青少年體育俱樂部發展戰略研究——基于社會治理新常態理論視角

彭 菲，周霖麗

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青少年體育俱樂部發展戰略研究——基于社會治理新常態理論視角

彭 菲1，周霖麗2

1.四川旅游學院運動與休閑學院，四川 成都，610100； 2.四川省運動技術學院，四川 成都，610031；

把青少年體育俱樂部作為我國體育治理多元化體系的重要一員，使青少年體育俱樂部的發展服從于體育體制改革整體戰略，有利于體育治理體系的形成。從社會治理“新常態”理論體系視角出發，重新定位國家級青少年體育俱樂部的發展理念，認清發展機遇，調適發展戰略。在頂層設計上應構建：“新常態下”合作治理機制；“公開、公平、公正”政府購買公共服務體系；“以公眾服務為導向”績效評估體系；“360°”全方位監管機制；“政策導向型”寬松發展環境。在內部治理上應：樹立權威與公信力；擴大宣傳；提高服務運營水平。

新常態；社會治理；青少年；體育俱樂部；發展戰略

2000年3月1國家體育總局辦公廳下發《關于進行青少年體育俱樂部試點工作通知》（體群字[2000]022號）后，由政府通過體彩資金資助發展起來6000多所國家級青少年俱樂部，簡稱“青少年體育俱樂部”。該類俱樂部自2001年起每年以200所左右的速度在遞增，是增強青少年體質健康水平、豐富青少年課余生活、促進青少年體育生活方式形成的中堅力量。體育體制改革的總體目標是要建立現代體育治理體系[1]，國家級青少年體育俱樂部是公益性社會組織，是我國體育治理多元化體系的重要一員，從新常態治理理論出發，研究新常態下國家級青少年體育俱樂部發展戰略，使其符合體育體制改革的總體要求，從而促進體育體制改革的進程。這是本文力圖探究的問題。

1 國家級青少年體育俱樂部發展現狀及困境分析

1.1 困境一：注冊依托機制形成的政府資源依賴

國家資助創建的青少年體育俱樂部大多依托體育場館、學校、體校、社區、基層單項體育協會，這樣的發起方式便于利用公共體育資源發展青少年體育，在2000年左右應該是唯一現實可操作的途徑，不斷發起的青少年俱樂部在17年中確實為我國青少年體育做出了貢獻。但也正因為這種發起方式，導致此類青少年體育俱樂部在人、財、物、信息、管理和相應的組織資源等方面對這些依托單位形成天然的依賴性[2]。依托單位對青少年體育俱樂部的重視程度、運營管理水平直接決定了該青少年體育俱樂部的發展水平，導致依賴性強而且發展水平參次不齊。

1.2 困境二：利益相關者結構扭曲形成發展動力不足

青少年體育俱樂部的利益相關者主要包括青少年群體及關心他們成長的人、市場與政府、社區等，理順他們的關系，才能找到青少年體育俱樂部發展的動力機制。美國是世界上社會組織最發達的國家，美國學者認為：“社會組織發起的原因是政府會對主流群體的利益做出反應，而往往會忽略一些特殊人群的利益”[3]。而這些特殊人群往往是該社會組織發起者，也是該俱樂部志愿服務與捐贈的主要來源。社會組織會為了爭取會員的利益，彌補市場的缺陷與分配不公與政府進行合作[4]。因此，政府與社會組織的關系，有時是補充的，有時是互補的，有時是敵對的[5]。然而，在我國青少年體育俱樂部是政府要我發展，我完全聽從政府安排。從2004年左右一些地方體育局開始發起俱樂部聯合會協助青少處與青少年體育俱樂部的工作。從社會組織治理結構的正常秩序上講，俱樂部聯合會應該是由會員單位共同發起成立的行業自治組織，最大程度地規范、發展會員單位，維護彼此共同利益，然而在目前階段聯合會更多地是服從體育局的工作安排。上述利益結構必然形成的發展局面是：一套人馬幾個牌子，“坐等靠要”，缺乏理想，缺乏發展的動力。

