小農融入現代農業路徑分析

高超民 李朋波 鐘琳

內容摘要：本文針對國家提出的“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”目標，歸納總結了目前我國小農與現代農業發展銜接遇到的問題，在總結分析學者研究成果的基礎上，提出我國小農與現代農業對接有通過農業合作社和通過土地流轉兩種路徑，并針對農業合作社和土地流轉運行過程中遇到的具體問題，提出了未來探索的方向。

關鍵詞：小農戶 現代農業 農業合作社 土地流轉

引言

習近平總書記在黨的十九大報告實施鄉村振興戰略部分中提出，要“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。2018年中央1號文件再次提出“促進小農戶和現代農業發展有機銜接。統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，采取有針對性的措施，把小農生產引入現代農業發展軌道。”面對我國農業的復雜情況，如何讓小農融入現代農業，路徑并非清晰可見，正如在2017年12月15日舉行的國務院政策例行吹風會上，農業部葉貞琴副部長答記者問時提到的“如何支持小農戶與現代農業的有機銜接，確實是需要深入研究的大課題”。

本研究擬從諸多專家學者多年的研究和國家的相關政策入手，探討分析我國小農戶與現代農業有機銜接的具體措施，為國家相關政策制定提供參考。

對接之爭

對于小農戶與現代農業的有機銜接，學者們持有多種不同的觀點，大致可分為兩個傾向。一是認為小農可以融入現代農業體系，其路徑為通過農業合作社來實現（黃祖輝，2008），并認為，我國以小規模農戶生產為基礎的農業，短期和長期都將存在，因此要探索小規模農戶經營基礎上的農業現代化道路。而另外一種觀點則認為，小農戶無法融入現代農業，甚至直言：“在很大程度上可以說，超細小的農場規模是近30年來中國現代農業建設成效不顯的‘罪魁禍首”（何秀榮，2009），認為促進農地經營權向種田大戶集中、建立農民專業合作組織的現行政策不具有擺脫小農缺陷和建立起現代農業的總體性和長期性作用，而通過土地流轉集中土地并使用現代公司治理方式運營的公司農場將成為現代農業的重要經營主體。

雖然，主觀上筆者更愿意直接認同黃祖輝（2008）的觀點，但何秀榮（2009）的觀點也不容忽視。何秀榮（2009）指出，從我國各地的實踐經驗來看，鼓勵建立農民專業合作組織的效果并不盡人意，并列舉了德國、日本、澳大利亞等國農業合作社逐步沒落的現狀警示國人。我國農民與德國農民相比，合作意識較差，而合作社良好運轉的前提是社員的全力配合、將合作社利益與社員自身利益視為一體，然而，德國農民依然存在“將質次產品交給合作社、優質產品自行處理的現象”，如此即可推斷，我國若實行類似合作社制度，恐前景堪憂；而在日本，被世界標榜為農業合作社楷模的日本農協，其運轉是依賴政府政策支持，長期受到來自非農領域甚至農協會員的責難，我國既無農協這樣的機構，更缺乏對類似機構相當力度的支持，可見合作社良好運轉之路，恐難預期；即使像澳大利亞那樣，以大規模家庭農場為主、擁有良好的農業合作社運營基礎的國家，從20世紀90年代就出現了農民合作社成員逐步減少的情況，農民合作組織則變得為生存而掙扎（Bodman，1994），那么試問我國如此分散的小農戶、面臨更高的組織運營成本，如何能運營良好？

我們可以放棄使用合作社而讓小農戶融入現代農業的渠道嗎？答案是并不能。正如黃祖輝（2008）所指出的，我國的土地制度、土地細碎化程度等情況決定了在短期和長期，小農戶必然長期存在，我們既不能強制多數農民流轉土地以集中土地實現農業現代化，亦不能置眾多小農戶家庭于貧窮困苦而不顧。作為社會主義國家，我們的最終目標是實現共同富裕，正如習近平總書記強調的“任何一個地區、任何一個民族都不能落下”。因此，必須探索一條適合我國國情的小農融入現代農業之路。

