推動縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的17條政策建議

■ 北京國際城市發(fā)展研究院 制度供給與政策創(chuàng)新研究課題組

首都科學(xué)決策研究會

縣域經(jīng)濟(jì)已占據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)總量的半壁江山?？h域經(jīng)濟(jì)要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點放在實體經(jīng)濟(jì)上，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動新興業(yè)態(tài)集聚壯大，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

加快工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，培育縣域經(jīng)濟(jì)增長極

（一） 完善規(guī)劃編制，科學(xué)合理布局。加強(qiáng)工業(yè)集中區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制工作，推動創(chuàng)新發(fā)展、集約發(fā)展、集聚發(fā)展、綠色發(fā)展。在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，開展縣域工業(yè)集中區(qū)清理規(guī)范工作，壓縮過大規(guī)劃面積，歸并分散園區(qū)，原則上按照一個縣（市、區(qū)）不超過一個為宜，防止精力分散、資源浪費和惡性競爭。堅持工業(yè)集中區(qū)建設(shè)與城市功能完善同步推進(jìn)，打造宜居宜業(yè)的產(chǎn)城融合綜合體，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（二） 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，打造產(chǎn)業(yè)集群。精心編制修訂集中區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，把優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)升級作為今后工作的重中之重，縣域工業(yè)集中區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)一般不超過2個。圍繞區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈、特色產(chǎn)業(yè)集群，組建一批產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，引導(dǎo)中小微企業(yè)與大企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新、協(xié)同制造，豐富完善配套產(chǎn)業(yè)，形成縱向成鏈、橫向成群、區(qū)域大循環(huán)、具有綜合優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群。

（三） 加大科技創(chuàng)新力度，增強(qiáng)競爭實力。建立產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的工業(yè)集中區(qū)技術(shù)創(chuàng)新體系，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)共性關(guān)鍵技術(shù)研究。鼓勵省內(nèi)外高校、科研院所聯(lián)合骨干企業(yè)組建產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院等新型創(chuàng)新組織，每個工業(yè)集中區(qū)至少對接一所高校、一個科研機(jī)構(gòu)、一個行業(yè)協(xié)會，鼓勵“一企業(yè)一技術(shù)”創(chuàng)新發(fā)展。

（四） 借力“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造智慧園區(qū)。積極實施“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展戰(zhàn)略，開展智慧園區(qū)培育和建設(shè)工作，推進(jìn)集中區(qū)光纖寬帶網(wǎng)、公共移動通信網(wǎng)絡(luò)、無線局域網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷滿足企業(yè)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及園區(qū)管理數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化需求。利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)等手段，以工業(yè)集中區(qū)為單元，探索建立智慧園區(qū)運營服務(wù)集成平臺，促進(jìn)各種生產(chǎn)要素優(yōu)化協(xié)調(diào)配置，提升園區(qū)管理和企業(yè)生產(chǎn)的智能化水平。

（五） 積極引入社會資本，創(chuàng)新開發(fā)模式。按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，廣泛吸收各類資金參與工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，構(gòu)建市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、投資主體多元的發(fā)展模式，提高市場化運作水平。建立銀區(qū)合作機(jī)制，各地政府、集中區(qū)管委會要加強(qiáng)與政策性銀行、商業(yè)銀行的溝通，鼓勵銀行與企業(yè)探索新型銀企合作關(guān)系。

（六） 建立健全綜合評價指標(biāo)體系，獎優(yōu)罰劣淘汰落后。堅持分類指導(dǎo)、差異考核的原則，建立健全縣域工業(yè)集中區(qū)綜合評價指標(biāo)體系，把集中區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、稅收貢獻(xiàn)、盈利能力、每畝投入產(chǎn)出強(qiáng)度、提供就業(yè)崗位、科技創(chuàng)新能力、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務(wù)、投融資環(huán)境等指標(biāo)量化比較。以最高層級平臺為核心，對區(qū)域范圍內(nèi)的各類開發(fā)區(qū)、集聚區(qū)、園區(qū)等進(jìn)行實質(zhì)性整合，形成“一個平臺一個主體一套班子”。

推進(jìn)體制機(jī)制改革，激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力

（七） 深化省直管縣改革?？茖W(xué)劃分省和縣級政府職責(zé)，依法探索省直管縣的體制機(jī)制，擴(kuò)大縣級政府社會管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，充分發(fā)揮縣級決策自主權(quán)和要素資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢。進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）優(yōu)化調(diào)整，有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和鎮(zhèn)改街道工作，推進(jìn)合村并組和村改社區(qū)的工作等。

