城市高質量發展風向標

■ IUD中國領導決策信息中心·大數據戰略重點實驗室

城市是高質量發展的主戰場。今年4月21日，《雄安新區發展規劃綱要》正式發布，連同此前發布的北京、上海城市總體規劃綱要，都提出了2020年、2035年的發展目標，這些目標本身就構成了城市高質量發展的指標體系。本報告通過對雄安新區和北京、上海2035年規劃指標的對比，提出了新時代推動城市高質量發展的總體評價指標體系，并就城市高質量發展的幾個重大問題及其主要數據特點分析如下。

大數據為城市高質量發展注入新動能、釋放新智能

雄安新區是數字城市與現實城市同步規劃、同步建設，因此基礎設施智慧化水平、大數據管理貢獻率、數字經濟占比等指標的提出，反映了大數據為城市高質量發展注入的新動能、釋放的新智能。

■ 寬帶城市

寬帶作為國家重要信息基礎公共設施，正在成為推動城市轉型、拉動地方經濟增長的新動力。《雄安新區發展規劃綱要》提出的“到2035年，高速寬帶無線通信全覆蓋，千兆入戶、萬兆入企”等指標在世界上都是領先的。

2017年，光網城市建設駛入快車道，光纖寬帶接入用戶29392萬戶，全國50Mbps以上寬帶用戶占總用戶比例超過70%，部分區域已經開始提供千兆寬帶服務。特別是上海，將在2018年底成為全球首個實現千兆寬帶全覆蓋的城市，千兆寬帶接入用戶突破百萬級，平均接入帶寬將提升至280Mbps，用戶可感知的下載速率將突破100Mbps。

資料來源：寬帶發展聯盟《中國寬帶速率狀況報告》（2018年第一季度）

資料來源：IESE商學院《2016年智慧城市排名報告》

■ 數字城市

《雄安新區規劃綱要》提出，到2035年，數字經濟占城市地區生產總值比重超過80%；大數據在城市精細化治理和應急管理中的貢獻率超過90%。

2017年，我國數字經濟規模達27.2萬億元，同比增長20.3%，占GDP的比重達到32.9%。中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展和就業白皮書（2018年）》顯示，2017年，廣東、江蘇、山東、浙江、上海等10個省市數字經濟規模超過10000億元；北京、上海、廣東、天津、浙江等10個省市數字經濟GDP比重超過10%；貴州數字經濟增速高達37.2%，居全國第一。

國家互聯網信息辦公室發布的《數字中國建設發展報告（2017年）》顯示，

目前已有21個省（區、市）基本完成綜治信息化綜合平臺建設并投入使用，綜治視聯網系統已覆蓋各省和333個地市級、2795個縣、13472個鄉鎮（街道）等基層單位。

■ 智慧城市

《雄安新區規劃綱要》提出，適度超前布局智能基礎設施，構建城市物聯網統一開放平臺，到2035年基礎設施智慧化水平超過90%。

自2012年底住建部啟動首批國家智慧城市試點以來，智慧城市建設工作在全國范圍內逐步展開，杭州、深圳、銀川、上海、蘭州等城市更是當前智慧城市建設樣板間。IESE商學院最新發布的《2016年智慧城市排名報告》顯示，世界排名前三的城市分別為紐約、倫敦、巴黎。美國上榜城市最多，為4個（包括紐約、波士頓、洛杉磯、華盛頓）。中國的上榜城市排名最好的為香港，第42名，上海和北京分別位居第80和第90名，進入了前100。

另外，上海市經濟和信息化發展研究中心公布的《2017上海市智慧城市發展水平評估報告》也顯示，上海在智慧城市建設走在全國前列，智慧城市發展水平指數為99.53，較2015、2016年保持增長勢頭。其中，網絡就緒度指數為99.03，智慧應用指數為105.74，發展環境指數為95.3。

藍綠交織是城市高質量發展的“底色”

雄安新區要構建“藍綠交織、清新明亮、水城共融、多組團緊湊的城市布局”，在38個指標中，生態領域的指標占了17個，特別是藍綠空間高占比，意味著新區的綠色生態面積非常大，造林和濕地恢復力度將空前加大。

