科學與政治之間：大規模政府間氣候評估及其缺陷

摘要

在應對全球氣候變化問題上，政府間氣候變化專門委員會（IPCC）引領的大規模評估由于代表了國際科學界的集體工作，并與《聯合國氣候變化框架公約》下的國際談判制度持續互動而備受關注。兩者的密切關系已體現在氣候治理的各個歷史階段。具體而言，通過嵌入國際制度，氣候評估具有警告公眾、影響國家政策取向、推動國際協議、促使跨國公司改變行為、引領科學研究和學術交流等重要作用。同時，IPCC還通過傳播評估報告結論等方式參與國際氣候外交。由于其開放性，科學評估也經常成為國家行為體和非國家行為體施加影響的政策工具。從科學與政治互動的積極方面來看，其一，科學評估機構一貫充當推動國際氣候進程的角色，并憑借權威性，不斷強化科學信息的政策擴散。其二，第五次報告發布之后，評估日益突出“解決方案”取向，2018年升溫1.5℃特別報告和后續的第六次評估報告將影響《巴黎協定》的履約情況，其未來演進與機制改革也將深刻塑造2020年后的全球氣候治理。雖然，氣候評估已經證明了其作為科學合作機制的價值，但與國際談判的關系也存在一些緊張之處：一是，評估機制弊端頻現，影響對談判的支撐。二是，機制安排的路徑依賴性嚴重，缺乏重大而有效的改革。三是，評估結論的傳播日益困難。四是，其評估內容與國際談判時常脫節。本質上，這是由于科學形成共識規律與科學機構形成共識的政治機制存在矛盾。一方面，學科間的差異化和文獻數量龐大導致評價日益難以形成共識；另一方面，科學機構作為“認知權威”具有以共識推動政治進程并提升其國際地位的偏好。兩者圍繞所謂的“共識”問題所形成的困境已經日益彰顯。因此，重新理解政府間氣候評估在全球政策制定中的角色已經成為當前治理中的緊迫問題。

關鍵詞科學評估；國際氣候制度；施動作用；共識困境；全球氣候治理

中圖分類號D996.9

文獻標識碼A文章編號1002-2104（2018）07-0007-10DOI：10.12062/cpre.20180319

氣候變化的根本屬性之一是其科學與環境維度[1]。在全球氣候治理中，科學評估報告一貫充當推動國際談判的科學動因角色，而科學評估機構通過評估報告的方式參與國際氣候外交。由于其開放性，科學評估反過來也已經成為國家行為體和非國家行為體施加影響的一種政策工具。歷史上，政府間科學評估進程一直與聯合國所引領的談判過程持續互動，兩者的關系已經維系了30多年。由于國際氣候評估提供了重要的支撐，其評估工作也被視為國際氣候變化科學合作的典范。然而，目前整體上氣候科學評估的影響力有所下降，如何維護和提升科學在全球氣候治理中的科學施動作用也成為《巴黎協定》在執行過程中取得成功的重要因素。

1問題的提出

科學與政治的關系是社會科學研究的核心問題之一。這一問題屬性不僅復雜，而且也是學術前沿領域。在多層環境治理中，區域與全球層次均需要科學評估支撐決策。全球環境變化與人為因素的關系是大規模科學評估的核心內容。一般而言，負責評估的國際機構組織科學家對已經通過匿名評審的研究成果進行總結和分析，為政治決策提供科學依據，因此，這個過程實際上是對既有科學文獻的篩選與整合過程。在全球環境治理的歷史上，科學評估曾在解決歐洲酸雨問題和全球臭氧保護進程中扮演極其重要的角色[2]。

本文研究的問題是國際氣候評估在全球氣候政策制定中起到何種作用？在此基礎上，本文將對以大規模政府間評估為模式的科學施動進行分析，并對其局限之處進行闡釋。具體而言，本文通過分析政府間氣候變化專門委員對全球氣候治理的影響、國際科學評估的內部困境及評估與談判的互動關系，進一步探討在2020年后的氣候治理中國際氣候評估的角色界定問題。

2既有文獻及其不足

就行為體而言，全球氣候治理不僅包括主權國家、正式的政府間組織和條約體系，也包括非政府組織、地方政府（如城市）、跨國伙伴關系以及科學機構等治理要素[3]。整體上，無論是科學團體代表的“認知共同體”還是科學外交的施動過程都具有重要的國際規范價值。通過嵌入相應的國際制度，科學施動具有影響國家行為體、達成國際協議、促使跨國公司改變行為、促進研究機構學術交流等重要作用。因此，科學已成為全球治理領域的一個重要因素。

科學問題是國際環境治理的重要組成部分。在國際政治中，以往的相關研究主要體現為兩個維度：一是國際科學機構在全球治理中的多渠道影響，這一視角主要基于“認知共同體”角度進行分析；二是寬泛的科學外交影響，即科學如何促進國際談判。

