“一帶一路”倡議下中國境外經貿合作區可持續發展研究

薄文廣，陳璐琳，胡驛

(南開大學經濟學院，天津 300071)

2013年9月7日和10月3日,習近平主席在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學和印尼國會發表演講時分別提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的重要合作倡議。至此,中國的“一帶一路”倡議正式提出,并日益成為世界關注的重點。 在過去3年中,中國的“一帶一路”建設取得了巨大成就。中國現已與40多個沿線國家和國際組織簽署合作協議,與30多個沿線國家開展機制化產能合作,與21個沿線國家簽署標準化合作協議；中國對“一帶一路”沿線國家投資超500億美元,為東道國創造近18萬個就業崗位；中國發起成立了亞洲基礎設施投資銀行,絲路基金等國際組織。2017年5月14～15日在北京舉辦的“一帶一路”國際合作高峰論壇上,共計有29國領導人出席了領導人圓桌會議,并簽署了一系列合作協議,達成了多項共識。

不容忽視的是，在“一帶一路”倡議推進的過程中,中國企業“走出去”仍然面臨著諸多的困難和挑戰。全球高風險國家主要分布在“一帶一路”沿線,大國博弈對沿線國家和地區參與“一帶一路”的制約是“一帶一路”中最明顯的特征[1]。周方銀從國際、國內兩個維度對“一帶一路”建設過程中的相關風險進行初步分析,國際上存在啟動風險、順利啟動但中途出現局部逆轉的風險以及投入后回報不匹配、不明顯的風險,國內存在戰略定位與努力方向方面的問題和風險、資源的碎片化、零散化使用,不能發揮系統性的效果以及“一帶一路”建設動力的可持續性問題[2]。王義桅等從國家信譽、企業信用和個人信任3個層面重點分析了“一帶一路”中的道德風險,在應對這些潛在風險的對策中,境外經貿合作區被認為可以起到有效降低風險的作用[3]。作為中國“走出去”重要載體之一,境外經貿合作區有效地推動了國際產能和裝備制造合作、推動產業鏈向外延伸等方面,并且建立了合作共贏開發利用境外能源資源的有利方式,成為中國投資名片[4]。在研究境外經貿合作區類型及特征方面,劉佳將其分為了自主品牌創建型、商貿物流型、資源開發型、優勢產能輸出型以及合作學習型[5]。喬慧娟以功能分類把合作區分成工業園區(市場尋求型)、出口加工區、科技園區、境外資源開發合作區、自由貿易區等。她分析出境外經貿合作區呈5個特點：一是政府扶持下的企業投資,二是多處于南亞、非洲、東歐等國家,三是主要投資于能源、農業、輕工、冶煉等領域,四是主導企業大多實力雄厚,五是模式不固定[6]。

但是,不可否認,合作區的總體建設進展緩慢,路紅艷指出只有贊比亞中國經貿合作區、埃及蘇伊士經貿合作區和泰中羅勇工業園等少數境外經貿合作區發展較好[7]。大部分學者都認為融資難、國家服務體系不健全、人才匱乏等是當前境外經貿合作區的主要問題。除此之外,劉英奎等認為規劃布局不合理、產業特色不突出也是制約合作區發展的重要因素[8]。經貿合作區內的中資企業占絕對優勢、與當地社會的聯系較弱也會成為境外經貿合作區的發展障礙[9]。

本文在此基礎上以中國企業向“一帶一路”沿線國家“走出去”面臨的風險為切入點,提出企業所面臨的宏觀、中觀、微觀3個方面的風險,從而引出境外經貿合作區。本文重點研究合作區的特征和可持續發展的困境,并提出相應對策建議。當前境外經貿合作區多以中方企業主導投資建設,且多為實力強的民營企業,產業結構以中低端產業為主,主要分布于亞非發展中國家,入駐行業類型有集群發展趨勢。尤其是專業化、集群化發展在之后的新建合作區得到了明顯的體現。同時,合作區目前也存在合作機制不健全、產業定位不明確、盈利模式不清晰、配套體系不完善等困境,阻礙境外經貿合作區的可持續發展。只有做到健全頂層設計和協調機制,充分吸引外方參與建設和運營,提升相應服務配套體系,努力提升合作區自身競爭力才能更好更持久地促進合作區發展。