1.3 困境三：背離競爭機制形成的治理能力低下

一旦申報成功為國家級青少年體育俱樂部就會受到體彩基金連續3年的資助，分別由中央財政與地方財政按比例撥付，從而正式進入國家青少年體育俱樂部的行政管理體系。體育總局青少司與地方體育青少處成為青少年體育俱樂部的行政主管單位，體育總局每年舉行兩次全國培訓，地方俱樂部聯合會也會定期舉辦一些活動，國家資助的青少年體育俱樂部無疑成為體育行業系統的“自已人”，有相當的便利參與政府推行的各種項目，阻礙了由下而上形成的草根體育社會組織發展，“造成了國家資助的青少年俱樂部在一定區域的壟斷地位[2]”。因此，是長期以來的行政工作路徑依賴排除了競爭，沒有競爭當然就沒有能力的發展。

1.4 困境四：缺乏公益性公平公正績效評估體系

使用財政資金理應有績效評估體系，評估的結果是政府決定是否繼續資助、政府購買公共服務、青少年選擇俱樂部的依據，也是俱樂部提高運營管理水平的導向。在對全國俱樂部調查中發現只有部分省市出臺了一些評估細則和辦法，全國沒有統一的符合我國青少年體育俱樂部特點的、科學規范的評估體系，而且各個地方俱樂部在實施評估的過程中也存在各種問題[6]。究其原因，青少年體育俱樂部是非盈利組織，“不能簡單的以追求利潤最大化為目標，并且它所提供的體育服務從經濟學角度看屬于準公共物品，具有公益性、福利性，以及一定的非競爭性和非排他性特征，這使得俱樂部對自己提供的“產品”缺少來自市場上的反饋信息，從而很難對其產出作出清晰界定”[7]。建立一個公益性、公平、公正績效評估體系是解決問題的關鍵。

2 社會治理新常態特征及青少年體育俱樂部發展的契機

2.1 社會治理新常態特征

2014年5月10日，習近平同志在河南考察時首次明確提出新常態，此后在多個場合中多次重申中國經濟發展的新常態背景及要求。新常態不僅代表我國社會、經濟、文化轉型的關鍵時期，且被廣泛應用到各學術研究領域，用來描述、解釋和預測各領域的未來發展趨勢。新常態最初指經濟發展領域的新常態，主要特征表現在三個方面：（1）增長速度的新常態；（2）結構調整的新常態；（3）宏觀政策的新常態。經濟基礎決定上層建筑，經濟的新常態必然對社會治理的基礎、結構、機制、方式產生決定性的影響[8]。郁建興在《走向社會治理的新常態》一文中深入闡述了經濟新常態與社會治理新常態的關系，指出社會經濟新常態給社會治理新常態創造了機會也提出了挑戰，同時社會治理新常態又是經濟新常態的保障[9]。由此，國內學者開始熱衷于探討社會治理新常態的特征問題。龔維斌提出社會治理新常態的八個特征是：“（1）更加重視權利保護；（2）更加重視依法治理；（3）更加重視多種手段綜合運用；（4）更加重視基層治理；（5）更加重視互聯網治理；（6）更加重視公共安全和應急管理；（7）更加重視人民團體和社會組織的作用；（8）更加重視社會治理人才培養。[10]”楊英杰在《新常態下民生和社會治理的新特征》中認為法治政府、公共服務型政府、分配調節型政府是民生治理中政府的新定位，并建議激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾的治理體制[11]。綜上，社會治理新常態的特征如下：（1）政府主導，多元參與；（2）依法治理；（3）治理手段綜合化、現代化、科技化、網絡化；（4）以人民利益、社會安康、國家安全為目標。