殊途同歸

建設現代農業，不是單純的要農業實現規模化、集約化、信息化等，更重要是讓農民富裕起來，同時保證國家糧食安全，貫徹習近平總書記在十九大報告中提出的“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。從這個角度而言，前述兩種不同的傾向，其目標是一致的。一般認為，現代農業的發展有三種比較典型的模式：首先是美國模式，規模化生產，低成本、低價格，高競爭力；其次是日本模式，精耕細作，高補貼、高成本、高價格；最后是歐洲模式，中等規模，園藝類產品精耕細作，谷物類大規模生產（鄧秀新，2014）。前述三種模式可以用兩種路徑來解釋：一是主要建立在專業化、商品化、市場化、機械化基礎上的規模型大農（場）經濟；二是主要建立在生物化、技術化、保護型、密集型基礎上的小農經濟（黃邁、董志勇，2014）。

我國學者亦普遍認為，為適應現代農業發展需要，我國應培育專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業等多種農業經營主體（陳曉華，2012；尹成杰，2013）。對于新型農業主體，有不同的分類方法，如農業專業大戶、農民專業合作社和農業企業（黃祖輝、俞寧，2010）；專業大戶、家庭農場、農民合作社和農業企業（樓棟、孔祥智，2013）；家庭農場、農民合作社和農業企業（郭慶海，2013）。若從土地是否流轉的角度，可簡單分為小農聯合型（農業合作社）和土地流轉型（種養大戶、家庭農場、農業公司）。即小農與現代農業發展的有機銜接，一種途徑可保持小農特點但以合作社的形式進入勞動密集、資金密集型農產品行業，融入現代農業；另一種途徑可通過土地流轉，成為種養大戶、家庭農場或農業公司經營者，或成為產業工人，同樣可融入現代農業。

大農經濟用于谷物類糧食生產，而小農經濟用于園藝類產品，因此合作社和公司農場的模式亦非互斥。對于適宜開展機械化、規模化生產的農地，應通過流轉實現土地集中，結合現代企業管理制度的低交易費用優勢，實施機械化、規模化、專業化、商品化的糧食生產，確保國家糧食安全；而對于丘陵山地等不易實現機械化的農地，勞動密集型生產在所難免，以家庭勞動力組合的小農戶生產模式則具有低管理成本、高自主性等優勢。小農戶聯合組建農業合作社，可通過成本分攤的形式，實現生產技術化和精細化，進而實現單地高產出，可實現農民富裕并建成現代農業。聯合經濟體的模式并非不能成功，稻盛和夫（2007）提出的阿米巴經營模式，正是充分利用小經濟體的優勢并通過聯合而再使用大經濟體的優勢，取得了巨大成功。

合作與流轉之殤

從小農聯合的路徑來看，其實國外學者不僅關注到其獲得規模經濟、降低交易成本、減少中間環節等作用（Sexton，1986；Staatz，1984；Fulton，1995），也關注到合作社運作的不同方式（Sexton，1990；Zusman，1992；Hendrikse & Veerman，2001）和不足，如產權和代理問題等（Porter，1987；Cook，1995）。而在我國落地后更是產生了嚴重的異化現象（苑鵬，2001），資本“集中化”、負責人“干部化”、治理結構“形式化”問題嚴重（鄭丹、王偉，2011），形成各種“假合作社”、“翻牌合作社”（黃祖輝等，2014）背離了合作社的基本原則（應瑞瑤，2002）。以至于“精英俘獲”、“大農吃小農”等現象層出不窮（潘勁，2011），學者甚至懷疑我國大部分甚至是絕大部分合作社都不具有“所有者與惠顧者同一”的本質規定（鄧衡山、王文爛，2014）。或許部分合作社的治理問題可以用部分社員向核心成員讓渡了投票等權力來解釋，但少數成員控制合作社并成為主要受益者，顯然不符合政府及社會對農民合作社的期望（馬彥麗，2011），最要緊的是，這樣的合作社不能幫助小農融入現代農業。

