國家公交都市考核評價指標體系及實施策略

萬 鵬，張品立，黃 云

（上海城市交通設計院有限公司，上海市 200025）

0 引言

美國學者羅伯特·瑟夫洛指出，公交都市是一個區域，它的公共交通服務與城市形態互相配合默契，可以有效地發揮公交優勢，使“大容量公共交通能夠可行、體面地代替私家車出行”，其實質是公共交通與城市發展和諧互動[1]。公交都市的目標是發展一個公共交通和城市土地利用和諧共存、彼此強化的城市，使多數出行者愿意選擇公交，從而樹立一個可持續的交通范式。

“公交都市”是為應對小汽車高速增長和交通擁堵所采取的城市戰略，已成為全球大都市的發展方向。東京、巴黎、倫敦、新加坡、香港、首爾、斯德哥爾摩、哥本哈根是世界聞名的八大“公交都市”。其公共交通與城市發展形態和諧共存，在發展過程中相互支持和促進。基于不同的城市形態和交通體系，共同的經驗奠定了“公交都市”的理論和指標基礎。

為貫徹落實公共交通優先發展戰略，交通部于2011年下發了《關于開展國家公交都市建設示范工程有關事項的通知》[2]，組織開展國家“公交都市”建設示范工程。國家“公交都市”建設的核心，就是通過實施科學的規劃調控、線網優化、設施建設、信息服務等措施不斷提高公共交通系統的吸引能力，降低對小汽車的依賴，從源頭上調控城市交通需求總量和出行結構，提高城市交通運行效率，從根本上緩解城市交通擁堵。為推進量化評比，交通部提供的《公交都市考核評價指標體系》[3]包括三類指標考評指標體系，按照其考評內容可以劃分為衡量公交系統總體水平的總體效能類指標和實現公交服務水平的交通組織類、設施裝備類和系統管理類指標。這些指標體現了公交都市提升公交品質和吸引力的基本要求。

1 公交都市評價體系

根據《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》的7項發展政策和6項發展機制，形成公交都市評價指標體系。30項指標包含聚焦規劃、管理運營和用戶服務3個層次。規劃層次包含規劃實施、土地利用2個屬性17項指標（見表1）；管理運營層次包含安全、制度設計、智能化、車輛狀態、運營管理5個屬性9項指標（見表2）；用戶服務層次包含可靠性、速度、擁擠度和滿意度4個屬性4項指標（見表3）。從規劃布局、設施建設、技術裝備、運營服務等方面，明確公共交通發展目標，落實保障措施，適度考量了用戶感受度。

2 國際公交都市建設基本策略

斯德哥爾摩、哥本哈根、東京和新加坡等城市通過區域性的規劃和設計，引導公共交通（尤其是軌道交通）與城市土地利用高效整合，形成以公共交通為主導發展的新城鎮[4]。蘇黎世和墨爾本將各種交通方式（包括自行車和行人）進行有機整合，包括政策、大型工程、“短平快”的改善項目和各種先進技術的綜合應用。蘇黎世交通政策的核心是將道路空間重新分配給高乘載的公共交通車輛，先進技術補充支持這一政策，如公交信號優先、準點信息的發布等。其路權分配原則嚴格依據公共交通與個體機動車出行比例。2014年其公交與個體機動車出行分別占50%。

表1 規劃實施層次17項指標

表2 管理運營層次9項指標

表3 用戶服務層次4項指標

慕尼黑、渥太華和庫里提巴等混合型公交都市中，公共交通一方面發揮了引導城市發展的作用，同時又通過自身的改良去適應城市發展的不同狀況。慕尼黑協調整合不同運力公交設施，城市地鐵服務城市中心地區，郊區輕軌為遠郊居民往返城區提供便利。有軌電車和公交車承擔軌道網絡的接駁功能。不斷完善配套服務體系，公交線路、站點、時刻表和自動售票點銜接良好，方便換乘。

香港公共交通優先的城市交通系統在發展中強調了港式的“一個中心、兩個基本點”：效率是中心，政府管理和市場競爭機制是兩個基本點。公交系統本身要素，線網覆蓋率和線網連接度是最基本的硬件設施水平。站點易達性、換乘便利度、運營效率、安全和舒適性等則是公共交通與小汽車競爭中的關鍵要素。香港接近90%的居民日常出行依賴公共交通，小汽車擁有和使用率低于15%，是公認的“公交都市”成功典范。