“認知共同體”理論認為，科學團體或是機構的作用相當于一種“認知權威”。“認知共同體”視角主要提出了從科學認知到政策選擇的作用機制。彼得·哈斯（Peter M. Haas）概括了科學評估發揮作用的四個基本路徑，即政策的創新、擴散、選擇和連貫性。在政策創新層面，國際科學評估是國際治理框架產生政策合法性的來源。評估的科學性賦予了評估報告合法性，評估結論時常成為國際規范與原則的來源。在政策擴散層面，國際科學評估定期發布報告的模式具有累積效應，進而保持了氣候變化在國際政治議程設置上的較高排序。在政策選擇層面，特別是評估與政治權力的互動關系上，評估機構可能以犧牲部分科學性的方式追求自身的政治影響力。在政策連貫性上，國際科學評估具有較強的因果邏輯，并通過與國際環境非政府組織的交往形成了間接影響國際談判的渠道[4]。可以說，這一理論本質上是基于行為體視角的，但是對政治與科學互動的復雜機制的解釋比較簡單。

另一個視角將全球治理中的科學因素視為國際外交的一個分支。科學外交是指國家間為解決全球共同面臨的問題通過科學合作的方式所建立的國際科學伙伴關系[5]。具體而言，它是指科學家或科學團體、組織直接或間接影響國際相關談判的行為。在一些問題上，科學機構或團體對外交的影響，包括塑造認知、改變國家利益的計算等方面[6]。同時，科學家往往不是價值中立的，而是與各種利益相關聯的；科學家有超越科學領域推動政策的價值沖動；科學家有向政治家、公眾發出告誡、提出政策建議的參與傾向。

科學外交也經常被用來概括政策制定方面的三種功能。一是，用科學建議塑造對外政策目標，即外交中的科學因素（science in diplomacy）；二是，促進國際科學合作，即外交對科學的作用（diplomacy for science）；三是，利用科學合作改善國家間的國際關系，即科學對外交的作用（science for diplomacy）[7]。 本質上，科學外交是一種國家間科學互動，用于建立知識型的國際伙伴關系。對此，英國前首相戈登·布朗（Gordon Brown）認為，國際社會現今面臨的許多挑戰都是國際性的，均需要全球性的解決方案。科學在全球治理中扮演了重要角色。這些全球挑戰為科學在國際政策制定中強化自身角色提供了條件，也促使科學成為不斷向前發展的國際議程的核心之一[8]。

就科學影響政治的因果關系而言，尼古拉斯·斯特恩（Nicholas Stern）認為科學通過界定范圍、描述風險及不確定性、警告遲緩行動的危害與氣候認知傳播四個方面塑造全球應對氣候變化的行動[9]。詹姆斯·羅西瑙（James N. Rosenau）同時指出，科學技術有助于形成新的全球治理網絡，并且在形式與內容上已經超越了傳統的國際事務治理。這一科學信息網絡又授權各個行為體，使其在倡議性政治（advocacy politics）中具有合法性[10]。科學為人們參與和自由交換意見提供了一種非意識形態背景條件，國家間的文化、民族或宗教背景差異變得無足輕重。科學已經成為了一種“軟實力”資源，具有十分重要的影響。例如，在整個冷戰期間，科學外交一直是美蘇之間非正式地討論核問題的一個重要渠道。

以上研究當然也存在一些不足之處。“認知共同體視角”是從行為體視角對政府間氣候評估的過程展開分析，更多聚焦于其如何影響國際談判，而忽視了國際氣候談判中一些因素對評估過程的影響。本質上，哈斯的理論倡導一種單向施動的路徑。而科學外交視角則缺乏理論與概念的簡潔性，整體上是一種外交泛化的理解方式。雖然這一視角服務于政策制定者和科學家參與全球問題，但在學理性上顯得不夠嚴謹。因此，科學外交也缺乏具體研究方法上的支撐。以上研究，在理解科學與政治的互動中容易忽視制度設計、科學家身份構成、主導話語體系、評估中的利益取向等要素。

3評估報告作為科學施動的理論視角

1972年，聯合國環境規劃署（UNEP）作為聯合國系統的附屬機構得以成立，負責推動對全球環境狀況的監測、報告和持續評估[11]。對認識大規模環境現象（例如臭氧消耗、持久性有機污染物）以及理解其潛在后果起到了重要作用，并促進了環境信息的傳播和多邊主義的發展。在1974—1984年的10年中，全球環境條約與機制的進展也促進了政策制定者對國際科學合作的廣泛認可。

3.1政府間大規模科學評估的概念

前述兩種視角均對科學在國際關系，特別是在全球氣候治理中的施動作用進行了嘗試性地解釋。雖然兩者各有側重，但都對科學的作用給予了充分認可。在多種科學組織類型中，政府間科學機構最具權威性和合法性。在其領導下，國際學術界是參與科學評估的主體，很多科學家不僅多次主持評估工作，其個人也具有巨大的國際影響力。