一、中國企業向“一帶一路”沿線國家“走出去”面臨的風險

“一帶一路”倡議在中國主導、各方參與的情況下取得了長足的進展。但作為一項中國政府主動提出的重構世界政治秩序以及世界產業分工合作的戰略設想,“一帶一路”倡議的推進必定會面臨眾多挑戰,從國內企業向“一帶一路”沿線國家“走出去”的視角來看,將會面臨著許多企業家自身不可控的風險[注]需要特別指出的是,我們這里所說的風險不包括企業在自身業務領域內面臨的同行市場競爭等行業內風險,因為在某種程度上,“走出去”的相關企業家在自身從事行業內都是專家,對相關知識有著清晰的理解和判斷,文章所屬的各種風險主要均為企業家所無不擅長處理或是即使能夠處理,在資金投入產出比上也會得不償失的各種風險。,而恰恰是這些企業家不可控的風險在很大程度上影響了中國企業向“一帶一路”沿線國家“走出去”的節奏和步伐。

(一)宏觀的中外關系不穩定風險

當前國際政治形勢存在高度不穩定性,“一帶一路”沿線國家主要為發展水平較低甚至許多發展水平不如中國的發展中國家。此外,這些國家由于經濟發展水平以及宗教文化沖突等問題也更容易受外部幾個國際性大國的影響。根據統計數據,“一帶一路”沿線國家中近10年至少出現過一次大規模政治沖突或者動亂的多達22個。對于向“一帶一路”沿線國家“走出去”的中國企業來說,同時面臨東道國和背后隱藏的主要大國與中國之間關系不穩定的雙重影響。

一些“一帶一路”沿線國家希望搭乘中國經濟崛起的發展快車以實現自身經濟和社會發展,菲律賓、越南等國家積極參與亞投行建設,體現了共建“一帶一路”內在互利共贏的性質[2]。此外,一些國家比如緬甸等仍然對中國的崛起心存戒備,他們常常會為了自身的利益,搖擺于中國與幾個大國之間的利益博弈[1]。

實際上,上述許多國家背后都隱藏了一些大國的利益,這些國家與中國之間的關系會受到中國與其他大國之間關系的重要影響,而在大國關系的處理上,中國的“一帶一路”倡議推進與美、俄、日、印等國的利益并不完全一致[10]。對世界頭號強國美國來說,中國近些年的經濟發展對美國的世界領導地位形成了日益嚴峻的挑戰,作為現有國際秩序的主要主導國和收益國顯然更多會以“競爭”的視角來看待中國倡導的共建“一帶一路”舉措,美國目前仍未申請加入亞投行。而與俄羅斯方面,中俄之間雖然能源貿易總額增長迅猛,但中國與俄羅斯全面協作戰略關系在“一帶一路”倡議推進上仍然存在著特殊敏感性與微妙性。而在中日關系上,中日之間政冷經熱的局面已經持續了較長時間,日本看待“一帶一路”倡議的態度更加消極。印度方面則對中國在“一帶一路”倡議特別是南亞相關國家的推進感到競爭和威脅[11]。

“一帶一路”建設與上述大國及沿線國家之間的利益存在著重疊、共贏、替代、競爭、互補等多重可能性,而這些并不僅僅取決于中國,更是兩國或多國互動博弈的結果,宏觀的中外關系不穩定風險顯然會對中國企業向“一帶一路”國家“走出去”帶來嚴重影響。

(二)中觀的商業環境不確定風險

全球腐敗指數(Corruption Perception Index,CPI)是國際社會衡量一個國家腐敗程度采用的普遍標準,以“百分制”計算,得分越低,國家越腐敗,盡管這一標準有明顯的不足之處,但能夠在一定程度上反映一個國家的大致狀況。從“透明國際”2016年發布的“全球腐敗指數”來看,2016年“極端腐敗”國家數量為24個,其中屬于“一帶一路”沿線國家的有7個,占比高達28 %；“嚴重腐敗”國家數量為97個,其中屬于“一帶一路”沿線國家的有36個,占比高達37 %。而在“一帶一路”沿線國家為“極端”或“嚴重”腐敗的比例高達65 %。除此之外,這些國家大多經濟發展水平相對落后,司法及行政能力和行政效率低下,政府信用和透明度較差。中國企業面臨著高度不確定的商業環境風險。