2.2 青少年體育俱樂部在社會治理新常態下的發展契機

2.2.1 宏觀層面有利因素 青少年體育俱樂部發展宏觀環境包括政策、法律法規、經濟、文化、人口、地理等，新常態下對青少年體育俱樂部發展的有利因素集中體現在政策法規、經濟發展、與文化變遷三個方面。

（1）新常態下指導青少年體育俱樂部發展的政策法規

近年來體育社會組織的發展引起了政府的高度重視，頒布的一些重要體育政策，如《關于加快發展體育產業、促進體育消費的若干意見》《體育發展“十三五”規劃》、《“健康中國2030”規劃綱要》《全民健身計劃（2016—2020年）》《關于加快發展健身休閑產業的指導意見》，從不同的角度提出了“脫鉤、扶持、參與、提升與分類指導”的發展思路。青少年體育俱樂部是體育社會組織的一員，自然在上述政策的范圍之類。此外，應該說青少年體育俱樂部比一般的體育社會組織更具發展優勢，因為體育總局的機構設置中有專門的青少年體育司統籌青少年體育俱樂部的發展，各省市體育局也有相應的機構設置，同時還有中央專項資金及各省市的配套資金，所以政策法規的支持是落在實處的。

（2）新常態下我國青少年體育俱樂部發展的經濟基礎

青少年體育俱樂部的發展是意識形態的內容，經濟基礎決定了意識形態變化的可行性與必然性。從國家層面講，前期經濟高速發展帶來的負面問題使經濟發展方式從規模速度型向質量效益型轉變產生了必要性，經濟進入新常態發展時期，改革開放40年打下的經濟基礎也使經濟型政府向服務型政府轉變具備了可行性，政府具備了支持社會組織發展的實力，就如我們看到這些年政府對青少年體育俱樂部資助的數量與金額都在增加。同時，從公益性俱樂部發展所需的志愿者服務和無償捐贈來說，無論公司還是個人只有具備了經濟基礎才會產生發展青少年體育的愿景，才可以無償地投身自己關愛的公益事業。

（3）新常態下我國青少年體育俱樂部發展的文化基礎

“少年強，則國強”是中華民族的文化認同，中國的父母在任何時候對青少年發展的關注度都不會亞于其他國家，因此，青少年體育俱樂部增強青少年體質的宗旨很容易會得到社會的認可和配合，大部分家長對孩子參加俱樂部活動是支持的。但是“學而優則仕”的觀念也深深影響著華夏民族，過去在高中階段大部分孩子會被迫放棄體育鍛煉，應對高考。然而近些年，隨著大學擴招和國外求學途徑的增加，升學壓力在逐步減小。同時，海外求學申請中體育是一個重要的測評因素，以及我國教育部門在中考中納入體育考試成績，許多家長對體育的重視程度在增加。最根本的改變是隨著經濟的發展，中國父母的人生觀價值觀也在改變，認為快樂的人生對孩子是最重要的。因此，文化新常態給予我國青少年體育俱樂部非常好的發展基礎。

2.2.2 中觀層面有利因素 面對中央的“行政發包”，各地方政府有一定的自由量裁權，一些省市如北京、江蘇、廣東在青少年體育俱樂部發展上已經走在了前列，他們的成功經驗是推動青少年體育俱樂部發展的中觀有利因素，其主要有以下因素：

（1）與教育融合的工作思路

2002年體育總局提出俱樂部與教育部門合作的思路：“密切與教育部門合作，進一步加大各類大、中、小學的創建力度，擴大依托學校的創建比例，充分發揮學校體育場館設施的作用。”[12]由此各地青少年體育俱樂部開始探索體教結合之路，如北京市大多數的青少年體育活動都深入到中小學，與教育部門建立了良好的互動關系。

（2）購買和獎補的資助形式

除了政府配套的籌建資金，一些地方體育局已經在探索更有效率的青少年俱樂部培育方式。如2011年起江蘇省常州市95%以上的全民健身活動都以由政府采用購買和獎補體育組織、各類體育協會服務的方式，向社會體育組織購買公共服務[6]。國家體育總局前局長劉鵬對采用財政購買公共體育服務“規范不放任，支持不包辦，指導不指令”的一系列做法，表示高度肯定。