如果將評估報告作為理解科學機構施動作用的內核，那么，全球科學評估可定義為召集專家提煉、綜合、解讀并組織（關于環境問題的）既有科學知識，以便決策的大規模需經審議的流程。全球環境評估（Global Environmental Assessment）流程被普遍視為強大的合法性工具，是促進合作并達成具有知識性共識的基礎條件。在應對全球挑戰時，一系列的環境評估為多邊干預提供了科學基礎和證據來源。因此，全球性的環境評估與環境多邊主義的發展密切相關。

同時，國際規范的產生與評估結論密不可分。新的國際規范、知識、數據可以更好地支撐國際政策制定，進而影響國際合作趨勢。國際評估的實踐可能是國家間利益與環境認知趨同的過程。在全球治理領域，科學施動是具有價值導向或工具性的活動。這種活動提供了傳播科學認知與影響國際政策的機會，有助于減少國家之間的分歧，建立國際信任，甚至可以管理或防止一些無法明確的目標沖突。

3.2大規模科學評估的施動作用

當前多邊環境治理進程主要是以科學評估報告的結論作為行動基礎的。這種方式具有以下幾種影響。一是使參與的科研人員獲益。參與國際科學評估有助于研究人員取得重要成果，引領國際研發趨勢并影響政策。二是提高國家創新能力和競爭力，如發現新技術、掌控新興市場和關鍵技術及吸引國外人才和投資。三是促進國家間合作，為國家的可持續發展建立有益的國際伙伴關系。四是影響各國的共同認知。科學成果通過新聞媒介的傳播影響著公共態度、決策者和全球政治經濟發展。科學軟實力還決定著一個國家的吸引力，因此，很多國家不遺余力地參與國際科學合作，提升自身的科學實力和吸引力。

科學施動的主要手段實際上就是政策咨詢與評估結論。對于國際科學組織而言，其領導的大規模科學評估報告是其發揮國際影響的核心工具。一方面，近年來，全球性科學合作與評估報告日益增多，它們已經成為各類多邊環境治理領域的重要組成部分。另一方面對于大部分國家來說，他們無法獨自運作并支撐極其昂貴的“宏大科學”項目，最突出的就是全球氣候變化問題，因為這種項目通常需要國際科學機構組織各國科學家進行合作才能完成。國際科學評估一般經歷三個不同階段，在第一階段，遴選作者一般由國家主導，第二階段，國際科學組織評估階段，涉及科學與政治的不斷互動與平衡，第三階段，完成評估后，多元行為體試圖借用評估結論進行活動。

目前，國際上出現了一些重要的全球性大規模科學評估，如聯合國糧農組織（FAO）領導的《森林資源評估》、聯合國環境規劃署（UNEP）組織的《全球水資源評估》、《全球環境展望》（目前正進行GEO6報告的編寫）、《全球臭氧評估報告》、聯合國協調的《千年生態系統評估》、政府間氣候變化專門委員會（IPCC）組織的氣候變化評估報告等。

基于以上原因，聯合國一直以來不斷強化科學在全球治理與政治決策中的相互依賴關系[12]。例如，2012年在巴西舉行的聯合國“里約+20”可持續發展會議上的科學技術決議便強調要加強科學技術對政策決策的影響，提升治理解決方案中的科學影響力。全球氣候治理和2030年可持續發展議程（SDGs）也都涉及科學因素的廣泛影響。這種影響可能促進國家、部門和非政府組織達成非傳統意義上的政策聯盟。可以說，國際權威有時能夠為其他形式的政治對話提供有效途徑。科學機構通常超越國家界限而致力于共同威脅的應對。若能與更廣泛的外交政策目標相一致，這些科學施動方式將更加有利于建立聯盟和解決談判中的矛盾。

就影響能力而言，科學評估的效力在于達成科學共識的程度及其潛在的政策指導能力。科學評估為了保證其操作的可信性，所形成共識的程度需維持在較高水平，而國際科學機構需要科學共識維護其推動者角色及其政治影響力。在這種情況下，其評估報告只能產生兩種影響：一是破壞科學可信性而追求共識，科學丑聞可能由此產生；二是以保守姿態獲取科學共識，這種情況會導致評估內容落后于科學前沿水平，出現認知上的時滯性。因此，透視評估過程的運作有助于分析科學施動的根源性問題。

國際科學評估多年的發展已經暴露了其制度性困境。如何調和不同行為體對評估內容的偏好成為最大挑戰[13]。因此，特定國際評估的組織結構、權力分配以及評估過程的平衡都與評估的影響力存在直接的關系。可以說，評估工作與國際政治進程存在著不穩定的互動關系，科學評估中的分歧很可能導致國家間關系的難以調和。