國際著名公交都市發展策略表明，通過公共交通引導，適應城市發展，滿足市民公交出行需求，提升公交系統的品質是基礎策略。公交品質的提升是基于一定設施供應水平下的服務質量提升。線網覆蓋率和線網連接度是最基本的硬件設施水平；站點易達性、換乘便利度、運營效率、安全和舒適性等是關鍵關注服務要素。公交品質的提升還需要多措并舉，以提升公共交通服務效率。通過公交專用道、公交優先通行，保障公交通行空間和通行時間等，充分保障公共交通路權；構建多層次公交服務網絡，發揮各交通工具特有的服務優勢，提供合理的運能網絡協同服務；以人為本，從乘客需求角度完善供給側，充分利用互聯網優勢，提升服務體驗，實現配套服務體系不斷完善。

3 國內公交都市創建基本策略

國家先后提出了大力發展公共交通、優先發展公共交通等一系列促進城市公共交通發展的政策措施。加快推進法規制度建設，同時加大落實用地、資金、路權保障等方面支持力度。交通運輸部牽頭推進的公交都市建設示范工程，是迄今為止規模最大的全國性低碳城市交通運輸示范計劃。2017年交通部頒布實施了大部門體制改革以來公交行業的首個部門規章《城市公共汽車和電車客運管理規定》，明確了城市公共汽電車客運管理條例，將城市公共汽電車客運管理納入了法制化軌道。

3.1 完善機制保障

北京、上海、長沙等多地建立了公交發展專項資金，每年列入財政預算予以保障，為公交發展提供持續資金來源。南京市出臺公交服務質量信譽考核辦法，將公交運營服務質量與財政補貼、高管收入關聯，督促企業管理做強、服務做優。為給城市公共交通發展提供數據支撐和決策依據，重慶市在居民出行調查的基礎上，每年開展2萬左右樣本的補充調查，定期維護數據模型。上海市基于5年一次綜合交通調查的基礎上，每年開展公交客流調查和入戶調查，定期維護城市公交模型。

3.2 推進設施建設

國內公交都市創建期間，城市場站建設穩步推進，軌道交通快速發展，公交專用道逐步完善，快速公交系統日趨成熟。上海創建期間共建樞紐68個，南京共建成場站287個，面積翻倍，長沙、呼市、銀川等地加大力度，進場率達到100%。內地32個城市開通軌交，運營里程超4 000 km，居世界首位。北上廣軌交日客運量占公交比例超50%。全國公交專用道總長度突破1萬km，規模翻倍。北京成為全國首個在城市快速路和高速公路上設置公交專用道的城市。全國26個城市開通BRT，運營里程是創建前的2.5倍。

3.3 創新公交服務

公共交通覆蓋廣度和深度不斷拓展，構建不同運力、更貼近實際需求的服務網絡，同時提供不同層次的公共交通服務體驗。北京市推進微循環公交建設，開通服務社區和重要客流節點的微循環線路，擴展支線網、微循環線路。重慶市、南昌市等城市實踐微循環線路，杭州、南京、上海等完善軌交配套公交，促進兩網融合。“互聯網+”公交服務快速發展，基于移動互聯網的多元支付和定制服務快速普及推廣。杭州主城區實現“卡+支付寶+銀聯與閃付和移動支付”全覆蓋，天津、武漢、廣州、上海等城市也開通了手機移動支付。

3.4 加快綠色發展

中央和地方財政大力支持新能源車輛購置和運營補貼。近兩年，中央財政對系能源公交車輛累計發放運營補貼超40億。2017年，提前實現2020新能源汽車推廣目標。杭州市主城區綠色公交車輛比例達到100%，深圳市已實現純電動車輛全覆蓋。自行車出行條件不斷改善。全國互聯網自行車運營企業50余家，累計投放超2 300萬輛，極大方便了“最后一公里”出行。北京市試點建設全國首條封閉式系行車高速路，廈門市建成中國首條、全球最長的空中自行車高速公路。

4 上海市創建國家“公交都市”示范城市實施策略

上海公交都市的建設從規劃著手，從制度著手，從標準著手，從民生需求著手。在創建過程中實現“硬件”、“軟件”兩手抓，不僅注重基礎設施建設投入，也追求方式方法創新，更加注重對運營管理、服務品質的提升。堅持一個中心、兩級管理，圍繞四大理念，依托多項措施，打造“七大優品質”工程，實現公共交通規劃、實施、運營、管理、保障等整個服務周期的科學性、系統性、智能性、友好性、安全性。

