煤炭資源枯竭型城市綠色轉型績效評價與區域差異研究

曾賢剛　段存儒

摘要

選擇16個煤炭資源枯竭型城市作為研究對象，構建了煤炭資源枯竭型城市綠色轉型評價指標體系，運用熵值法進行綠色轉型績效評價，并通過聚類分析法對每一類城市綠色轉型績效結構進行比較分析。在研究中，將轉型得分的變化率界定為轉型速度，同時引入全國平均轉型速度作為基準，對城市的轉型速度進行了對比分析，并選取其中兩座典型城市做了進一步的評價。結果表明：①不同城市之間綠色轉型績效差別很大，一些城市的綠色轉型取得了比較明顯的進展，相對而言有的城市轉型效果不佳。②不同類型城市的經濟轉型績效、社會轉型績效和環境轉型績效存在明顯的不平衡，綠色轉型績效的結構差異與各個城市轉型路徑的選擇密切相關。③從經濟轉型速度來看，除了遼源之外其他城市都低于全國平均增長速度；從社會轉型速度來看，所有城市的社會轉型速度都低于全國的平均水平；從環境轉型速度來看，各個城市差異較大，有半數城市環境轉型速度好于全國平均水平。④綜合來看，僅有棗莊、焦作、韶關綠色轉型速度快于全國平均速度，這說明煤炭資源枯竭型城市在綠色轉型進程中普遍較慢；從煤炭資源枯竭型城市內部對比看，棗莊綜合轉型速度最高，轉型相對最快，而阜新、撫順、雙鴨山轉型速度弱于其他城市最多，顯示出轉型相對較慢。基于上述結果，本文對中國煤炭資源枯竭型城市的綠色轉型提出以下三點建議：①找準城市定位，發揚自身優勢。②政府為城市轉型需要提供充分的政策和資金支持。③城市應逐步地推進轉型，盡量減少轉型對城市發展帶來的沖擊。

關鍵詞煤炭資源枯竭型城市；綠色轉型；熵值法；聚類分析

中圖分類號F062.1

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2018）07-0127-09DOI：10.12062/cpre.20180304

在工業化的初期，以煤炭為支柱產業的新興資源城市不斷出現。但過度開發、地下采空使得這類城市目前正面臨資源耗竭、生態退化和大量污染的困境，經濟發展陷入停滯，同時帶來了嚴重的社會問題。為增強城市的可持續發展能力并改善當地人民生活質量，煤炭資源枯竭型城市的綠色轉型已經迫在眉睫。當前與煤炭資源枯竭型城市轉型直接相關的文獻還較少，但是國內外都對資源型城市轉型問題進行了廣泛研究。Papyrakis[1]認為自然資源對經濟增長負面的間接影響超過了正面的直接影響。Tonts[2]認為對資源的依賴往往使得城市轉向對資源的單一利用，多元化的發展相對較難。方杏村等[3]利用數據包絡分析模型對我國23個資源衰退城市的經濟轉型效率進行了測算，認為我國目前資源城市轉型效率不高。許亞宣等[4]基于中國城市綠色發展指數，對中原經濟區資源環境的績效進行了評價。楊顯明等[5]運用熵值法評估了10年來淮北市的轉型績效，認為生態和社會轉型貢獻最大。孫威等[6]利用DEA及Malmquist生產率指數分析了我國資源城市的轉型效率，發現達到綜合效率最優的城市較少，規模效率是轉型最主要的影響因素。王學軍等[7]利用TOPSIS評價模型對焦作市進行了低碳轉型評價。我國目前已經公布了69座資源枯竭型城市，其中和煤炭相關的資源枯竭型城市有38個。本文從中篩選出16個地級市作為研究對象，分別為萍鄉市、烏海市、撫順市、阜新市、七臺河市、鶴崗市、遼源市、棗莊市、新余市、焦作市、韶關市、銅川市、石嘴山市、淮北市、白山市、雙鴨山市。由于2006年到2010年為我國“十一五”規劃實行時間，2011年到2015年為“十二五”規劃實行時間，考慮到中國城市發展特質與階段是和國家規劃緊密聯系的，因此選取2006到2015年這兩個五年規劃期作為評價經濟轉型的時間跨度。在此基礎上，筆者通過構建針對煤炭資源枯竭型城市的評價指標，以期對中國煤炭資源枯竭型城市綠色轉型績效進行評價，并研究區域間轉型績效的差異性。