合作社異化成為少數人獲益工具的根源，在于基層政府為完成政治任務而選擇了與少數人共謀以降低工作難度，那么基層政府知假扶假的行為就不難理解了。從合作社在國外多年的發展經歷可知，合作社普惠社員的特點才使其擁有了強大的生命力，而我國目前合作社的主要問題就是未能普惠社員，而要打破少數人受益的不合理現狀，必須由政府進行引導和管理。由此可推斷，若政府引導出一個普惠社員且具有內生生命力的示范性合作社，必然會引發農民自發效仿，終將促成合作社如雨后春筍般廣泛且快速的成長。考慮到目前我國農村普遍存在留守年輕人較少、文化程度偏低的特點，而合作社的良好運轉必須由有知識、有干勁、沒私心的人牽頭管理，因此，基層政府可考慮使用大學生村官。大學生村官具有文化程度高、政治覺悟高、對農村實際情況熟悉等特點，若對其進行培訓和協助、結合各地實際情況由其領頭設立合作社，并為其提供合作社管理文件模板，指導其充分利用“互聯網+”等現代經營理念，則有希望引導出一批示范性合作社，實現普惠社員、具備自生能力、形成示范帶動效應，推動我國合作社的良性發展，進而促進小農戶與現代農業的對接。

從土地流轉的路徑來看。首先，是流通的意愿，農村社會保障體系不健全，使農村勞動力無法割舍由土地提供的保障和產生的收益（孫玉娜等，2012），以至于有的寧愿土地荒蕪或粗放經營也不愿流轉（劉兆征，2015）。而以代際分工為基礎的半工半耕結構是當前中國未出現大規模城市貧民窟和保持穩定發展的關鍵（賀雪峰，2013）。其次，從流出方的角度來看，在流轉土地的實踐中，基層政府常常取代農戶簽訂流轉合同，俘獲由土地流轉產生的利益（李中、劉衛柏，2013）。這樣的土地流轉可能在促進農業現代化的同時導致農民的邊緣化（劉潤秋，2012）。再次，從流入方的角度來看，土地流轉協議合同不夠規范、法律機制不夠健全、融資困難等問題（盧澤羽、陳曉萍，2015）以及土地權屬不清、承包政策落實不到位、流轉期限短期化不利于經營者加強農業基礎設施建設、基層政府對土地流轉放任自流或過度干預兩種傾向都不同程度存在等問題均影響了土地流轉的進行（黃延信等，2011）。最后，土地流轉之后“非糧化”嚴重，據原農業部調查統計，對于大規模流入土地的農業企業，用于種糧的比重僅為6.4%（胡建等，2014），顯然這將對國家糧食安全產生負面影響。

十九大已明確“第二輪土地承包到期后再延長30年”，應該說，這給擔心土地流出后到期無法承包的農民吃了定心丸，同時，目前正持續推進的土地確權，進一步明確了農民承包特定土地的權力。因此，首先，政府可通過宣傳解讀政策，讓無暇耕種的農民放心流轉；其次，可通過加強監督企業對進城務工農民工失業、養老等保險的繳納，讓農民工打消對失業和養老的顧慮；再次，杜絕政府對于土地自由流轉的干預，特別是要杜絕基層政府代簽土地流轉合同的現象，政府通過完善相關法律法規、設立土地流轉平臺，讓土地流轉在更加透明、更加市場化的環境中完成，使農民獲得應有的收益；最后，政府必須強化對土地流轉的監督，在法律的框架內履行政府職責，杜絕流轉后的“非糧化”現象，讓土地流轉既能實現社會效益最大化、提升農業現代化水平，又能確保我國的糧食安全。

求索之路

從現有的學術研究和實踐來看，我國的國情決定了小農戶將在農業體系中長期存在，小農戶與現代農業發展的有機銜接，可分別通過農業合作社和土地流轉來實現。但不管是農業合作社的發展還是土地流轉的推進，都遇到諸多困難和挑戰。

農業合作社普遍異化的根源，或許跟我國的傳統文化、政府政策均有關系，我們并不介意其異化，而更關注其是否能讓廣大小農戶受益、融入現代農業（張曉山，2009）。因此，我們應探討在我國現有的文化背景及制度環境下，如何引導和規范農業合作形式，使其可成為真正惠及廣大小農、幫助小農融入現代農業的重要渠道。

而對于土地流轉，我們要清醒的認識到，流轉過程中遇到的諸多問題，確實需要解決，但流轉本身對現代農業帶來的益處是顯而易見的，我們不能因噎廢食，因為過程出錯而否定結果。我們應探討如何加強對土地流轉的立法，進而規范土地流轉過程、保障小農戶權益、保障國家糧食安全，同時亦需思考如何完善小農戶土地轉出后的生計保障體系以及如何對小農戶開展思想教育，以提升小農戶土地轉出意愿。

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