4政府間評估在全球氣候治理中的影響及其缺陷

政府間氣候變化專門委員會領導的大規模氣候評估一直積極主動地參與歷次國際談判，并充當“推動者”的角色。定期（周期為6—8年）發布的氣候評估報告對國際談判施加了強大的治理規范力，不僅與談判框架持續互動，而且在塑造氣候變化與能源政策方面影響深遠。

4.1大規模氣候評估作為治理進程的推動者

成立于1988年的聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）一直受到廣泛關注。作為政府間科學機構，它也是國際氣候治理重要科學合法性來源。早在20世紀80年代，氣候問題從科學領域快速轉向政治領域，而IPCC的建立標志著科學評估實踐的機制化（評估軌道），并且與國際談判委員會（INC）（談判軌道）共同形成了治理框架中的雙軌（Twin Track）[14]。當前氣候談判已經達到了“言必稱IPCC”的程度[15]。其評估內容涉及多個自然和社會科學學科并蘊含著諸多潛在的政策選項，因此，很多行為體試圖掌握其評估結論。在過去的30年里，氣候評估已經使“人為導致氣候變化的原因和后果”成為人們廣泛接受的結論。IPCC通過系統評估為全球氣候變化領域提供科學知識的公共產品，直接支撐氣候政策制定，廣泛參與國際氣候談判進程[16]。此外，IPCC還制定《國家溫室氣體排放清單指南》，對國家減排具有重要指導意義[17]。

IPCC是具有行為體屬性的國際機構，而非純粹的科學團體。因此，在理解科學評估機構在政治談判中的角色時，需要理解科學評估機構的特點及其身份構成，才能有效確定評估在政治博弈中的角色與位置[18]。

IPCC牽頭的五次氣候評估報告作用深遠。IPCC在1990年、1995年、2001年和2007年發布了前四次評估報告，分別推動了《聯合國氣候變化公約》的達成、《京都議定書》的簽署及正式生效，及京都的后續進程[19]。2013年至2014年，IPCC陸續發布了第五次評估的三個工作組報告，受到國際社會與全球媒體的廣泛關注，而這次報告的目標直指2015年巴黎氣候大會的國際談判。

科學施動在《巴黎協定》的制定過程中也發揮了重要作用，IPCC作為中間組織，其工作使科學界與政策界之間的合作得到一定改善，比較有效地滿足了談判官員的具體需求。特別是，UNFCCC在2013—2015年舉行的定期專家對話（Structured Expert Dialogue，簡稱SED）在這方面發揮了重要影響，它促進科學信息與2015年《巴黎協定》談判進程有效地同步互動[20]。

總之，政府間評估進程一直與《聯合國氣候變化框架公約》所引領的談判過程不斷互動。氣候評估為國際氣候談判提供了重要的科技支撐，同時，也在根據國際談判的趨勢，不斷調整自身的機制。

4.2科學評估與國際談判的相互依存關系

科學評估與國際談判存在密切關系，一方面，氣候議程的出現最初也是由科學團體的評估推動的，另一方面，國際氣候談判的歷史發展階段與五次評估報告的發布周期基本匹配。科學建議與評估能夠廣泛參與到國際氣候治理之中，說明了其對于政治進程的影響力。同時，IPCC雖然從事國際氣候變化的科學評估，但是其機制設計和運作過程也受到諸多政治因素的影響。在評估過程中，談判專家與科學家的身份有時也難以區分。

自氣候問題成為國際政治議程以來，政治與科學的互動就是其重要特征之一，具體體現在以下兩方面。

一是，1990—2015年，國際氣候科學評估機制與國際氣候談判的互動形成了一種相互依賴的關系。IPCC五次重要的評估報告都對相應國際氣候談判的重要節點進行了支撐且施加了影響，兩者在議程和機制上已經頻繁地進行聯系。縱觀國際氣候談判的歷史，這些進程都有國際氣候評估的科學參與、技術支撐和認知塑造。

二是，國際氣候評估經常吸引希望影響國際談判的非政府組織的參與，形成一種倡議性政治運動。這些非政府組織借此有效地建立了全球性氣候認知網絡。國際環境非政府組織還選取具有科學合法性的部分評估內容，在國際上推動相關議題的發展。一些環境NGO往往會滲入科學評估之中，并且借用科學評估的結論，向傳統國家行為體施壓，游說談判方接受其政策主張，最終形成眾多嵌入不同利益的氣候倡議網絡組織。

4.3科學政治化與共識困境

無疑，沒有科學共識就沒有政策影響力。形成共識難是國際科學施動的一大障礙。由于，國際氣候科學涉及諸多學科，很難在一些具體問題上形成廣泛共識，而科學的發展也會在一定程度上不斷打破既有的共識性認知。國際氣候評估的路徑依賴問題日益突出，尚未對其評估形式進行重大改革。然而，研究趨勢和對機構的要求已經從根本上發生了改變。

