模糊—沖突矩陣：中國情境下的政策執行模型探析

酒毓

[摘 要]政策過程的核心難題并非存在于政策制定階段，而是執行階段中的執行偏差，Richard Matland提出的模糊—沖突模型對于解釋該難題具有較高說服力，但由于中國的執行風格和體制環境與西方不同，因此模型在中國的適用性還有待探析。文章著眼于模型中被學者較少驗證過的“政治性執行”和“試驗性執行”，選取上海市養老睦鄰點政策和河南省基層政務公開標準化規范化政策，分別對上海市三個鄉鎮和河南省三個地市區縣的政策執行進行調研。最終發現這兩類執行方式在中國情境下缺乏解釋力，并基于分析結果對模糊—沖突模型進行了中國化定義。

[關鍵詞]政策執行；模糊沖突；政策變通；選擇性執行

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.30.010

1 引 言

公共政策執行問題始終是政策過程的難點所在。國際領域對政策執行的關注包含三種解釋視角：自上而下視角、自下而上視角、整合—系絡視角（Sabatier & Mazmanian，1979；Berman，1978；Goggin et al，1990；Matland，1995），其中，Matland的模糊—沖突模型具有較強的解釋力和影響力。我國部分學者從政策屬性、利益博弈、組織結構三個層面解釋政策執行出現“偏差”的原因（任鵬，2015；韓志明，2018；陳家建，張瓊文，2015），另有一些學者以模糊—沖突模型分析中國政策執行現象。然而，由于我國的體制背景和執行特征與西方截然不同，模型在中國的適用性還有待探析。本文將從中國的視角研究模糊—沖突模型的本土化，因我國大量學者已驗證了模型中的“行政性執行”和“象征性執行”在我國的適用性（袁方成，康紅軍，2018；張繼平等，2018；徐剛，楊雪非，2017；冉冉，2014），因此本文的主要研究對象是模糊—沖突模型中的“政治性執行”和“試驗性執行”。

2 概念框架：政策執行的模糊—沖突模型

Matland的模糊—沖突模型從政策本身所具備的模糊性程度和沖突性程度出發，分析執行過程和劃分執行類型。①對于低模糊性、低沖突性政策，執行者趨向于采取“行政性執行”，基層執行者所掌握的資源飽和程度決定政策落實情況。②對于低模糊性、高沖突性政策，執行者趨向于采取“政治性執行”，不同執行者的權力差異決定政策執行結果。③對于高模糊性、低沖突性政策，執行者趨向于采取“試驗性執行”，處于不同情境狀況下的基層政策執行資源參與者是執行結果的決定性因素。④對于高模糊性、高沖突性政策，執行者趨向于采取“象征性執行”，地方情境因素和受其影響的地方競爭集團是影響政策結果的樞紐。

3 案例分析

3.1 上海市地方政府對養老睦鄰點政策的執行

養老睦鄰點是指居住相鄰的老年人在特定場所內自覺發起養老服務的新型養老模式，近幾年已發展出一套相對完整的政策體系。政策明確規定了創建養老睦鄰點的目的和可采用方式，內容量化程度較高，而由于執行過程中涉及多個參與主體，因此利益的差異性導致政策的高沖突。根據模糊—沖突模型，該政策屬于低模糊性、高沖突性政策，執行過程趨向于“政治性執行”。

根據在上海市A鎮、B鎮和C鎮獲得的資料，三個鄉鎮在滿足老年人的助餐需求層面存在著明顯差異。上海市A鎮睦鄰點均提供助餐服務功能，餐費需老年人每人每頓承擔3元，其余費用由政府承擔。上海市B鎮睦鄰點均不提供助餐服務功能，主要以滿足精神需求為主。上海市C鎮僅有3個睦鄰點具有助餐服務功能，其余睦鄰點不提供。當從組織頂端傳達下的政策具有高度沖突性時，執行者會積極地完成沖突性相對較低的內容，對于沖突性較高的內容，執行者首先與沖突方討價還價，若博弈無果則迂回完成該項任務。綜上，我國對于低模糊性、高沖突性政策執行的是執行者在利益博弈失敗之后，根據地方實際情況采取變通性執行。

3.2 河南省地方政府對基層政務公開標準化、規范化政策的執行

基層政務公開標準化、規范化政策是為提高行政效率和服務職能的新型政策，河南省人民政府結合國務院要求和本省實際制定了政務公開試點方案。政策的模糊性不應始終被視為政策失敗因素，特定情況下模糊性可以緩解沖突性。河南省基層政務公開標準化規范化政策模糊性體現在文本表述的模糊性、量化驗收標準的模糊性和責任分工的模糊性。根據模糊—沖突模型，該政策屬于低模糊性、高沖突性政策，其執行過程趨向于“政治性執行”。

根據在河南省D市、F區和G縣獲得的資料，三個地區高度重視健全政務公開工作機制和加強政務公開平臺建設，并將大部分資源投入其中。河南省D市實行分工責任制和督導通報機制，通過政府信息公開平臺整合全市信息。河南省F區建立了聯席會議制度和“四個一”專項考核辦法，并推出“1+1+N”公開載體。河南省G縣將實施情況以占全縣4%的比例納入政務公開工作考核內容，并全面取消了縣級部門網站。當從上級傳達下來的政策具有高度模糊性時，政策執行者會篩選出與其政治利益高度相關、發展目標相對硬性的政策部分（崔晶，2017），將大部分的政策資源投入這部分以開展執行工作。綜上，“試驗性”僅可以代表該類政策本身屬性，并不能揭示執行者的行動特征，應將其定義為“選擇性執行”。

4 模糊—沖突模型的修正的解釋邏輯

執行者面對低模糊性、高沖突性政策趨向于采取的“變通性執行”與我國的行政逐級發包制有關：隨著政策在轉包中向下傳遞，行政事務的執行權和事權也層層下放，一方面上級政府對指標任務完成程度的高度重視和對執行過程規范性的忽視，導致執行者采取以結果為導向的政策執行（周黎安，2014），另一方面由于監督困難使地方政府掌握了實際控制權，最終政策變通成了平衡中央集權與地方有效治理的重要工具。執行者面對高模糊性、低沖突性政策趨向于采取的“選擇性執行”與我國的政治晉升錦標賽有關：政府官員在政績和晉升等政治利益的激勵下、在自身利益最大化的考量下，傾向于選擇涉及績效考評的政策內容；即使上述政策內容不是模糊政策中相對明細的部分，基層政府也不會因降低執行難度放棄優先執行。

5 結 論

Matland的模糊—沖突模型中的“政治性執行”和“試驗性執行”缺乏中國語境下的本土適用性。本文以上海市養老睦鄰點政策執行和河南省基層政務公開標準化、規范化政策執行為研究對象，結合實證分析對模型—沖突模型進行了部分修正：其中，“行政性執行”和“象征性執行”所在象限保持不變；而對于低模糊性、高沖突性的政策，執行者傾向于采取“變通性執行”，利益博弈結果為支配性因素；對于高模糊性、低沖突性的政策，執行者傾向于采取“選擇性執行”，考核評比指標為支配性因素。

本文的修正增強了模糊—沖突模型在中國的適用性，并完善了其本土化。但為了對研究問題進行深入分析，本文的研究僅停留在政策執行現狀階段，而未提出改善政策執行問題的可依賴路徑。未來學者可進一步推進這部分的研究，從而使模糊—沖突模型的研究繼續向前邁進。

參考文獻：

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