1評價指標體系和方法

1.1指標體系構建

根據《全國資源城市可持續發展規劃》（2013—2020），結合煤炭資源枯竭型城市的發展特征，依據綠色轉型理論和可持續發展理論，本文建立了煤炭資源枯竭型城市綠色轉型績效評價指標體系，具體如表1所示。

指標體系中的數據來源于2006年到2015年間的中國城市統計年鑒、中國城市建設統計年鑒、中國區域經濟統計年鑒以及16個目標城市的城市統計年鑒。

經濟轉型指標體系主要用于評價煤炭資源枯竭型城市在經濟方面轉型的效果。根據產業結構理論和生命周期理論，煤炭資源枯竭型城市的經濟轉型主要是對于主導產業的調整，即在政府的干預和資金投入下，使得產業進入新的周期，經濟恢復發展。因而在評價經濟轉型時，需要對經濟的結構做重點的評價，以反映煤炭資源枯竭型城市主導產業的切換；此外，還需要評價政府的投入狀況，以顯示政府對于產業結構轉型所做的努力；同時需要評價經濟發展的狀態，度量出轉型后經濟發展的水平有無改觀。所以對于煤炭資源枯竭型城市經濟轉型效果的衡量可以分為三個二級指標：經濟狀態指標、產業結構指標和經濟轉型投入指標。

社會轉型指標體系主要用于評價煤炭資源枯竭型城市在轉型過程中社會發展狀況的變化。在可持續發展理論中，社會的向好發展意味著整體社會不僅發展而且更加公平和諧，即在城市發展加快，人民生活水平有所提高的同時，社會階層結構也有所改善。目前規劃中的社會評價指標主要反映的是收入水平和生活環境水平，即人們的生活水平的變化。因此需要對規劃進行擴充，建立三個二級指標：生活水平指標、社會結構指標、城市發展指標。型要實現的是實現經濟與環境的協調發展，在發展中加強對于環境的保護，減少對環境破壞和消耗。因而評價環境轉型時，在對規劃中的對資源消耗和污染減排的衡量指標的基礎上，還應當引入環境污染排放作為評價環境轉型狀況的補充，建立了三個二級指標：資源消耗指標、環境污染指標、污染治理指標。

1.2評價方法

1.2.1熵值法

本文采取熵值法對煤炭資源枯竭型城市經濟轉型績效進行評價。熵值法就是根據信息熵的大小對信息不確定性進行度量。熵值法具有客觀賦權的作用，其根據指標相對整體的變化來決定指標權重，信息熵值越小，說明信息量越多，其在評價中起到的作用就越大，權重也就越大。在綜合評價方法中，通過將熵值法得出的權重相應和標準化的指標相乘，就可以得出相應指標的綜合得分。

如果我們需要對某個煤炭資源枯竭型城市近m年的轉型的效果進行評價，評價指標體系將由n個具體指標構成，那么對該城市的評價就形成了一個包含m個樣本和n個評價指標的轉型效果評價問題。據此建立模型：

評價矩陣為X=（xij）m×n，其中i=1，2，…，m；j=1，2，…，n。

在模型的實際運用中，各評價指標都具有各自不同的貢獻特征，對于工資水平、人均GDP等正向指標來說，其數值越大越優，稱為正向指標；而對于煤炭就業依存度、煤炭產出依存度這類負向指標來說，其數值越小越優，稱為反向指標。為了能夠消除各指標量綱方面的差異，用可比的數值來描述煤炭資源枯竭型城市發展狀況的優劣，本文在運用模型進行評價之前對原始數據做歸一化，將原始數據轉化為同級的、正向的、無量綱的標準數據。此外，為了避免求熵值時對數的無意義，數據統一平移一個單位。