■ 綠化覆蓋率

《雄安新區發展規劃綱要》提出，到2035年，藍綠空間占比穩定在70%，街道100%林蔭化，森林覆蓋率達40%（目前11%），起步區規劃綠化覆蓋率達到50%等等指標都達到相當高的水平。

“人均公園綠地面積”是衡量一個城市公園擁有程度的重要指標，雄安新區規劃人均城市公園面積大于20m2，超過北上廣深城市現狀和2035年規劃目標。2016年城市建成區人均公園綠地面積，北京16.01m2，上海為7.83m2，深圳為16.45m2，廣州在四個一線城市中最高，達到16.5m2。2017年11月，雄安新區啟動“千年秀林”工程，預計2018年年底前，10萬畝苗景兼用林項目將全部完成。展望未來，新區森林面積將達百萬畝。

■ 污水、垃圾資源化利用率

《雄安新區發展規劃綱要》提出，到2035年，污水資源化再生利用率達到99%以上；實現原生垃圾零填埋，生活垃圾無害化處理率達到100%，城市生活垃圾回收資源利用率達到45%以上。

資料來源：IESE商學院《2016年智慧城市排名報告》

資料來源：國家統計局《2017中國統計年鑒》

水是城市建設和發展的基礎性資源，垃圾是放錯位置的資源。基于雄安新區面臨的水環境污染、水資源匱乏、垃圾圍城等挑戰，規劃目標體系中對污水治理、垃圾處置的監測指標從“基礎設施建設覆蓋率”轉變為“資源化利用率”，反映了“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”的雄安新區在治污理念上的重大轉變。數據顯示，到2010年底，全國城市污水處理再生水平均利用率僅為8.5%。《“十三五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》提出，到2020年底，城市和縣城再生水利用率進一步提高。京津冀地區不低于30%，缺水城市再生水利用率不低于20%，其他城市和縣城力爭達到15%。

■ 綠色建筑

建筑是城市的基礎，綠色城市的建設，也一定離不開綠色建筑。雄安、上海提出，到2035年，新建民用建筑綠色建筑達標率達到100%。

2016年，全國城鎮累計建設綠色建筑面積12.5億平方米，新增綠色建筑面積5億平方米，占城鎮新建民用建筑比例超過29%。北京、上海、江蘇、浙江、廣東、河北等地綠色建筑占城鎮新建民用建筑的比例超過了全國平均水平。

人口密集地區優化開發要守好底線、守住紅線

雄安新區承擔著疏解北京非首都功能，解決北京“大城市病”，探索人口密集地區優化開發新模式的歷史重任，因此，科學合理的人口密度、就業人口比例、通勤半徑等指標體現了城市高質量發展的底線和紅線。

■ 城市開發強度

《雄安新區發展規劃綱要》提出，新區遠景開發強度控制在30%；北京市提出，到2020年平原地區開發強度由現狀46%下降到45%以內，到2035年力爭下降到44%。上海市明確建設用地總量只減不增，3200萬平方公里就是建設用地的天花板。

按照國際慣例，30%被認為是城市開發強度的警戒線。一些發達國家和地區的大都市，為確保城市經濟繁榮與和諧發展，其開發強度一般都控制在較為合理的區間，例如大巴黎為21%、大倫敦為24%、東京為29%。

據相關機構測算，目前國內開發強度超過30%的城市數量正在快速增長。其中，上海市建設用地規模在2011年就達到了2961平方公里，占全市陸域面積的43.6%；深圳、東莞開發強度超過45%，珠海、佛山在35%左右。珠三角地區人均城市建設用地達到157平方米，遠高于發展中國家人均用地83.3平方米的水平。

■ 人口密度

人口密度是宜居程度的重要指標，雄安新區規劃建設區人口密度設置小于1萬人/平方公里。北京市中心城區集中建設區常住人口密度到2035年控制在1.2萬人/平方公里以內。上海市新城人口密度達到1.2萬人/平方公里以上，新市鎮人口密度達到1.0萬人/平方公里以上。