此外,中國目前還面臨著尚未建立中外產業和項目合作對接機制與平臺的風險。中央政府及相關業務部門應做好頂層設計,積極構建中國與“一帶一路”沿線國家產業和項目供需等中介平臺和相關機制,如構建“一帶一路”沿線國家和重點城市希望引資發展的產業、經濟領域和項目；希望引入的投資額及投資環境和發展前景等信息平臺,并以合適方式向國內相關企業和相關部門進行發布[12]。另外,應該強化國內大學及科研院所等相關研究機構對“一帶一路”沿線國家相關信息的收集、整理、分析以及為相關企業向“一帶一路”沿線國家“走出去”提供決策參考的軟支撐能力,比如對“一帶一路”沿線國家進行系統的調研,提供東道國的政治局勢、商業環境等,以供中方投資者參考,確保中方投資決策安全。

(三)微觀的工程項目管理和實施規則不熟悉風險

向“一帶一路”沿線國家“走出去”的中資企業在具體工程項目實施和管理等微觀層面,會面臨著諸多與中國國內迥異的經濟社會發展環境,因此中資企業也會面臨很多實際困難與風險。

第一,中國企業走出去可能在質量控制、員工管理、工會組織、環境保護等方面遇到新困難,如果簡單采用國內行之有效的方法可能會發生“水土不服”現象,甚至會成為投資失敗的重要導火索[13]。

第二,在“一帶一路”沿線國家,中國企業“走出去”過程中,由于人員專業技能以及企業管理便利性等原因,中方企業較少雇傭太多本地人,而這又給國外相關競爭對手帶來了中方企業進入東道國給當地提供收益較少的指責。同時,在中方企業解聘或處理外方員工時也會遇到國外工會等組織和相關法律制度的限制,甚至是陷入長期訴訟流程而得不償失。

第三,環境保護也常常成為中國企業走出去時重視不夠卻影響巨大的因素。中國企業在“一帶一路”沿線國家在建的項目均為大型基礎設施建設和工業投資項目,這必然會引發對當地自然環境和生態系統的負面影響,雖然保護環境、重視生態文明建設是共建“一帶一路”的基本方針之一,且2013年商務部聯合環境保護部發布《對外投資合作環境保護指南》以指導中國企業進一步規范對外投資合作中的環境保護行為,但是受到環境標準不一、成本負擔以及國內習慣做法等方面的影響,環境保護以及社會責任等常常使得國內企業陷入困境,也對中國企業“走出去”提出更高的要求[3]。

綜上所述,各種風險對于想“走出去”的中國企業尤其是民營企業而言,都是陌生的,也不是企業家擅長處理的。因此如何使自身不可控的風險最小化就成為國內企業投資“一帶一路”沿線國家的重要影響因素。為盡可能減小“走出去”的中國企業受到上述風險的影響,以國家相關部委批準設立并推進的“境外經貿合作區”可以在很大程度上降低或規避企業向“一帶一路”沿線國家“走出去”過程中可能遇到的各種微觀、中觀及宏觀風險,可以更多用“集體”優勢來化解和消除單個企業面臨的風險。因此,境外經貿合作區是中國實施“走出去”戰略的一條重要途徑,也是落實“一帶一路”倡議的重要抓手,應該得到中央政府及相關部門更多的重視和支持[14]。

二、當前中國境外經貿合作區的主要特征

2006年11月26日,首個中國境外掛牌經濟貿易合作區——“海爾-魯巴經濟區”在巴基斯坦正式建立,開啟了中國境外經濟合作區建設、海外投資的新階段。2006年至2007年間,中國商務部批準了19家合作區,這19家合作區成為中國最早一批海外產業投資的“探路者”。隨后,在“一帶一路”倡議的推動下,中國境外經貿合作區加快海外建設的步伐。目前中國境外合作區形成了一批具有完善的合作區制度、健康的產業發展,如埃及蘇伊士經貿合作區、埃塞俄比亞東方工業園等,合作區的集聚效應得到充分體現[15]。截至2016年9月,通過商務部、財政部考核的中國境外經貿合作區達到20個[注]相對而言,這20個境外合作經貿區都是發展和運營較為規范、發展較有潛力、發展成效較好的合作區,因此本文主要以這20個產業合作區作為研究重點。。這些中外經貿合作區的中外合作方等情況分析具體如表1所示。當前,中國境外合作區的發展呈現出以下主要特征。

(一)以中方企業主導投資建設,且以實力民營企業主導

當前,中國境外經貿合作區的前期建設和后期運營一般都是以中方企業為主導,僅有少部分合作區有外方政府或者企業的共同出資,大部分企業都是由中方企業全盤建設運營[16]。