可以說，科學評估在內部制度設計、報告的撰寫及最后結論的確定過程中都存在著多種政治利益的博弈，這也是國際氣候談判矛盾的一種體現。其中，評估報告的《決策者摘要》（SPM）所使用的逐詞逐句進行政府審核的方式最具爭議性，影響了《摘要》的科學可信性和準確性，因此，這一安排一直受到氣候懷疑者的攻擊。一些批評認為國際氣候評估通常是帶有偏見的，IPCC機制也缺乏充分的透明度。

此外，主要發達國家對科學外交都十分重視。其評估結論偏向于北方發達國家所倡導的氣候治理政治框架。美國和歐盟對國際科學評估主導權的一再控制更是導致了這種不平等與合法性缺失。其中，科學評估中的人員構成的問題直接涉及科學施動的結果[21]。在前三次國際氣候評估報告中，來自發達國家的科學家是發展中國家科學家的四倍之多。這種不平衡分布也成為在氣候談判之外，氣候治理不平等的另一種表現[22]。科學評估可能淪為一種霸權工具[23]。

因此，一些發展中國家認為，國際科學主導權上的巨大差距也反映在國際談判的政治后果上，即較弱小的科技實力抑制了發展中國家已經較為有限的政治權力，使其無法在國際舞臺上更好地保護國家利益。由于科學外交能力不足，發展中國家目前對國際環境決策的影響薄弱，因此，IPCC被認為是在為一些發達國家開拓政治優勢。在這種情況下，發展中國家的科學施動十分乏力。這也表明任何科學評估實際上都是依托于特定治理制度框架的。

作為重要的政策手段，科學評估的過度政治化可能使其失去公信力。如果能夠在科學性與政治化之間達到平衡，無疑對參與國際政治進程最為有利。具體而言，這種平衡的好處在于：一方面，科學機構維護了自身的科學合法性，另一方面，這些機構可與政治進程（如國際談判）進行良性互動。同時，如果國際科學機構過度剝離政治因素，也有可能失去影響國際政策的能力，從而失去優秀科學家的參與。

一直以來，國際氣候評估被認為抱有以達成科學共識推動政治共識的目的[24]。2009年“氣候門事件”之后，IPCC受到全面攻擊，嚴重阻礙了國際氣候談判的進程。雖然以政治共識推動科學共識的現象在國際科學外交中屢見不鮮。但與之矛盾的是，一方面，政治領域的決策速度實際上遠遠超過達成科學共識的速度。另一方面，這種科學施動確實需要共識，但過度追求共識有悖于科學研究規律，這兩者的沖突成為國際氣候評估的一種根本性困境。

4.4評估的機制安排及其不足

當前，各國不斷對國際氣候評估提出新的要求。根據統計，各國政府向IPCC提交的32份意見書中有20份明確要求其側重評估氣候政策的解決方案，包括技術選項、行動選項，例如監管措施或市場化手段[25]。評估機制也面臨一系列自身問題。對自然科學和經濟學等學科的過分倚重[26]、對于來自發展中國家作者的地域偏見、缺乏從業人員加入[27]、排除本土知識（indigenous knowledge）和功能失調的工作組結構[28]。

當前氣候評估在機制安排上面臨多重困境。一是，文獻的爆炸式增長，對每年數量龐大的出版物進行全面或綜合評估已經十分艱難，如何篩選成為突出問題。二是，關鍵信息日益碎片化，這也由于IPCC評估報告（ARs）是由工作組（WGs）劃分而導致的。如何整合三個工作組的信息，成為關鍵。三是，過度政治化的風險。迄今為止，直接威脅IPCC履行職責能力的幾個因素一直未被充分解決。

第一，是否融入更多社會科學和人文學科的評估內容。由于社會科學篇幅較小，IPCC無法為氣候變化提供系統的解決方案，并因此限制了其評估結論的政策相關性。目前，一些討論已經涉及最廣泛意義上的評估內容和實踐，其核心問題是如何制定IPCC新的評估模式以及是否引入更多社會科學和人文學科的氣候知識。這些導向將決定IPCC日后在國際氣候談判中的地位與價值。處理好科學性和政策取向，也成為一個不斷凸顯的矛盾。

第二，國際科學評估的能力建設仍然落后。很多科學家表達了對IPCC評估過程的沮喪，認為參加評估工作讓人疲勞感倍增[29]。IPCC組織機構的運營效率低下，一直廣受詬病。管理幾千名科學家的有效參與是該機構目前面臨的最大難題。同樣，應對日益復雜的程序管理帶來的挑戰，可能包括提供充足的評估管理資源（如運營預算、專職人員數量）和能力。1990年的評估僅有607位作者參與，相比之下，2013—2014年的第五次評估報告則為2 330人。然而，行政結構卻隨時間推移進行了縮減或者基本保持不變[30]。因此，提升組織能力成為重點[31]。