對于正向指標：

yij=xij-min xjmax xj-min xj+1，（1≤i≤m；1≤j≤n）

對于反向指標：

yij=max xij-xijmax xj-min xj+1，（1≤i≤m；1≤j≤n）

將歸一化后的數據表示成Pij。

下一步是計算指標熵值：

Hj=-1/lnm∑nj=1PijlnPij（1≤j≤n）

在得出熵值后，根據熵值計算指標權重：

ωj=（1-Hj）/∑nj=1（1-Hj）

ωj必須滿足以下條件：

∑nj=1 ωj=1且0≤ωj≤1

由指標權重矩陣和歸一化矩陣，可以算出綠色轉型績效得分的歸一化加權矩陣。

V=（Vij）m×n=（ωjYij）m×n

根據最終轉型績效的評價得分得出16個煤炭資源枯竭型城市10年以來的轉型情況，分析轉型變動趨勢[8]。

得分的變化反映出的煤炭資源枯竭型城市各方面在時間進程中轉型的績效，對于城市自身來說，得分變化越快說明了城市轉型后的表現更好，顯示轉型效果也越好。根據得分與轉型表現的聯系，我們可以將一定時間內轉型績效得分的平均年度變化率定義為綠色轉型速度，并可以按照一定時間段對城市綠色轉型績效得分進行分解。

轉型速度為：

S=1/ΔmVm2-Vm1-1

1.2.2聚類分析法

根據不同個體的特點，將性質較為接近的個體歸為一類，可使同一類別中的個體呈現高度同質性[9]。通過聚類分析法對16座城市進行分類，從而對我國不同類型煤炭資源枯竭型城市綠色轉型績效進行更清晰的觀察。

在固定年份下，對指標加權后的得分值Ckj進行多要素聚類分析，其代表第k座城市第j項一級指標的績效得分。

Ckj=Zkj·Wj（k=1，2，…，16；j=1，2，3）

其中，Zkj表示第k座城市第j項一級指標的績效得分，Wj表示第j項一級指標的權重。為了衡量各個城市之間的接近度，計算歐式距離，運用組間聯接法進行聚類分析。

2煤炭資源枯竭型城市綠色轉型績效評價

2.1總體評價

將上述16座城市2006年至2015年的指標數據，按照經濟轉型、社會轉型、環境約束的分類分別運用MATLAB進行熵值法運算，可以得到各個指標的權重，進而得出各城市綠色轉型績效得分（見表2）。

表2將各城市按照2015年的轉型績效得分降序排列。由表2可見，棗莊市2015年績效得分最高，達到了5.655；焦作、韶關的轉型績效得分也較高，均在5.59分以上；烏海、淮北的轉型績效得分也在5.5以上，說明在綠色轉型方面也有比較明顯的進展。相對而言，雙鴨山、鶴崗2015年的得分是最低的，說明仍需繼續增強綠色轉型驅動力。并且，得分最低的鶴崗與得分最高的棗莊之間的差距達到0.742，體現出不同城市之間綠色轉型績效差別是很大的。

另外，由各個城市轉型前后得分排名的變化情況可知，棗莊市在2006年時轉型績效在16城市中排名最末，

但是2015年已經躍升至頭名，綠色轉型成效十分明顯。此外，焦作市、韶關市相對于2006年來看，綠色轉型同樣取得較大進步。烏海市在2006年時績效得分排名第一，至2015年雖然排名略有下降，但依然維持在前列。而阜新市與2006年相比排名下降12名，相對而言轉型效果不佳。鶴崗市在2006年排名第13，到2015年則排名第16，轉型尚未取得明顯成效。

2.2聚類分析

采用組間聯接法對上述16城市2015年的一級指標加權后的得分進行多要素聚類分析。選擇距離10，將16座城市分為四類（見圖1）。計算各類城市各一級指標平均得分，并作出相應雷達圖（見圖2）。

