全國農業產業扶貧成效評價及對策分析

張正堯 呂永輝 楊照

摘要：中國脫貧工作已進入攻堅階段，發展產業是實現脫貧攻堅的根本之策，為全面系統地評價農業產業扶貧成效，結合國家統計局、國務院扶貧辦相關數據，建立農業產業扶貧評價指標模型，并對產業扶貧成效進行定量分析。結果表明，當前農業產業扶貧工作取得積極進展，扶貧成效不斷顯現，幫扶措施更加合理，但資金的使用效率逐年下降。為確保農業產業扶貧工作取得更大進展，從挖掘增收新業態、培育帶動新主體、構建穩定新機制三個方面提出了脫貧攻堅的下一步工作重點和對策建議。

關鍵詞：產業扶貧；成效評價；農業；對策

中圖分類號：F323.1 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2018）17-0126-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.17.032 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： The poverty alleviation in China has entered a stage of storming fortifications， the fundamental way to achieve it is the development of industries. To evaluate the poverty alleviation effectiveness of agricultural industry comprehensively and systematically， an evaluating index mode for the poverty alleviation of agricultural industry was established based on the related data from National Bureau of Statistics and State Council's Poverty Alleviation Office， and a quantitative analysis was made on the effectiveness of industrial poverty alleviation. The results showed that great progress have been made in the present anti-poverty of agricultural industry， the effects of poverty alleviation were constantly emerging and support measures were more reasonable， while the use efficiency of funds decreased year by year. To ensure more progress in the poverty alleviation of agricultural industry， the future work focus and some suggestions for the poverty alleviation were proposed from exploring new formats to increase income， cultivating and stimulating new main bodies， and building a new stable mechanism.

Key words： poverty alleviation through industrial development； effectiveness evaluation； agriculture； suggestion

產業是發展的根基，是脫貧的主要依托[1]。產業扶貧是一種內生發展機制[2]，目的在于促進貧困戶與貧困區域協同發展，根植發展基因，激活發展動力，阻斷貧困發生的動因，是以市場為導向，以貧困戶增收為目的，以資源稟賦為基礎，以扶持政策為保障，是促進貧困地區經濟發展、增加貧困戶收入的有效途徑，是扶貧開發戰略重點和主要任務。黨的十八大以來，黨中央、國務院把扶貧開發工作納入“四個全面”戰略布局，作為實現第一個百年奮斗目標的重點工作[3]。2015年，中央召開扶貧開發工作會議，明確提出通過發展特色產業，實現到2020年3 000萬以上貧困人口脫貧[4]。經過多年的發展，農業產業扶貧取得了顯著成效。但目前，對產業扶貧政策落實情況和工作成效大都為定性的、案例式的，缺少定量分析，科學評價的可比性較差，對后續產業扶貧政策制定和確定工作推進重點方向的參考性不強。針對這一問題，按照中央“精準扶貧、精準脫貧”的要求，可以將農業產業扶貧評價指標分解為三個維度，即扶貧成效、幫扶措施合理性和扶貧效率。

1 農業產業扶貧成效指標評價模型

農業產業扶貧評價指標計算公式為：農業產業扶貧評價指標=扶貧成效×權重+幫扶措施合理性×權重+資金使用效率×權重。

1.1 扶貧成效

扶貧成效最終結果體現為貧困戶人均純收入增長、貧困人口減少和貧困地區農業產業發展。因此，采用貧困地區農村居民人均可支配收入、貧困發生率下降值、地區內農業產業增加值反映扶貧成效。計算公式為：

扶貧成效=（貧困地區農村居民人均可支配收入/基準值×權重）+（地區內農業產業增加值/基準值×權重）+[（當年貧困發生率-基準年貧困發生率）/基準值×權重]

1.2 幫扶措施合理性

新型經營主體帶動是產業扶貧的關鍵[5]。貧困戶在市場開拓、技術應用等方面處于弱勢地位，需要發揮農民合作社、龍頭企業等新型經營主體的帶動作用。扶貧資金是產業扶貧工作有序開展的重要保障，人均產業扶貧資金投入主要反映產業扶貧資金對貧困人口的精準支持力度。因此，采用新型經營主體覆蓋度和貧困人口人均產業扶貧資金來反映幫扶措施的合理性。計算公式為：

幫扶措施合理性=（新型經營主體帶動貧困人口覆蓋度/基準值）×權重+（貧困人口人均產業扶貧投入資金/基準值）×權重

其中，新型經營主體帶動貧困人口覆蓋度=參與新型經營主體的建檔立卡貧困人口/建檔立卡貧困人口總數；貧困人口人均產業扶貧資金投入=農業產業扶貧資金投入/建檔立卡貧困人口總數。