第三，評估難度不斷提升。在限定時間內的評估壓力的變化反映了其內在的張力。這在一定程度上體現為評估所依據的相關出版物數量的急劇增加。例如，相關同行評審文獻呈指數級增長，僅2015年發表的文章（超過3萬篇）比第一次至第三次評估報告這12年間發表的文章還要多。IPCC報告的篇幅自成立以來已經增長了近五倍。第五次IPCC評估（三卷）共計4 300多頁、60章以及16個附件，總共約326萬詞之多[32]。

第四，IPCC評估報告易讀性差。如果IPCC報告的內容無法變得更加簡潔易懂，篇幅恰當易讀，那么就有可能失去作為國際談判參考的價值。國際氣候評估需要使應對緊迫問題的報告變得更具指導性，盡可能為政策制定者提供幫助。對于非科學界的讀者來說，IPCC報告過于科學化，報告的可讀性日益惡化。

5氣候評估在全球政策制定中的角色

2015年第42次全會選出了IPCC新任主席，同時，增加了主席團中發展中國家的代表人數（由31位增至34位）[33]。IPCC還決定在2022年左右完成第六次大規模評估，并將《公約》委托的工作納入評估之中。

針對《巴黎協定》提出的“在升溫控制在2℃目標的基礎上向1.5℃努力”，IPCC將在2018年完成關于全球1.5℃升溫影響及溫室氣體排放途徑的特別報告。其第六次科學評估報告的成果必將在技術指標上支持《巴黎協定》的全球盤點機制。

5.1關于評估角色的爭議

定期發布國際科學評估具有連續性與累積效應。《巴黎協定》生效之后，IPCC仍將與國際氣候治理進程同步發展，繼續影響2020后國際氣候治理的利益分配。由于2℃升溫的科學共識更類似于政治共識，評估必須證明該假設的可信性，避免產生有損談判的結論[34]。目前來看，氣候評估有從“政策選擇的誠實代理人”向謹慎的 “解決方案”提供者的角色進行演變的趨勢。

由于科學機構取得政治共識是產生政策行動的先決條件之一。小羅杰·皮爾克認為，純粹的科學家或科學仲裁方式都不利于全球氣候治理，并提出以“政策選擇的誠實代理人”的模式定位科學評估的導向。所謂政策選擇的誠實代理人是指，通過提供備選方案的方式，科學團體明確地尋求把科學知識與利益相關者結合起來，并且將科學置于政策選項的自助式環境中[35]。在這一視角下，IPCC一直充當政策選擇的代理人，并認為這樣更有利于科學在與政治的互動中發揮更大的作用。

然而，由于IPCC與國際氣候談判框架關系的日益疏離，新任主席上臺后也逐漸推行一種新的角色定位。作為調整的方式，突出以解決方案為導向的評估形式成為IPCC新時期的發展方向。IPCC的布局也謹慎地朝著這一方向邁進，而大規模環境評估扮演了認知權威（epistemic authority）的角色。總之，“解決方案為導向”的環境評估是一種新型邊界組織，更有助于向各種受眾提供權威的行業評估，并促使本地政府與國家層面更好地進行政策對話。可以說，在某種程度上，這類評估不僅強大，而且享有合法性。由于科學的“權力”來自科學家的權威與委托人的意愿，次國家行為體、國際組織或者企業能夠自愿執行評估出的解決方案[36]。

實際上，評估在國際氣候治理中的角色受到各種因素的制約，很難以單一形式參與全球氣候治理。由于純粹的知識代理人已經無法應對復雜的治理領域，IPCC從建立伊始就意識到了機構的自主性與權威性能夠增加其政治影響力，因為本質上科學機構的組織特性與其他機構并沒有區別。一般而言，國際組織的權威可以分成三種類型：授予性權威、道義性權威和專業知識權威[37]。對于IPCC而言，它至少兼具了授予性權威和專業知識權威兩種類型。它“與政策相關但不具政策強制性”的定位無疑與其行為體屬性（追求科學共識、推動政治談判進程）產生了矛盾。這是IPCC機構身份與科學評估性質不匹配的產物。

不可否認，科學評估的角色本身就具有矛盾性，并一直處于兩股力量之間。一方面，要遠離政治、保持中立，避免政客方式的妥協行為；另一方面，卻要全力投入政治談判，為影響其他政治行為體而承受所有局限和妥協。可以說，一個科學機構在適應政治文化的同時，也應對政治施加影響，比如改變其態度、視角和政策主張[38]。政府間科學評估所強調的解決方案和政策導向重點在不斷變化的政治環境中將不斷進行自我調整，IPCC當前的這種變化也無可厚非[39]。可以說，在推動高度復雜的政治議程時，科學評估機構需兼顧多個方面，如應對和管理不斷擴大且日益密切的學科知識庫以及人數眾多的評估者，協調日益多元和分散的行為體，以及順應科學和政策領域之間的新變化。