第一類城市為焦作、新余、韶關、石嘴山、撫順。此類城市的特點是經濟、社會和環境指標對轉型績效的貢獻較為平均，雷達圖接近呈現正三角形，環境指標得分在其中相對稍弱。這表明此類城市的轉型績效主要是通過推動經濟增長、增加財政收入、加大轉型投入、促進城市化和提升就業來實現的，同時推進污染排放治理、環境質量改善的相應政策措施也起到了一定效果。而且，與其他幾類城市對比來看，第一類城市的社會轉型指標得分最高，這說明這類城市的基礎設施建設、社會保障體系和城市化水平相對處于較高水平。譬如，焦作市推進開通鄭焦城際、連通鄭州航空港等加強城市交通建設的措施，力圖實現與河

南省首位城市鄭州的對接，有力地促進了城市轉型的進度。

第二類城市為棗莊、烏海、萍鄉、銅川、阜新、遼源。這類城市經濟指標得分好于第一類，環境指標得分與第一類相似，但社會指標得分遠低于第一類。這表明盡管這類城市正逐步實現產業結構的調整和驅動力的更新，但由于轉型帶來的社會問題也依然存在。原有煤炭行業的人力資

本可能不符合新型接續產業的需求，由此產生的失業以及原有煤城的基礎設施建設不到位等問題，共同導致了較低的社會轉型得分[10]。在此類城市中也有兩種分類：以棗莊、烏海、萍鄉為代表的轉型速度較快的城市和以阜新、銅川、遼源為代表的轉型速度較慢的城市。參考表1可以看出，棗莊市等第一分類城市轉型績效得分的提升相對比較明顯，但阜新市等第二分類城市則提升不顯著。但由于相似的綠色轉型績效結構，他們依然被同樣歸為第二大類城市。

第三類城市為淮北。這類城市的特點是經濟轉型績效遠高于其他三類，但環境和社會轉型得分與經濟相比都較低，其中環境得分更是四組最低。這與淮北市轉型路徑選擇有關?；幢笔羞x擇的是依托原有煤電產業，延伸產業鏈、運用高新技術改進傳統工業的思路，與此同時加快建設新礦區以延長采掘業周期。因此在轉型帶來經濟增長動力的同時，資源開發帶來的環境成本沒有降低，而且基礎設施建設重視程度不足，這些原因使淮北市環境轉型績效得分不高。

第四類城市為白山、七臺河、鶴崗、雙鴨山。這類城市環境轉型績效得分高于其他三組，但經濟和社會轉型得分在四組中是最差的。這其中有兩方面原因：第一是轉型路徑的選擇，在這四座城市的轉型路徑選擇中，旅游業等現代服務業的發展占據重要地位，白山市依托長白山、雙鴨山市圍繞雙鴨山等山體綠核、鶴崗依托界江旅游、七臺河建設“森林城市”等，旅游業的發展要求環境的改善。第二是原有經濟水平相對不高。而建設現代服務業是一個必須使經濟增長與煤炭產業逐漸脫鉤的長期過程，在經濟基礎相對有限的情況下，實現在環境轉型的同時經濟和社會的轉型，是不太可能在短期體現出來的[11]。

3煤炭資源枯竭型城市綠色轉型績效動態

3.1整體趨勢分析

計算各城市每年各一級指標得分進行平均，并對綠色轉型總體得分在各指標上進行平均，做圖3?？梢钥闯觯鞒鞘幸患壷笜说梅终w呈現上升趨勢，說明總體來看我國煤炭資源枯竭型城市轉型績效明顯增加。在前5年各個城市的環境轉型得分顯著高于經濟和社會轉型得分，而后5年經濟和社會轉型得分則高于環境轉型得分。這主要是由于環境轉型得分出現了一次十分明顯的波動。在三個指標中，社會轉型得分提升最為明顯，增幅達到53.2%，經濟轉型增幅也達到46.2%。相對來說環境轉型進展最為緩慢，得分增幅僅有27.9%。