4.1 夯實基礎，推進公共交通便捷出行

創建期間，軌道交通網絡持續完善。隨著9號線三期（東延伸）、浦江線、17號線3條新線投入運營，上海軌道交通運營線路達到17條（含磁浮線），運營里程671 km，運營車站395座，除崇明區外，其他行政區均有軌道交通覆蓋。公共交通系統層次豐富。重點在中心城、郊區新城等有條件的道路發展快速優質公交，如已投運的延安路中運量公交71路、奉浦快線，以及加快推進的松江有軌電車示范線工程。圖1為上海市公交系統層次。

圖1 上海市公交系統層次圖

軌道交通、地面公交兩網加速融合。全市軌道交通站點周邊50 m、100 m半徑范圍內提供公交服務的比例達到75%、89%，較2013年分別提高8%、4%。兩網換乘信息互融互通，為便捷換乘提供保障。地面公交線網優化布局。全市運營線路總計1 400余條，地面公交站點500 m半徑覆蓋率92%。2013年以來，全市平均線路長度保持下降趨勢。開通200余條“最后一公里”公交線路，進一步方便出行。圖2為上海市公交線路平均長度變化。

4.2 創新手段，推進公共交通可靠出行

公交專用道建設管理不斷加強。不斷完善公交專用道網絡規模。探索路中式公交專用道設置，開展中心城區4車道路段專用道建設試點，提高專用道的連續性和成網性。完成西藏路交叉口信號優先工程，通過路段公交平均車速提高5%～8%。智慧公交服務穩步推進。發布上海公交APP，接入全市1 134條公交線路、1.4萬多輛公交車的實時到站信息。

圖 2 上海市公交線路平均長度變化（單位：km）

實施站亭報站系統升級改造，建成以55英寸智能顯示屏為載體的“社會公共交通信息發布平臺”，已安裝1 600多塊，覆蓋900余個公交站點。推進智能化調度系統中心城區全覆蓋。實現軌道交通和浦東公交無線網絡全覆蓋。

4.3 精細管理，推進公共交通舒適出行

優化運行增能提效，10條軌道交通線路高峰時段最小發車間隔達到3 m i n以內，全網運營正點率達99.82%。分步延長軌道交通運營時間，不斷提高機場、火車站等樞紐區域保障能力。

綠色公交服務加快發展，以純電動公交車為主要技術路徑，加快實現中心城區和郊區新城公交“零排放”。每年滾動制定公交車輛更新計劃，確保更新車輛中節能和新能源車輛應用比例達到60%以上。優化完善充電停車保養場建設布局，公交充電設施配套適度超前，已建成投運41座公交車充電站、3 647個公交充電泊位。

4.4 守住底線，推進公共交通安全出行

建成完善軌道交通運行監控和信息發布系統，實時采集、監控運行狀態并向乘客發布。強化應急聯動，加強重大活動、節假日軌道交通大客流安全風險防控。有效落實“四長聯動”機制。

根據相關規定督促公交企業落實起訖站“一程一檢”的工作。上海市所有公交車輛實現車載DVR監控系統全覆蓋，有效保障了行車安全。平均每條線配置2.5個安全員，主要負責車輛運營安全、協助駕駛員做好安全行車工作等，確保乘車安全、有序。

5 結語

國家公交都市示范城市指標體系僅是創建工作量化考核的手段，衡量城市公共交通發展水平的關鍵在于人民群眾的感受度和滿意度。因此，在公交都市的創建過程中，應更加突出尋找、發現和打造城市公交服務特色，因地制宜地提出城市創建特色，為人民群眾提供舒適、良好的公交出行服務和出行環境，真正實現公交都市創建的目的和意義。

在創建實施中，發現目前的指標體系還有完善提升的空間。如下述三個方面：

（1）指標的精確內涵。如計算公交分擔率時，增加類似早晚高峰、交通擁堵區域以及特定方向的公共交通出行分擔率數據。

（2）指標的城際差異。2017年8月，交通運輸部確定的第三批50個公交都市創建城市，其中絕大多數為中等規模城市。創建城市的定位、人口規模、經濟水平、公共交通設施以及管理機制等方面存在不可忽視的差異。目前的指標體系是否調整有待商榷。

（3）指標的深度擴展。可持續的公交都市，除了公共交通系統符合現有指標體系以外，增加定量評價城市交通其他子系統、土地規劃控制指標、跨城市協同的其他指標。公交都市關鍵成效取決于市民選擇公共交通出行的意愿，而這個意愿直接與候車時間、擁擠程度以及換乘便捷性等直觀感受高品質公交服務的指標相關。今后評估中，可適當增加此類指標權重。

全國首批國家公交都市建設示范城市，如上海、南京，以及其他創建城市，在實施過程中也凝練出一些有益的經驗和具有本地特色的做法，在今后完善指標體系中也可以參考。