盡管科學評估既是重要的認知來源之一，也是聯系廣大公眾和政策官員的紐帶，具有兩重屬性，但是專業知識的擴散也是一個復雜、緩慢的過程，是一個“知識蠕變”過程。本質上，國際氣候評估的角色調整是基于相互作用及共存的方式而發生變化的[40]。

5.2國際形勢對國際氣候評估的影響

《巴黎協定》作為新的全球氣候治理機制是以各國國情差異所形成的氣候政策為基礎的，其核心要素是各國政府的自愿承諾。而這些自愿承諾可能產生國別比較，并由此提出增加雄心的激勵措施[41]。

IPCC評估是《巴黎協定》履約機制的關鍵參考。根據《巴黎協定》的特點，國際氣候評估需要逐漸轉向為氣候變化提供具體的技術支撐。政府間氣候評估需要提供關于氣候影響的綜合信息，各種規模（次國家、國家和國際層面）的減緩和適應政策選項、替代路徑以及相應的成本、收益和風險，以便更好地告知決策者其他政策選擇的不同后果。

在2017年舉辦的波恩氣候大會上，《公約》談判不僅經受住了美國的沖擊，還針對《巴黎協定》的實施細則進行了深入談判，為后續談判奠定了基礎。這次會議還形成了名為“斐濟實施動力”的一系列成果，包括NDC編制問題、2018年促進性對話及全球盤點的相關事項、發達國家締約方向發展中國家提供資金支持的核算方式、能力建設等，并加速了2020年前氣候行動的一系列安排。

IPCC也在會上表達了希望各國為其提供資金支持的愿望，以求化解美國特朗普政府拒絕資助IPCC的負面影響。對此，法國政府已經表示，將出資數百萬美元資金彌補IPCC的缺口。雖然美國仍然是IPCC成員，但如果其政府對美國科學家參與評估設置障礙，或者禁止被提名者參加評估工作，IPCC的聲譽可能在科學權威性上受到波及，但這將如何發展還有待觀察。

5.3新形勢下的角色適應

由于氣候研究迅速發展，加之相關信息具有日益多元化和多維度的性質，這些因素使評估原本就要求苛刻和錯綜的任務更加復雜化。科學評估的成功需要具備兩個條件：一是評估機構將評估過程當作一種社會化過程，而非簡單的科學產品生產；二是科學評估應具有合法性，其流程應該是十分嚴謹的。

因此，各國政府及聯合國應提升大規模氣候評估在未來的國際氣候治理中的施動作用，并采取一種漸進的方式，通過平衡全球與國別和區域評估、科學家與國家行為體、科學傳播與糾錯、技術標準與能力建設等幾個維度，將國際氣候評估轉型為更具技術性的專業組織，具體改革包括以下幾個方向。

第一，提升科學家與各國政府的互動，平衡科學與政治的關系。應從評估機制的安排著眼，更好地形成政策選擇的方向和內容，并且更好地解決分歧，形成共識。其一，在撰寫評估報告的早期促進科學與政治的互動，有助于減少《決策者摘要》（SPM）進行審核時所產生的爭議。IPCC報告被視為權威，部分原因是政府正式接受了SPM文本。在不改變SPM的流程和格式的同時，可以突出摘要的技術性作用。其二，IPCC主席在《綜合報告》出臺前應更好地協調三個工作組的工作。其三，《特別報告》應該與工作組評估報告進行更多地互動，側重處理緊急出現的氣候影響評估需求。總之，應提升IPCC的科學互動能力與廣泛的代表性，避免科學評估被工具化與政治化。

第二，在機制建設上，加強質量控制與能力建設。就具體措施而言，強化作者的提名與遴選過程，加強IPCC的組織運轉；IPCC與技術支持小組（The Technical Support Unit）間的有效協調將有利于評估過程；應該加強遠程互動，減少面對面的會議，避免科學家的飛行疲勞；在科學信息的傳播上，加強溝通，使評估語言通俗化。此外，為了更好地傳播，IPCC報告的發表時間應該更好地配合《公約》的談判工作安排[42]。此外，評估結論的傳播還涉及很多問題，如對科學知識的解讀、報告的可讀性、評估對媒體的影響以及不確定性陳述等內容。 這些問題也應在機制建設中充分考慮[43]。

第三，為破除前述“共識困境”，國際科學機構可以增加所提供國際科學公共產品的有用性，提升科學施動的影響力。未來的評估需要為決策者提供高質量的決策依據，特別是幫助發展中國家提高氣候變化對本區域負面影響的認識。氣候評估應該重點解決國家層次的難題，對能夠創造就業機會、衛生、創新、技術開發、能源資源的可用性、消除貧困等相關議題加大關注。與各類科學組織建立并完善關系，以此逐漸形成全球氣候科學的多種伙伴關系。