（3）靈活多樣的活動內容

經過17年的發展，青少年體育俱樂部的活動形式較為豐富，如廣東省青少年體育俱樂部開展活動的形式主要有以下幾種：①定期舉辦各種體育競賽活動；②開展各種長期和短期體育培訓班；③開展各種健身指導和服務；④開展冬、夏令活動。[13]

3 新常態下青少年體育俱樂部發展戰略

圍繞青少年體育發展的總體目標，以社會治理新常態四個特點為發展理念，認清青少年俱樂部發展困境的根源，把握青少年俱樂部發展的優勢，從頂層設計和內部治理兩個方面提出新常態下青少年俱樂部發展戰略。

3.1 重構頂層設計

3.1.1 建立“新常態下”合作治理機制 從社會治理新常態的四個特征出發，從博弈合作理論與共生合作理論機理出發，構建新常態下具有中國特色的青少年體育俱樂部與政府合作治理機制如下（圖1）[14]。（1）首先，按照民政部頒布的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，青少年俱樂部與掛靠單位脫鉤，聯合會與體育局脫鉤是政策所指；（2）新常態下青少年體育俱樂部面臨良好的發展機遇；（3）經過17年的培育和發展，青少年體育俱樂部的數量與質量都有較大的提高。綜上，脫鉤的時機已成熟。

在新常態下青少年體育俱樂部及聯合會是介于政府與市場之間的體育社會組織成為政府與市場間的潤滑劑，既促進了政府目標的達成，又協調了政府與市場的關系，與政府存在共同的治理目標，既人民利益、社會安康與國家安全。青少司與青少處的宏觀調控機制通過政策、行政與法律發生作用，青少年體育俱樂部及聯合會的多元協調機制通過自愿、公益與社會責任發生作用。青少年體育俱樂部及聯合會政府與社會組織之間的合作既是博弈性合作，又是共生性合作，有同質也有差異。市場機制通過供求、價格與競爭發生作用，受到政府與青少年體育俱樂部及聯合會的合作機制約束和引導，政府與青少體育俱樂部及聯合會共同選擇經濟活動，營造發展環境與搭建信息平臺，政府與青少年體育俱樂部的合作系統與市場之間不斷地進行著信息交流與反饋，保持著對外界系統的動態性。

圖1 青少年體育俱樂部與政府合作治理機制

3.1.2 建立“公開、公平、公正”政府購買公共服務體系 近年來許多學者致力于研究政府公共服務購買方式，盡管這種方式還需要一些操作層面的細化，但被認為是提高公共產品供給效率的有效形式。國辦發〔2013〕96號印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》進一步推動了政府購買服務方式的發展。民政部發布《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》，認為政府應優先向社會組織購買某些公共服務，以此培育社會組織的發展。

“青少年體育俱樂部政策變遷中一個顯著的特征就是政府對于創辦扶持手段從單一到多元的變化”[15]。青少年體育俱樂部與政府脫鉤以后，政府應進一步改革原來的財政撥付的資助形式，轉為政府向國家資助青少年體育俱樂部、草根青少年俱樂部，甚至是盈利性青少年體育俱樂部購買培訓、賽事、后備人才等服務，建立“公開、公平、公正”的政府購買公共服務體系，通過公平競爭、優勝劣汰機制來促進青少年體育俱樂部的發展。

3.1.3 建立“以公眾服務為導向”績效評估體系 評估必然有價值導向存在。非盈利組織不以盈利為目標，以服務社會為目標，其價值導向就應遵循公共服務績效評估的指標體系，該指標體系在全國還沒有一個公認的模式，尚在探討研究之中。學者們認為，建立公共服務不僅需要抓公共文化服務供給，還要抓公共文化滿意服務績效評估[16]。如上海市成立公共文化服務評估中心，對上海市公共文化評估從計劃、策略、項目、公眾滿意度、公眾投訴、公眾反饋意見等方面進行［17］。還有的學者指出公共服務指標選取的原則是：“以公眾為導向、主觀指標與客觀指標相結合、可比性、獨立行與有效易行[18]”。這些都給我們建立青少年體育俱樂部績效評估體系提供了參考和借鑒。