1.3 資金使用效率

產業扶貧資金使用效率最終體現為在相等的扶貧資金投入下，建檔立卡貧困人口脫貧人數以及貧困人口增收程度。因此，采用脫貧效率和增收效率來反映資金使用效率。計算公式為：

資金使用效率=（脫貧效率/基準值）×權重+（增收效率/基準值）×權重

其中，脫貧效率=當年脫貧人口/當年農業產業扶貧資金投入；增收效率=（當年貧困人口增收×建檔立卡貧困人口）/當年農業產業扶貧資金投入（每名貧困人口每增收1元需要投入的資金數）。各權重可采用專家打分方式確定。基準值既可縱向選擇某一年作為基準點，也可橫向選取平均值作為基準點。

2 全國產業扶貧成效評價分析

結合上述評價模型，以2014年為基準年（產業扶貧評價指數為100），對2016年產業扶貧成效進行評價。通過專家打分的方式，賦予各指標權重（表1），計算得出，2015年產業扶貧評價指數為122.9，2016年為151.0。其中，扶貧成效指數分別為151.7、194.2，幫扶措施合理性指數分別為117.6、189.4；資金使用效率指數分別為89.8、54.8。

從評價指數看，產業扶貧工作取得積極進展。扶貧成效不斷顯現，貧困地區農村居民可支配收入逐年提升，但收入增速逐年下降，由12.7%下降至10.4%；全國第一產業增加值穩步提升，增速由2.4%提高到4.6%；貧困發生率穩定下降，每年均保持在1.2個百分點以上。幫扶措施更加合理，參與農民專業合作社的貧困戶比例不斷提高，特別是2016年，農業部等9部委聯合印發了貧困地區發展特色產業促進精準脫貧指導意見，明確提出了要發揮新型經營主體帶動作用，進一步激發了貧困戶參與農民專業合作社等新型經營主體的內在動力[6]，參與農民專業合作社的貧困戶比例增速由2015年的0.1個百分點上升至2.3個百分點；人均產業扶貧資金投入大幅增長，由2014年的530元，提升至2016年的1 596元，增長了2倍。由于扶貧開發進入攻堅拔寨期，產業扶貧難度不斷加大，資金的使用效率逐年下降。2014—2016年，全國脫貧人口分別為1 232萬、1 442萬、1 240萬人，但產業扶貧資金投入從2014年的372億元增長至2016年的692億元。

3 農業產業扶貧工作重點

當前中國脫貧攻堅已進入沖刺期，現有貧困大多集中在深度貧困地區，這些地區多是革命老區、民族地區、邊疆地區，基礎設施和社會事業發展滯后，社會文明程度較低，生態環境脆弱[7]，產業發展基礎薄弱，貧困程度更深，脫貧成本更高。目前中國產業扶貧資金使用效率逐年下降，尤其是在未來中國宏觀經濟增速放緩，財政支出繼續縮緊的趨勢下，進一步依靠大幅增加扶貧資金投入來拉動貧困戶增收脫貧已不現實，需要更加注重發揮財政資金的撬動作用，利用政策引領，發揮龍頭企業、社會組織的作用，帶動貧困戶增收脫貧。需要分類施策，要充分利用消費升級、科技創新和制度改革等方面的新動能，在貧困地區開發特色種養、農產品加工、休閑農業等新業態，培育龍頭企業、農民合作社等新主體，構建金融和資產收益等領域的新機制，實現貧困農戶收入的增長，確保依托農業產業實現貧困農戶增收的穩定性和持續性。

3.1 挖掘增收新業態

長期以來，受傳統思維模式的影響，貧困戶習慣于種養一些傳統品種，以量取勝的產業思維方式難以根本轉變。目前，中國正在經歷史無前例的城鎮化進程，以及與之相伴的中產階級規模也將不斷擴大，城鄉居民的消費結構正在明顯升級，對高品質、特色農產品、加工食品的需求不斷提升。而且除了關心吃得安全、優質、健康之外，消費者也愿意花更多時間和金錢到鄉村享受美好風光和環境，農業的多功能性需求被激發出來。這就使貧困地區的特色種養、農產品加工和休閑農業產業有了很大的發展空間，貧困地區完全有機會發揮綠水青山方面的環境優勢，拓展貧困農戶的增收途徑。

3.2 培育帶動新主體

貧困農戶往往處于分散小規模經營的狀態，不掌握市場定價權，不掌握加工和品牌增值能力，所以以往“大水漫灌式”扶貧對于貧困農戶的產業扶貧帶動效果并不明顯，政府通過各類政策支持，將產業扶貧資金直接投入給貧困戶，所產生的效益不高。由于新型經營主體自身具有比貧困戶更先進的生產措施和管理經營理念，在貧困戶與新型經營主體建立緊密的利益聯結機制的前提下，產業扶貧資金投入給新型經營主體所產生的效益將遠遠大于貧困戶自身經營，且風險相對較小。地方政府通過出臺更加優惠的扶持政策，支持引進適合當地生產實際、帶動能力強的龍頭企業，引導帶動主體與貧困戶通過簽訂購銷合同、扶貧資金入股等建立緊密的利益聯結機制，實現新型經營主體和貧困戶共同發展。