從表1中可以看出,在經過商務部和財政部考核的20個境外合作區中,僅有8個合作區有外方的直接參與。在共同經營的合作區中,中方企業都是占較大股權,如在埃及蘇伊士經貿合作區中中非泰達占股75 %,尼日利亞萊基自由貿易區中中非萊基投資有限公司占股60 %,中國印尼綜合產業園區青山園區中上海鼎信投資集團占股66.25 %。顯然,在合作區的建設和發展中,中方企業占主導地位。

另外,由于境外經貿合作區的建設尚在探索階段,所以敢于“走出去”建園的企業大多都是實力強大的企業,而在企業類型上又主要以自負盈虧的民營企業組成；在全部20家的合作區中,14家是大型或在某個產業突出的民營企業主導建成,3家是由央企主導投資建設的,3家是由地方政府扶持下的國企投資建設。這些“走出去”的中國企業本身具備相當的實力,為合作區今后的發展奠定扎實的基礎。

(二)產業結構以中低端產業為主,處于產業價值鏈低端

中國境外經貿合作區的投資產業主要集中于服裝紡織、農業、自然資源開發、零配件生產等具有中國傳統優勢的加工制造業[17]。在通過商務部和財政部考核的20家境外經貿合作區中,涉及到各類加工制造業的合作區有13家,占65 %,剩下的4家合作區是對自然資源開發利用,3家合作區是農產品加工,只有一家合作區以物流服務業為主,高新技術產業、金融業等具有高附加值的產業沒有涉及。這些產業大都具有勞動密集型、技術含量低、附加值較低的特征,這些特征導致企業的盈利水平有限,使得合作區在全球價值鏈中處于較低的位置,不利于與歐美等發達國家的競爭,拓展國際市場。

表120個中國境外經貿合作區的中外合作方情況分析

注:資料來源于商務部及各個境外經貿合作區網站。

(三)主要分布于亞非發展中國家,發達國家較少

已獲準商務部、財政部確認考核的20家境外合作區主要分布于“一帶一路”沿線亞非發展中國家,20家境外合作區中,有14家在亞洲,4家在非洲,2家在東歐,尚未進入經濟水平較高、科技較發達的西歐、北美等發達地區。一方面,中方企業進入到“一帶一路”沿線國家時會面臨著一些宏觀、中觀和微觀的不可控的風險。相對而言,發達國家和地區由于相關法律制度、政策規定以及市場競爭等較為公開、透明和可預期,因此相關國內企業不需要借助“集體”或“組織”等外部力量“走出去”。另一方面,“一帶一路”沿線國家通常具有較低的勞動力成本、富足的自然資源和對中國產品的潛在巨大需求[18]。第一,這些國家大都愿意借助中國投資以拉動當地的經濟發展,而中方企業主導建設的境外經貿合作區也便于后續企業的投資、建設、運營,降低了單個企業“走出去”面臨的巨大不可控風險。第二,東道國較低的勞動力成本、富足的自然資源、合作區偏低產業結構,也便于發揮中國企業優勢和東道國當地優勢。

從長遠來看,這些國家和地區經濟大都是基礎設施落后、工業化程度較低,產業合作區未來向高附加值產業轉型將面臨著較多困難。

(四)入駐行業類型初始分散,呈現專業化集群發展

第一批境外經貿合作區中的入駐產業類型比較分散,除自然資源開發為主體的合作區外,大多數都涵蓋了多種行業類型,缺乏區域整體競爭力。據統計,第一批批準且通過商務部、財政部考核的11家境外經貿合作區中,8家是分散化的產業合作區,產業發展不集中,呈現多元化。多元化產業使得合作區定位不明顯,缺乏自身的特色和產業優勢[19]。之后批準設立的合作區大多形成了以某種產業為主、上下游協同集群化發展趨勢,據統計,陸續批準并或通過商務部、財政部考核的9家合作區中,7家呈現出專業化集群發展趨勢,比如吉爾吉斯斯坦亞洲之星農業產業合作區發展了從上游農業種植、畜禽養殖,到中游飼料加工、屠宰加工、速凍食品等加工制造,到最后下游物流倉儲、農業自貿保稅區、國際貿易等整條產業鏈,專注于一條產業鏈的合作發展大大強化了合作區的總體競爭力。