3.1.4 建立“360°”全方位監管機制 監管既是對國家財政資金使用的要求，也是對青少年體育俱樂部公信力的維護。“360°”全方位監管機制包括內部監督、政府監督、群眾監督。內部監督權應給予俱樂部聯合會，俱樂部聯合會是俱樂部的行業自治組織，對上對政府負責，要求各俱樂部維護國家安全，維護公眾利益，依法經營，對下對各俱樂部利益負責，為各俱樂部合法利益與政府進行溝通。聯合會對俱樂部的監督除日常的活動監督、過程監督，還應形成一年一度的審計制度，并向政府匯報審計結果。政府既有權監督聯合會也有權監督各俱樂部，體現在：督促體育社會組織注冊、備案、公開內部運作信息；監督青少年體育俱樂部財政資金撥款使用的合法與合理性；建立評估準則，評估體育社會組織運營狀況；建立舉報平臺，按受公民舉報；仲裁、處罰、公訴體育社會組織危害社會安全、違反宗旨、內部貪污和私分資金等違規行為。政府對俱樂部及聯合會的監督除日常的活動監督、過程監督，同樣應形成一年一度的審計制度，并向社會公眾公布審計結果。因為青少年體育俱樂部是公益性組織，接受國家財政資金獎補、接受自愿者服務與捐贈，所以群眾對青少年體育俱樂部的運營擁有知情權、輿論權、投訴權，應建立網絡平臺、公眾平臺讓群眾了解青少年體育俱樂部的發展并順暢投訴渠道。

3.1.5 建立“政策導向型”寬松發展環境 在目前的經營狀況下，“斷奶”對青少年體育俱樂部造成困難的有三點：（1）缺場館；（2）缺資金；（3）無法獲得志愿者服務與捐贈。按照新常態下治理手段綜合化的要求可以從以下一些方面考慮解決上述問題。

在場館需求上，可以按照教育部、國家體育總局聯合印發《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》精神，學校場館應低價向社會開放，地方政府部門應在這個文件的基礎上進一步以形成條例要求青少年體育俱樂部所在轄區的學校或公益性場館低價或免費一定的時段提供給青少年體育俱樂部。以北京市為例，新修訂的《北京市全民健身條例》已于本月初開始實施，明確提及學校體育設施及場館向社會有序開放。學校方也明確表示更愿意和一些社會組織簽約，便于“預約、登記、有組織地進入，從而體現有序開放。”[19]在資金需求上，體育部門應組織專項資金貸款，對一些在績效評估中級別較高的青少年體育俱樂部發放低息或免息貸款。在志愿者服務與捐贈上應實施“教育+人事+稅收金融”志愿服務與捐贈聯動機制，就是在對大學生畢業、高校教師職稱評審時要求有非盈利性組織工作經歷，出臺企業或個人向公益性社會組織捐贈可以在所得稅前抵扣的相關規定。這樣的一些政策需要地方政府各個部門的協調和配合，代表政府對青少年體育發展的方向性引導，實現服務型政府的執政理念。

3.2 提升內部治理能力

3.2.1 樹立權威與公信力 青少年體育俱樂部及其聯合會獲得捐助、贊助、自愿者服務的能力取決于該組織的權威與公信力。只有體育社會組織的愿景反映了廣大人民群眾民主生活的愿景，體育社會組織長久以來的工作得到廣大人民群眾的認可，社會影響力、權威性、公信力才會大大提升，才能獲得更多的捐助、贊助和自愿者服務。所以說“權威來源于專業、周到、細致的服務，公信力來源于理想、道德與信念”。此外，青少年體育俱樂部負責人的知識技能與品德修養往往可以代表該俱樂部的專業權威性與社會公信力，因此，青少年體育俱樂部及聯合會應堅持理事會選舉制度，吸收推選更多優秀的人才為青少年體育俱樂部發展服務。