3.3 構建穩定新機制

一是喚醒農村“沉睡的資源”。通過將財政扶貧資金、承包土地經營權和部分農村集體資產等量化作為貧困農戶在新型農業經營主體中的股份，使貧困農戶享受分紅、就業、技術指導、產品回購等多種收益。二是注入現代金融資本。通過搭建“政、銀、保、企、農”多方合作平臺，發揮金融對產業發展的杠桿作用，解決銀行有效放貸和貧困農戶有效需求問題。三是優化資源組合。進一步發揮市場作用，通過引導貧困地區依據自身資源稟賦條件，挖掘符合市場需求的產業，發揮貧困地區山青水綠的優勢，做到綠色資源與綠色產品的融合。

4 對策建議

1）做大做強優勢特色產業，全面實施“一村一品”產業推進行動，夯實產業發展基礎。以貧困村為單元，因地制宜精選資源環境匹配、市場潛力大、貧困人口潛在參與度高的特色水果、優質蔬菜、特色養殖、中草藥、高山茶葉、經濟林果等優勢特色產業，整體規劃、連片開發，依托龍頭主體引領、新型經營主體帶動，組織貧困農戶整體營造特色產業。

2）有序發展農產品加工業和休閑農業，積極拓展產業鏈條、促進融合，為貧困農戶增收提升行業空間。支持有競爭實力或品牌影響力的農業產業化龍頭企業在貧困地區布局加工工廠，引導其在條件適宜的貧困村鎮優先建設原料基地。吸引龍頭企業和科研機構等在貧困地區建設運營農產品加工園區，加強農產品加工技術研發、引進、示范和推廣，帶動區域農業產業的全鏈條增值。鼓勵有條件的新型經營主體，有序利用貧困地區自然環境優良、文化底蘊深厚、民俗特色突出的優勢，拓展觀光農業、體驗農業、創意農業等新業態，推進農業與休閑旅游、教育文化、健康養生等深度融合。

3）積極培育新型經營主體，因地制宜總結推廣利益聯結模式，為貧困農戶增收打造利益分享合理格局。綜合采用直接補貼、政府購買服務、定向委托、以獎代補等方式扶持貧困地區農民合作社、農業企業等新型經營主體發展。加大面向貧困地區新型農業經營主體的財政、稅收、金融、土地、水電等方面優惠政策落實情況的督查考核力度，確保有關政策有效落地。支持貧困地區新型經營主體因地制宜采取土地托管、土地經營權股份合作等方式，與貧困村、貧困農戶建立穩定的利益聯結機制，引導新型經營主體采取訂單幫扶模式對貧困農戶開展定向幫扶。鼓勵將新型經營主體帶動貧困農戶數量和成效作為相關財政支農資金和項目審批、驗收的重要參考依據。

4）發展特色優勢農產品保險，探索多層次保險產品，試點互助合作保險，為貧困農戶增收提供重要保障。鼓勵貧困地區建立政府相關部門與農業保險機構數據共享機制。中央財政可考慮通過以獎代補等方式，支持省級或地市政府和農業保險機構合作開發符合貧困地區特色的優勢農產品保險，鼓勵保險機構探索“基本險+附加險”的多層次保險產品。支持有條件的貧困地區通過保費補貼等方式，積極試點符合實際的互助合作保險模式。

5）加強貧困人口、致富帶頭人等農業人員專題技能培訓，為貧困農戶增收提供智力支持。根據貧困農戶家庭勞動者成員的就業情況，分類施策、精準服務。重點面向有意愿、未就業的貧困勞動者，加強就業企業定向培訓、農業生產技能培訓、創業培訓，增強貧困人口脫貧致富的內生動力。強化致富帶頭人培訓，將農業實用科技培訓與當地支柱產業和特色產業緊密結合起來，圍繞當地現代農業發展急需的關鍵技術、經營管理知識及市場信息等開展教育培訓，增強培訓的針對性和實用性。

參考文獻：

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[2] 萬 君，張 琦.內外融合：精準扶貧機制的發展轉型與完善路徑[J].南京農業大學學報（社會科學版），2017，17（4）：9-20.

[3] 楊 晶.全面貫徹落實中央決策部署堅決打贏新時期脫貧攻堅戰[J].行政管理改革，2016（3）：4-10.

[4] 中共中央，國務院.中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-12/07/content_5020963.htm，2015-12-07.

[5] 張 琛，高 強.論新型農業經營主體對貧困戶的脫貧作用[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2017，17（2）：73-79.

[6] 農業部.農業部等九部門聯合印發指導意見——發展特色產業 促進貧困地區精準脫貧[EB/OL].http：//www.moa.gov.cn/gk/zcfg/qnhnzc/201605/t20160527_5153573.htm，2016-05-27.

[7] 新華社.習近平：強化支撐體系加大政策傾斜聚焦精準發力攻克堅中之堅[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-06/24/c_1121203661.htm，2017-06-24.