3.2城市綠色轉型速度差異分析

煤炭資源枯竭型城市綠色轉型的目的就是解決目前發展所遇到的問題，使得城市能夠恢復發展，在經濟、社會和環境的各項指標接近甚至超越其他非資源依賴型城市。因此在對比煤炭資源枯竭型城市轉型狀況時，不應當僅僅在煤炭資源枯竭型城市之間進行轉型速度對比，而需要引入城市發展和轉型的一般情況作為基準分析。

因此本文將全國各城市的數據代入到指標體系及模型中，并求出轉型的績效得分及轉型速度，以此作為“十一五”及“十二五”這十年間全國城市轉型的平均速度，并作為煤炭資源枯竭型城市轉型速度的評價基準進行對比分析。

通過采用全國各個城市的平均轉型速度，可以消弭城市間不同特質的影響，其速度代表了社會整體發展和轉型的趨勢，也代表了不存在明顯的經濟結構劣勢和生態環境約束的情況下，經濟、社會和環境的改善所能到達到的一般水平。

作為轉型的一般情況來說，全國平均情況下的轉型

是出于正常發展的需求，和煤炭資源枯竭型城市相比，在轉型的力度上和緊迫性上都是較弱的，煤炭相關的指標也不會有大幅的變動。因此在使用全國城市平均轉型速度與煤炭資源枯竭型城市進行對比時，全國城市的轉型速度應當是作為煤炭資源枯竭型城市轉型速度的下限，即若煤炭資源枯竭型城市轉型速度高于全國轉型速度，則說明其處于正常的發展和轉型進程中，未來能夠逐漸接近普通城市，實現經濟的正常發展。若煤炭資源枯竭型城市轉型的轉型速度低于全國轉型速度，則說明其轉型明顯過慢，與普通城市經濟間的差距將會越來越大。

將各個城市的綠色轉型速度進行分解，并對比全國平均速度，結果見表3～表6。

在經濟轉型方面，除了遼源之外其他城市的經濟轉型速度都低于全國平均增長速度，這一方面顯示出的是煤炭資源枯竭型城市在十年間經濟轉型明顯較慢。出現這種情況的原因可能在于煤炭資源枯竭型城市過度依賴在產業生命周期中已經陷入衰退期的煤炭行業，煤炭行業的整體虧損使得城市的經濟發展缺少向上的動力，也導致經濟轉型速度受到經濟發展的停滯的拖累；同時發展新興產業以實現經濟發展與煤炭資源脫鉤的過程需要大量的資金投入和時間，這也會導致經濟轉型速度不快。

從煤炭資源枯竭型城市內部對比來看，棗莊市和遼源經濟轉型速度較快，而白山、阜新、撫順、雙鴨山等城市經濟轉型速度明顯低于其他城市。

從社會轉型速度來看，所有煤炭資源枯竭型城市的社會轉型速度都低于全國的平均水平。這表明煤炭資源枯竭型城市的社會轉型明顯過慢。這主要是由于在煤炭資源枯竭型城市經濟轉型的過程中，產業結構調整導致企業的破產倒閉，大量的工人下崗、返貧。同時人民生活環境受到采煤沉陷區的影響，居民生活環境遲遲難以改善，也降低了社會轉型的速度。

從煤炭資源枯竭型城市內部對比來看，棗莊和焦作轉型速度較高，而鶴崗轉型則明顯慢于其他城市，在“十二五”期間鶴崗社會轉型的得分甚至出現了下降，這顯示出其社會轉型較慢。

從環境轉型速度來看，各個城市差異較大，有半數城市環境轉型速度快于全國平均水平，說明此類煤炭資源枯竭型城市的環境轉型處于正常進程中，而另一半的環境轉型則相對較慢。環境轉型表現相對較好的原因是因為煤炭資源衰竭情況下，煤炭資源枯竭型城市對煤炭產業退出的嘗試會明顯降低煤炭資源的消耗量，同時對原有粗放發展方式進行改革的過程中環境污染的排放也有所減少，使得煤炭資源枯竭型城市的環境轉型績效增長相對較快。