資料來源：國家統計局《2017中國統計年鑒》

在四大直轄市中，北京以1419.7平方公里位居建成區面積榜首。全市總面積約16410平方公里，總城區面積為12187平方公里，建成區面積相當于全市總城區面積的十分之一。

排在第二位的是重慶，建成區面積1329.45平方公里，總城區面積為7026.55平方公里，城區總人口1337.95萬，相當于一個中等省份，2016年城鎮化率達到了62.6%。

目前北京核心區人口密度為2.39萬人/平方公里，上海中心城區人口密度也在2萬人以上，虹口、黃埔、靜安三個區人口密度更是超過3萬人/平方公里，深圳福田中心區人口密度超過2.5萬人，廣州越秀區常住人口密度也達到3.37萬人。另有統計數據顯示，人口密度超過1000人/平方公里的城市共有19個，這19個城市中，共有16個城市均來自東部沿海，主要是珠三角、長三角和京津地區。其中，排名第一的是深圳，每平方公里高達5689.45人，是全國平均水平的41倍左右。

■ 職住平衡

到2020年，北京全市城鄉職住用地比例由2015年的1:1.3調整為1:1.5以上，到2035年調整為1:2以上。上海提出，至2035年，主城片區職住平衡指數不低于95，綜合發展型城鎮圈不低于115，整合提升型城鎮圈不低于73。

雖然北京市將“職住平衡”列為政策目標，但城市規劃中并未對其提出明確的測算方法，只是從土地開發角度進行了職住平衡的探索，提出城鄉職住用地比例到2035年應調整到1：2以上；上海構建了“職住平衡指數”，但是未公開其測算方法。目前，學界對“職住平衡”的測量一般采用“就業—居住比率”，即在給定的地域范圍內的就業崗位數量與家庭數量之比，當比值處于0.8-1.2之間時，就認為該地域是平衡的。

職住平衡涉及交通規劃問題。雄安新區提出構建“公交＋自行車＋步行”的出行模式，起步區市政道路公交服務覆蓋率達到100%；上海市提出，10萬人以上新市鎮軌道交通站點的覆蓋率達到95%左右，軌道交通站點600米用地覆蓋率主城區達到40%，新城達到30%。

《2017年中國主要城市公共交通大數據分析報告》顯示，深圳在公共交通出行服務指數排行榜上全國排名第一，特別在站點500米覆蓋率、軌道銜接、公交開放水平方面表現優異。

■ 城市安全

《雄安新區發展規劃綱要》提出，到2035年，人均應急避難場所面積達到2—3平方米，北京、上海也基本按照大于2平方米的標準來安排。

加快城市應急避難場所建設，體現了以人為本，對人的生命的尊重和生命至上的理念。截至2016年底，北京市建設完成地震應急避難場所120處，其中Ⅰ類場所11處、Ⅱ類場所45處、Ⅲ類場所64處，總面積約1831萬平方米，可疏散約299.96萬人。2017年9月，我國首部城市公共安全發展報告——《公共安全藍皮書：中國城市公共安全發展報告（2016—2017）》指出，2016年，社會安全領域評價較高的前10位的城市依次為：深圳、北京、寧波、杭州、上海、南京、廣州、天津、廈門、大連。

注：本報告為《城市高質量發展指標體系研究報告》摘要。具體評價指標體系及報告全文將在2018年8月出版的《大參考》（第四輯）發表，敬請關注。

資料來源：根據媒體公開報道整理

特大城市——成都公共交通出行服務指數排名第一，為0.610，其優勢在于軌道銜接、公交開放水平兩個方面。

Ⅰ型大城市——青島公共交通出行服務指數是0.625，優于多數超大、特大型城市，主要與其公交開放水平高關系較大。

Ⅱ型大城市——寧波、廈門公共交通出行服務指數分別達到0.633和0.628，優于特大城市和和Ⅰ型大城市。

中等城市——金華指數最高，為0.475，但由于軌道基礎指數較弱，中等城市公共交通出行服務指數整體分數偏低。

資料來源：高德地圖《2017年度中國主要城市公共交通大數據分析報告》