效的能源體系，為經濟社會發展和人民美好生活提供堅實的能源保障和低碳源泉。

在國際合作方面，一方面，通過中國氣候變化南南合作基金等平臺，為“一帶一路”國家應對氣候變化提供資金和技術援助。另一方面，增強政治互信，凝聚“一帶一路”沿線國家共同應對氣候變化的愿景，并通過統一相關技術標準等手段，以市場化手段促進綠色“一帶一路”建設，為全球應對氣候變化作出更大貢獻。

4.42018年是落實《協定》的關鍵一年，關系到2020年后國際制度的規則安排。建議在2018年底波蘭會議之前，組織系列重大問題的中國方案研究和論證。講述中國故事，提出中國主張，發揮負責任大國的實質性作用

2018年聯合國氣候大會在落實協定實施細則的同時，將以“講故事”的方式開展各締約方的促進性對話，增進互信加強合作。同時這也是敦促發達國家提高2020年前減排力度的時機。按中國節能降碳已取得的成效和“十三五”期間的規劃目標，到2020年單位GDP二氧化碳排放將比2005年下降50%以上，超額完成對外承諾的下降40%～45%目標；2020年非化石能源占比達20%、森林蓄積量增加13億m3的目標也均將提前和超額完成，在促進性對話中占據主動地位。要認真總結能源變革和經濟轉型的成效和成功案例，講好中國“發展”與“減碳”雙贏的故事，在促進性對話中發揮引領作用。

當前要結合決勝全面建成小康社會的戰略部署，在推進生態文明建設、打好污染防治攻堅戰等一系列政策措施實施過程中，統籌生態環境改善與減排二氧化碳的協同目標和措施，在近期防治區域環境污染的同時，強化長期低碳發展和減排二氧化碳的目標導向。要根據已取得的成果和發展趨勢，在今后幾年的國民經濟和社會發展規劃中不斷調整并強化單位GDP能源強度和二氧化碳強度下降的年度指標。以新的發展理念，加快能源和經濟的低碳轉型，并為2020年后新時代社會主義現代化進程中實現與協定目標相適應的綠色低碳發展路徑奠定基礎。

（編輯：李琪）

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