從煤炭資源枯竭型城市內部對比來看，棗莊、焦作、白山、韶關轉型環境速度較快；阜新、銅川環境轉型速度明顯低于其他城市，特別是阜新，十年間環境質量的改善趨于停滯，環境轉型效果不明顯。

從煤炭資源枯竭型城市內部對比來看，棗莊市綜合轉

型速度最高，轉型相對最快；阜新、撫順、雙鴨山轉型速度弱于其他城市最多，表明其轉型相對較慢。

3.3典型個案分析

3.3.1棗莊市轉型特征分析

棗莊市之所以能在綠色轉型過程中取得較好的效果，主要是因為其具有以下轉型特征。第一，延長產業鏈條，發展煤化工。棗莊在煤炭資源陷入枯竭后，開始著力于延長產業鏈長度，并且大力開發煤化工產品，將產業從低附加值的采掘業逐步延長至向高附加值的煤化工業。目前，煤化工的產業占比在棗莊市的產業結構不斷提升，煤化工產業也初具規模，成為了國家規劃的7個煤化工基地之一，其主要的產品甲醇、醋酸等產能位居全國前列，有望成為千億級別的產業集群。第二，明確城市規劃方向，大力發展接續產業。棗莊市除了大力發展煤化工之外，在后續產業的選擇上也遍地開花，在《西部經濟隆起帶發展規劃》的指引下，棗莊市以化工和裝備兩個千億產業集群帶動，進一步發展傳統產業模式，將煤電、建材、紡織服裝、橡膠輪胎、食品、造紙這6個傳統的產業，打造成產業收入超過500億元集群，同時另一方面也不忘推動產業升級，將新醫藥、新能源、新材料、新信息、節能環保產業這五個新興產業發展成為營收超過300億元的新興產業支柱。目前，棗莊非煤產業增加值高達88%，從事煤炭產業的職工比例從27%下降到了17%，以往的煤炭主導的產業結構已經徹底轉變。第三，以臺兒莊古城為核心，發展以旅游業為主導的第三產業。棗莊市政府組織籌資，重建古城，在政府積極的推廣和宣傳配合下，帶動了棗莊市旅游業的迅速發展。在旅游業的積極帶動下，棗莊市第三產業占GDP比例從27%升至39.7%，明顯扭轉了棗莊重工業城市的定位。第四，實施棚戶區及沉陷區改造項目。政府將原本的政府全資修建棚改工程的思路，改為政府出資、融資和招商投資共用的方式，將市場手段納入到了棚戶區改造中來，并將棚戶區改造納入到城市規劃中去，預計在2020年就能基本完成所有棚戶區改造項目。在環境改造和民生工程實施后，棗莊市的環境有了明顯的改善，十年間人均公園面積和道路面積基本翻番，城市人口有較大的增長，社會明顯向好發展。

3.3.2阜新市轉型特征分析

阜新市綠色轉型相對較慢，與其轉型特征也有十分密切的關聯。阜新市轉型主要特征如下。第一，產業轉型失利。阜新市支柱產業是煤炭和發電，煤電工業產值超過全市工業總量的70%。在十年的轉型過程，阜新嘗試發展了多種替代產業，但是未能確立主導產業，接續產業發展薄弱。2015年阜新市依舊有超過20%的人口直接從事煤炭產業，表明其產業結構未擺脫對于煤炭相關產業的依賴。第二，社會問題突出。產業周期的下行疊加產業轉型的不明確使得阜新經濟增長受到制約，到2015年，阜新GDP增長率已經降至負值，較上年減少6%。產業調整帶來的企業破產又增加了失業，降低市民生活水平。2015年阜新市的最低生活保障人口占城市居民的17%，遠高于遼寧省平均水平。第三，環境壓力巨大。由于經濟的滑坡，阜新市政府難以籌措有效的資金進行沉陷區改造，城市環境破壞嚴重。