（八） 規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理，建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理、財政監(jiān)察“四位一體”的管理格局。強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)管理，建立績效考評機(jī)制，形成約束有力的目標(biāo)管理體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實際情況設(shè)立金庫或?qū)Ｙ~管理方式，建立收入劃分、征繳、入庫、資金調(diào)度等制度，強(qiáng)化資金管理。充分利用土地確權(quán)成果，加快集體資產(chǎn)管理、使用規(guī)范化、法治化，不斷壯大村級集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)“造血”功能。

（九） 實施“分灶吃飯”，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)活力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，沒有財權(quán)就不會有壓力，更不會有動力。在發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)縣級財政實力的同時，結(jié)合本地實際適度下放縣級財政收入和財力，激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，夯實財源基礎(chǔ)，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自有財力規(guī)模，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本保障能力。縣鄉(xiāng)共享收入要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)分成比例。適宜留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)征管的財政收入要全額留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入。因地制宜制定實施分稅制框架下的“分灶吃飯”等管理體制，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我發(fā)展動力。

（十） 科學(xué)界定財政事權(quán)范圍和支出責(zé)任。按照財政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，合理劃分縣鄉(xiāng)政府財政事權(quán)和支出責(zé)任，建立財政事權(quán)、支出責(zé)任與財力規(guī)模相匹配的財政體制，適度上移鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出責(zé)任，體現(xiàn)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策傾斜。

（十一） 完善轉(zhuǎn)移支付制度。省、市財政要進(jìn)一步完善對縣級特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。縣級財政要建立健全科學(xué)、量化的轉(zhuǎn)移支付管理制度，規(guī)范縣、鄉(xiāng)財政之間的分配關(guān)系，堅持區(qū)域均衡發(fā)展原則，重點向困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。在鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)立足自身發(fā)展的同時，縣級政府要統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對發(fā)展確實存在困難的地區(qū)，繼續(xù)加大政策及資金扶持力度，提高縣域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化水平。

（十二） “高配”縣委書記?？h委書記由上一級黨委副職、黨委常委或政府副職兼任。把縣委書記崗位作為培訓(xùn)鍛煉干部的重要平臺，有條件的地方，縣委書記可提拔為上一級領(lǐng)導(dǎo)班子成員并繼續(xù)兼任縣委書記。

大力提升農(nóng)民進(jìn)入市場營銷增收能力

（十三） 加快發(fā)展農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”。發(fā)展農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”的核心是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈相加、價值鏈相乘、供應(yīng)鏈相通“三鏈重構(gòu)”，獲得更多的增值價值。打造終端型業(yè)態(tài)、體驗型業(yè)態(tài)、循環(huán)型業(yè)態(tài)、智慧型業(yè)態(tài)，塑造農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”新型業(yè)態(tài)。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，做優(yōu)農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”發(fā)展載體。

（十四） 引導(dǎo)帶領(lǐng)農(nóng)民在市場中持續(xù)增收。廣泛運用點對點、集團(tuán)和個人定制、全生產(chǎn)過程展示性營銷、眾籌、微商等多種互聯(lián)網(wǎng)營銷方式，完善農(nóng)產(chǎn)品營銷服務(wù)機(jī)制，發(fā)展連鎖經(jīng)營、直銷配送、電子商務(wù)等現(xiàn)代流通方式，促進(jìn)農(nóng)戶與營銷企業(yè)建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷聯(lián)系，實現(xiàn)從“種得好”到“賣得好”，以“賣得好”倒逼“種得好”。

（十五） 強(qiáng)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。加強(qiáng)就業(yè)基層平臺建設(shè)，完善“互聯(lián)網(wǎng)+就業(yè)+創(chuàng)業(yè)”服務(wù)模式，營造更加寬松的鼓勵農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)及創(chuàng)業(yè)的政策環(huán)境。加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民培育，有針對性加強(qiáng)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品營銷培訓(xùn)，完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，鼓勵工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村，健全產(chǎn)業(yè)鏈利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等措施，拓寬農(nóng)民增收新渠道。

（十六） 完善利益分配機(jī)制。支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過“保護(hù)價收購+利潤返還或二次結(jié)算”等方式，與農(nóng)戶建立穩(wěn)定的合作發(fā)展關(guān)系。支持農(nóng)戶將承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林權(quán)等產(chǎn)權(quán)入股參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，建立“租金保底+股份分紅”等收益分配機(jī)制。鼓勵村集體牽頭組建土地股份專業(yè)合作社，引導(dǎo)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)等入股合作社，切實保障農(nóng)民土地入股收益。

（十七） 完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)型，完善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，改革完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持政策。從根本上消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村。加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品和服務(wù)，探索財政撬動金融支農(nóng)新模式等方式，挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收潛力。