三、中國境外經貿合作區面臨的困境

(一)中外雙方合作機制不健全

許多境外經貿合作區初期都是中外兩國政府合作,并達成了各項優惠政策和相關服務協議。但在項目后續的審批管理、項目實施等階段都需要和具體項目所在地地方政府及相關部門進行溝通和協調。由于中外雙方合作機制不健全,在合作協議簽署后,合作區本身跟項目所在地地方政府的合作溝通機制顯得非常匱乏。合作區是中資企業主導的企業化運營,需要通過當地政府的相關部門進行層層溝通,而中外政企間交流不順暢容易導致在重要問題上難以有效交流和快速解決,影響合作區正常運轉。更重要的是,在關鍵優惠政策等商定好的條件中,由于理解不同造成偏差,容易導致優惠政策難以貫徹和具體實施,使產業園發展陷入“沼澤地”中。

此外,部分境外經貿合作區的建設和運營未簽署政府間合作協議的現象仍然存在[20]。由于沒有法律文件,投資主體難以在東道國獲得應有的法律地位,很多優惠政策難以落實,政策的穩定性很差,合作區發展存在較多挑戰。

(二)產業發展定位不明確

根據境外經貿合作區近幾年發展特征分析,由于缺乏長遠的戰略布局規劃,部分合作區在產業定位方面陷入困局。原因在于境外經貿合作區中方經營者的認識和判斷等在項目的實際操作中出現偏差,進而導致其進展較為遲緩[21]。此外,合作區一次性建設投入大,資本回流慢,建設初期為較快吸引企業入區,會在一定程度上忽略建設初期制定的主導產業規劃,使得入區企業的來源地和性質多元化。這樣導致在招商過程中容易發展成為民營企業家不擅長處理的集制造業、商貿物流、農業等多功能多產業為一體的合作區。同時合作區缺乏自身特色和行業優勢。由于產業范圍廣、不精不專,在某種程度上會忽視東道國的經濟發展需要,與東道國發展需要出現不匹配,降低了合作區對東道國及其他國家企業的吸引力,使得這些合作區成為一個孤島,不利于合作區融入當地社會,也進而影響到合作區在東道國長遠發展。

(三)合作區盈利模式不清晰

目前,境外經貿合作區在建設中由于土地開發和基礎配套設施配套等硬件建設需要大量資金投入,比如,埃及蘇伊士經貿合作區,前3年的年均利潤為41.8萬美元,而總投資高達8 000萬美元,投資利潤率僅為0.52 %[22]。而在收入上只能以出租開發土地、廠房,物業管理收入、公用設施開發收入、區內企業服務型收入為主[6],回收渠道較窄,回收周期長。沒有成熟和清晰的盈利模式成為制約境外經貿合作區快速發展的決定性問題。

(四)人才等配套支撐體系不完善

“一帶一路”沿線國家多為發展中國家,在沿線國家設立境外經貿合作區,面臨不同國家法律、社會經濟制度、宗教文化等各種因素的影響。對于中國企業來說,面對這樣錯綜復雜的營商環境,必須要培養一支兼具市場分析、營銷策略、法律知識、項目管理等能力且了解沿線國家語言文化,甚至是宗教歷史的綜合管理人才隊伍[5]。目前,中國能勝任海外投資和經營管理的綜合性人才還十分短缺。此外,由于中國已經設立的境外經貿合作區均分布在東南亞、非洲及拉丁美洲等欠發達地區,這些地區自然條件惡劣、經濟發展水平滯后,且大多數合作區由于尚處于起步階段,配套基礎設施尚不完善,對于一些高端人才吸引力不足,難以通過市場化手段引進大量優秀的國際化人才。

除此之外,在具體投資管理方面,國家的外匯部門對資金匯出有嚴格的管理規定,相關人才特別是國企高端人才的出入境時間、地點等規定都非常嚴格,人才和相關配套政策的滯后也在很大程度上影響了境外經貿合作區的發展。