4結論和建議

由于煤炭行業的外部性和煤炭資源的不可再生性，實現煤炭資源枯竭型城市綠色轉型是該類城市發展的重要目標。根據本文的評價結果，可以得出以下結論。①煤炭資源枯竭型城市綠色轉型目前還處于初級階段，雖然已經取得一定成效，但各個城市間轉型績效差距明顯，轉型速度普遍不快。②基于聚類分析結果可以看到，不同類型城市之間具有非常明顯的轉型結構和績效差異，這與各個城市轉型路徑選擇有著十分密切的聯系。③煤炭資源枯竭型城市的各項問題還沒有得到完全解決，城市發展過程中產業結構不協調、經濟發展停滯、社會矛盾突出、環境惡化等問題依然嚴峻，綠色轉型還存在較多障礙。

要使城市能夠在生態環境約束條件下實現最大限度的發展，就需要持續推進綠色轉型進程。為了確保綠色轉型的順利實現，本文提出如下建議：

（1）找準城市定位，發揚自身優勢。煤炭資源枯竭型城市綠色轉型時，需要政府站在城市發展的戰略高度，發掘城市自身的優勢，找準城市的定位。我國各個煤炭資源枯竭型城市分布較為分散，雖然目前面臨的環境、社會和經濟問題是類似的，但是由于自身區位、經濟特征、資源稟賦的不同，其經濟轉型的破局方式也有所差異。要實現城市綠色轉型，政府應當立足于城市自身優勢，首先要了解目前城市的產業特征，可以從有一定基礎的產業中選擇煤炭的接續產業，為城市的發展和轉型提供持續動力。

（2）政府提供充分的政策和資金支持。在綠色轉型的過程中，存在著市場、制度、環境等各方面的阻力。要實現城市的轉型，就要求政府提供政策和資金的雙重支持。從政策方面來看，在煤炭產業退出的過程中，需要政府對煤炭企業進行引導和干預，對于不符合要求的采煤企業，堅決予以關停。從而實現煤礦的去產能，并且推動優質煤炭產能的兼并與重組。同時政府需要加大對于新興產業的扶持，給予新興產業稅收、土地等各方面優惠，降低其發展門檻，通過宏觀規劃、開設工業園區、積極招商引資和項目建設等政府手段，吸引外來投資，承接產業轉移，加快新興產業的發展進程，早日實現產業結構中主導產業的替代和切換。從資金方面來看，煤炭資源枯竭型城市應當將轉型項目納入到政府預算和收支中去，調動政府的財政力量，分別以墊息、貼息、資本金投入、無償資助等方式調整資金的供給范圍和方式，為轉型項目設立綜合治理、基礎設施建設已經產業轉型升級的專項資金，對接續產業和新興產業給予財政資金的補貼和支持。在發揮政府本身的力量之外，政府還可以積極調動社會資本為經濟轉型貢獻力量，對于大型的需要建設的基礎設施，政府可以通過PPP等方式進行社會融資，為轉型提供資金支持。對于大型的城市改造和公共項目，政府可以借助金融體系，發行政府債券和城市改造專項債券，實現政府和金融體系、社會資本的有效對接，為城市轉型提供資金保障。

（3）逐步推進轉型，減少轉型沖擊。由于經濟的轉型勢必帶來舊產業的衰落和企業的退出，轉型政策的實施往往以大量勞動力的下崗和經濟的衰退為代價，如果不能快速建立新的經濟模式，會使得城市明顯陷入衰敗，社會劇烈波動。因此，對于社會穩定差、產業基礎羸弱的城市來說，要逐步推進過渡政策，一步步實現轉型。漸進式的轉型意味著對難以維系的煤炭企業，不要一次性關停，而是逐步減少采煤行業的企業和就業人數，妥善處置好下崗職工和破產企業，建立好完善的再就業制度，積極將煤炭產業人員分散到其他行業中去，同時在產業轉移的進程中也應當進一步拉長采煤產業鏈的鏈條，逐步進行產業結構改革和轉移，緩沖產業調整的沖擊。這種轉型方式速度相對較慢，但是從長期來看相對有效。對于社會穩定度高，產業基礎豐厚的城市來說，良好的產業基礎能夠在產業結構調整中縮短產業替代的時間，促使新的主導產業迅速發展。

（編輯：李琪）

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