3.2.2 擴大宣傳 公益性組織的社會知名度是這個組織獲得社會關注，開展活動的重要條件，而宣傳青少年俱樂部的發展青少年體育的宗旨本身也是青少年俱樂部的重要工作。在俱樂部內部成立專門的宣傳部門有利于宣傳工作的常態化。宣傳的方式除了深入中小學開展活動之外，還應深入社區開展活動，建立活動內容與家委會互動，爭取家長的支持、志愿服務甚至是捐贈與贊助。學會運用網站、自媒體、微信群、微博、公眾號、QQ等現代媒體進行宣傳，并學會與其他文化教育活動結合宣傳。

3.2.3 提高服務運營水平 體育社會組織是非盈利性機構，有自己的宗旨、愿景與社會責任，一味追求盈利會失去組織特性，但現實的生存的壓力也是客觀存在的，提升運營能力才能保障體育社會組織可持續性健康發展。體育社會組織的運營能力要區別于一般盈利性組織的運營能力，一般盈利性組織強調的是市場交易性支付，而體育社會組織一方面要強調自己的公益性、自愿性，另一方面也要學會用現代市場營銷與管理方法來運作項目。具體的一些建議有：（1）建立全國性俱樂部聯合會，協調各地俱樂部聯合會關系，形成網絡狀聯動工作機制，培育青少年體育俱樂部品牌聯賽；（2）明確各俱樂部市場定位與資源特色，創建地方特色化青少年體育俱樂部；（3）青少年體育俱樂部名稱地域化，從而體現公益性，也有利于體現賽事活動的對抗性；（4）各青少年體育俱樂部活動聯盟化，形成“1+1>2”的宣傳效應。

4 結 語

政府以財政撥付的形式資助青少年體育俱樂部發起從2000年到至今已經有17年了，17年中青少年體育俱樂部為中國青少年體育發展作出了貢獻，取得了成績，但是也存在一些問題，需要進行制度改革。本文從新常態社會治理的角度論證了改革的機遇及改革的方向，從頂層設計與內部治理兩個方面提出了參考與建議。但對本文中提出的一些建議，如“以公眾服務為導向”的績效評估體系，“360°”全方位監管機制等，還缺乏深入的研究。

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Research on the Development Strategy of National Junior Sports Club ——On the New Normal Theory of Social Governance

PENG Fei1, ZHOU Linli2

1.Department of sport and leisure, Sichuan Tourism College, Chengdu Sichuan, 610100, China; 2.Sichuan Sport technology school, Chengdu Sichuan, 610031, China.

The national youth sports club as a member of the sports governing diversity system in China, whose development should subject to the overall strategy, is conducive to the formation of sports management system. From the perspective of social governance “new normal” theory system, repositioning the development concept of national youth sports clubs, recognizing the opportunities for development and adjusting the development strategy should be done. In the top-level design should construct “cooperative governance mechanism under the new normal”; “open, fair and impartial ” government purchase public service system; the “public service oriented performance evaluation system;” 360°full supervision mechanism; “policy oriented” loose development environment. The internal governance of youth sports club should be: establish authority and credibility; expand awareness; improve service operation level.

New normal; Social governance; Youth; Sports club; Development strategy

1007―6891（2018）05―0012―06

G812.16

A

2018-03-19

2018-06-06

2016年四川省哲學社會科學基金“十三五”規劃重點項目《四川省政府依賴型體育社會組織自主性機制研究》（編號：SC16A012）；2017年四川省教育廳項目《體育治理視角下四川省國家級青少年體育俱樂部發展戰略研究》（編號：17SB0357）。