四、促進中國境外經貿合作區的對策建議

(一)健全中外雙方頂層設計和基層協調,奠定制度保障

不同于通常是以單個中外企業之間利益關系的出口貿易和海外加工貿易,境外經貿合作區更多是中國企業利用自身優勢單獨或是與相關國外合作者在國外建立的以大量吸引相關國內企業和國外企業入駐經營的產業合作區,而且一些合作區的占地面積也較大,有些甚至達到幾十平方公里,因此它的建設、規劃、施工和運營不可避免地需要和東道國地方政府及相關監管部門等發生業務聯系,這些聯系的處理一定程度上超出了企業個體的能力范圍。因而中國在境外建立的經貿合作區,在某種程度上是中外兩國政府之間的合作項目,因此中外雙方在開始籌謀階段就應該建立和健全雙方合作的頂層設計機制[23]。

在頂層設計上,應該建立針對境外合作區的政府間磋商機構,形成政府間協調長效機制。以中國商務部為牽頭部門與國外相關商務部門建立合作協同機制,宏觀上指導包括雙邊投資協定[注]據統計,當前中國與國外簽訂的雙邊投資協定超過了100個,但有超過70個協定都是比較陳舊的,很難適應新時期雙方投資爭議解決的需要,因此迫切需要更新相關協定內容,以更好地支持中國企業“走出去”。、避免雙重征稅協定、雙邊區域合作協定等,為合作區的發展奠定堅實有力的基礎；并把經貿合作區建設與對項目所在國的對外援助等統籌考慮,積極鼓勵經貿合作區與東道國相關部門一同建立 “一站式”行政服務窗口,為合作區企業提供注冊、咨詢、審批等各種便利化,提高效率。

另外,還需構建與完善與經貿合作區所在國的基層協調機制，可以由相應駐東道國使館在合作區內設立服務站,派遣精通當地語言、熟知當地法律法規、商業環境的專業人員入住合作區，并且服務站能夠及時反饋合作區在地方建設發展中遇到的問題,方便對合作區發展有關信息的收集,使得中高層間的交流更為具體和有效。一方面可以加強對當地文化、商業環境、法律法規等商業情況的指導,另一方面也可以在出現問題時,協助合作區企業與當地政府磋商,避免因語言、制度等差異導致問題不能及時處理的情況。

(二)積極吸引外方參與建設和運營,強化中外優勢互補

中國境外合作區外資所占的比重偏低,這樣不僅加大了國內企業的負擔和承擔的風險,也不利于中國企業在境外的可持續發展,所以必須加大吸引外方在合作區的投資比例。與當地企業或政府合作更易于發揮中外雙方各自的優勢,獲得當地政府支持和有效規避風險,更能爭取到相應的優惠政策。如果經貿合作區中當地政府或東道國相關企業參與的力度小、分配的利益較少,這會降低東道國對合作區的好感和信任。所以中資企業應讓出部分股權以吸引或激勵東道國相關企業參與其中,形成合作共贏、風險共擔的發展格局。

對于合作區來說,也應積極加快使用本地資源,加快本地化建設的步伐。比如，加大普通員工在當地招聘以及當地高端人才的培養。本土人才更加了解當地的情況,既方便指導合作區在當地的投資,也便于和本土單位及個人溝通,增加開發效率。本土人才更加熟悉當地政府處理事務的各個環節,保障合作區的順利運營。同時也應充分利用境外經貿合作區的契機,加強中國本土跨國經營人才的培養。

境外經貿合作區作為“一帶一路”倡議的重要推手,其本身職能不僅是幫助國內相關企業更好利用國外資源走出去發展,也要向沿路國家輸送資本、技術等,更好地幫助它們自主發展,要做到從對“一帶一路”沿線國家的“輸血”到“造血”的轉變。積極推動本地化,強化與當地資本和政府的合作,加強技術交流,把境外經貿區的發展和當地的發展緊密地聯系起來[9]。只有這樣才能讓當地人民體會到合作區互利共贏的本質,才能更好地加強與當地政府的關系,從而保障經貿區未來的可持續發展。

(三)完善相關的配套和支撐服務,便利合作區發展

如今,大多數產業合作區都在探索適合自身的發展道路,缺乏一個統一有效的合作區建設和運營方案,中央政府及相關部門應總結各合作區遇到的共同困境以及境外經貿合作區建設的經驗教訓,盡快出臺和完善相關的政策支撐和配套服務。

第一,加強對境外經貿合作區的財政補貼和支持。國內產業園區公共基礎設施建設一般是由政府投入,而境外經貿合作區則完全依靠企業先期投入[4]。境外經貿合作區建設和運營的一個最大難點就是資金。中國境外經貿合作區尚處在摸索的初級階段,相應的盈利模式還處在不斷完善中,短時間內難以收回成本,保證合作區持續經營以及未來的發展投入需要大量資金。所以在堅持合作區市場化運行的前提下,國家也必須提供財政上的支持,進一步加大對境外經貿合作區的支持,在資金上緩解相關運營企業的巨大財政壓力[8]。