總之，盡管國際政治關系緊張、經濟社會動蕩，但196個締約方在2015年仍達成了具有全球普世性和法律約束力的氣候變化《巴黎協定》。同年也見證了聯合國《2030年可持續發展議程》以及《仙臺減少災害風險框架》的通過。氣候評估對以上三個國際重要議程均具有重要價值。如果國際科學評估機構能夠解決科學評估內部過度政治化的問題，平衡內部科學家的地區構成，并且完善組織運行，一定有助于提升國際科學施動的水平與作用[44]。

5.4氣候評估對《巴黎協定》的潛在影響

一方面，《巴黎協定》已授權IPCC在2018年完成全球升溫1.5℃的特別報告。雖然這一目標很難實現，但國際社會之所以提出這一主張，主要是基于兩個方面考慮：一是為滿足一些氣候脆弱性國家的政治需求；二是提升全球減排的雄心。

目前來看，氣候評估對于《巴黎協定》近期細化談判的作用仍有待觀察。IPCC預期所提供的1.5℃全球變暖特別報告（Special Report on Global Warming of 1.5℃）由三個工作組編寫，評估全球氣溫上升如何限制在工業化前1.5℃水平；1.5℃的全球與較高程度升溫間的差異影響；以及分析在可持續發展和消除貧窮中實現這一目標的有利條件。目前，初稿收到了來自61個國家的489位專家的12895條評論意見。第二稿在2018年年初進行了政府和專家評審。這一重要的特別報告將于2018年10月的審核大會后正式發布[45]。

這一特別報告將對2018年在波蘭氣候大會（COP 24）期間舉行的促進性對話（Talanoa Dialogue）發揮重要支撐作用。這個“促進性對話”是為各國落實自主貢獻目標提供的一個交流機制。對話將包括籌備階段和高級別政治階段。在這一機制下，各方將協商在2017年基礎上的國際減排行動并確定用于全球審議的數據資源。對話將力求回答有關氣候行動的三個中心問題：現階段的情況、未來計劃和實現路徑。這次名為“塔拉諾阿對話”的對話是圍繞IPCC1.5℃的特別報告的結論為基礎其目標是幫助各國在2020年修訂各自的國家行動計劃[46]。

在參考結論后，經過協商，各國將確定潛在途徑來限制全球升溫水平[47]。與聯合國氣候談判中的大多數正式流程不同，對話不限于各國政府之間的討論。一系列次國家行為體和非國家行為體，包括城市、地區、企業、市民社會團體和國際機構均可參加。在對話進程中，這些行為體將有機會借助科學結論向排放大國施加壓力。

另一方面，IPCC正在籌備第六次氣候評估報告（AR6）。截止2017年，AR6已經完成作者提名工作，IPCC收到了7500個作者提名，如何協調后續評估工作成為其工作重點。這次報告的框架設計已經完成。三個工作組的調整更加突出解決方案的特點。其中，第一工作組將討論氣候變化的觀測結果，評估對人類的影響，并對未來的變化進行情景預測，并將強調與區域影響和風險評估相關的氣候信息，特別是針對極端天氣事件。第二工作組評估將兼顧全球范圍與區域層面，評估氣候變化對生態系統和生物多樣性以及人類社會，文化和居住地的影響，將考慮氣候脆弱性以及自然和人類系統現在和將來的氣候適應能力，還將提出備選的減緩和適應方案。第三工作組以第五次評估報告為基礎。但IPCC的這次評估還將強化對以下問題的認知與理解，如長期升溫目標、更直接的政策與投資需求的關系，提出用于長期、中期、短期的單獨或相互關聯的方法與方案[48]。AR6的評估結論對《巴黎協定》框架下各國不斷加強減排雄心具有重要的科學推動作用，其后續進程十分重要[49]。

從目前的情況看，中國在評估機制內的制度設計能力尚顯不足。因此，中國應倡導多學科交叉研究、加大相關科學投入、瞄準氣候科學的前沿領域、積極參與國際科學合作，并不斷支撐中國參與國際談判工作。未來，中國在繼續積極選派科學家參與政府間氣候評估的同時，突出對發展中國家的科學家進行能力培訓，加強對評估機構制度設計的研究，以便不斷提升中國在全球氣候治理中的國際話語權。

總之，對全球氣候問題的認知與解決，不僅需要不同國家的共同努力，而且也需要從區域到全球層面的科學家、政策規劃者及其他行為體的參與。理性、透明和廣泛的科學共識有助于建構良好的全球治理規則，建立國家之間的信任。截止2018年，國際氣候評估機制已經建立了30年，整體上，IPCC所提供的集體科學判斷是比較成功的，并已經成為國際多邊談判的前提條件。未來，IPCC應根據全球氣候治理的變化，不斷完善自身的機制建設，突出評估的科學價值，并且在幫助發展中國家應對氣候風險上發揮更大的作用。

總之，國際氣候評估在新時期依然將是全球氣候治理的重要推動力量，對其進行深入研究，因此具有重要的現實意義。

（編輯：于杰）

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