第二,要完善境外經貿合作區的融資渠道。其一,國家或地方政府可以建立有關的扶持基金,利用政府的資源和信用融資為境外合作區提供建園資金,打消企業“走出去”的資金顧慮；其二,鼓勵國內銀行、政策性銀行等金融機構在合作區開設分支機構,為入駐企業提供本地化金融服務,共同推動合作區的發展[24]；其三,加強東道國對合作區的投資,國家應該與東道國政府共同建立對境外經貿合作區的融資平臺,保證外方參與合作區建設和運營的力度,更好地推動合作區本地化發展。

第三,要利用好相關優勢,建立完備的產業指導、風險應對和保護機制等相關配套服務。對于有志于“走出去”建園的企業,中央政府應該有一個宏觀性的指導建議,引導企業去合適的國家發展適合自身的產業,避免企業做出錯誤決策,統籌和協調境外經貿合作區的區域布局和相關的產業布局,充分利用駐外使館的平臺優勢,建立東道國的信息反饋機制,確保企業能夠及時得到信息并做出反饋；在風險保護方面,政府也應建立相應的風險規避機制和預警機制,制定境外經貿合作區突發事件應急預案,以應對合作區建設過程中的投資風險、信用風險和勞工風險,做到風險發生后及時保護企業利益,并及時與東道國政府交流協商,把風險最小化,損失最小化[7]。

(四)創新合作區轉型發展,提升合作區自身競爭力

第一,境外經貿合作區應逐漸從低端制造業向附加值高的產業發展。當前中國產業合作區以中低端產業為主,這種產業結構不利于合作區的可持續發展,也不利于中國在國際市場上競爭力的提升。今后,境外經貿合作區的建設可以適當地向高端制造業、高新技術產業等價值鏈高端產業發展[25]。其一,在區位選擇上應鼓勵在歐美等發達國家建立技術尋覓和技術創新型產業合作區。其二,在現有境外經貿合作區中,應不斷提升高附加值產業的比重,促進上下游配套產業集群發展。其三,在現有基礎上結合長遠發展戰略規劃對合作區企業進行優勝劣汰,并結合東道國區域經濟社會發展實際,進行產業精準定位,實現和東道國相關企業及所在地政府的共贏。

第二,應適時逐步轉向專業化集群發展。對于境外經貿合作區早期發展來說,產業種類單一化既便利于合作區配套設施建設,也有利于合作區的運營管理。如以農業種植和畜牧業為主的合作區,可以提前規劃好處于該產業鏈不同位置企業建廠的區域,使得合作區可以從上游生產到中游加工再到下游物流運輸的有序運轉；也可以提前部署農場灌溉的線路,節約各項人力物力資本。此外,由于不同產業之間可能存在不同的管理標準,如廢水排放等,單一產業則少去了多元產業監管的復雜性,直接減低了合作區的運營管理成本。但長期來看,應逐漸實行專項專業集群發展,形成上下游聯動,相關產業鏈得到充分整合,有效地提升合作區的競爭力。在此基礎上,可逐步擴大合作區規模,吸引臨近產業入駐,打造成為地區性乃至國際性大型綜合性產業合作區。

五、結語

在“一帶一路”倡議獲得國內外廣泛認可的同時,越來越多的國內企業融入“一帶一路”倡議,但與此同時,國內企業“走”向“一帶一路”過程中存在著諸多企業自身難以把握的風險或即使可以把握,但投入產出也得不償失,境外經貿合作區可以成為“一帶一路”倡議推進的重要抓手,沿線國家深入合作的重要平臺。伴隨著“一帶一路”建設的持續深入推進,境外經貿合作從“質”和“量”上也不斷獲得提升,也同時也面臨著諸多挑戰。本文在對境外經貿合作區的發展現狀和基本特征進行深入分析基礎上,深刻剖析合作區在發展中面臨的困境,并提出健全頂層設計和基層協調、積極吸引外方參與建設和運營、完善相關配套和支撐服務、創新合作區發展提升競爭力等有力舉措,對于中國境外經貿合作區的下一步可持續發展以及推進“一帶一路”倡議具有重要的啟示意義。