文獻

以拆彈的精準和耐心化解地方隱性債務風險

中國財政科學研究院 劉尚希

本文節選自《地方財政研究》2018年第8期

預期到2018年三季度，不少地方就會發生資金斷流的風險。按照2016年國辦轉發的地方政府性債務應急處置方案，估計有一些市縣達到了啟動“財政重整計劃”的應急級別，只是在當前問責機制下，誰也不愿意成為倒下的第一塊骨牌。多部門同時發力，用操之過急的行政方式遏制隱性債務增長，有可能提前引爆風險炸彈。

當前面臨的問題是地方政府的或有債務沒有可操作的權威定義，導致底數不清，更談不上或有債務代償概率的測算分析，無法全面準確揭示其風險。這既可能夸大地方政府的債務風險，也可能縮小風險。

這與政府會計準則的不完善有關，也與政府宏觀管理的粗放不專業有關。一些部門制定的文件通知，僅僅依據大概的情況，原則性地作出規定和提出要求，通常就是幾頁紙，政策細節和可操作的條款都要靠被規范對象自己去揣摩和領悟。

在計劃體制下，有利益大鍋飯；現在沒了，而風險大鍋飯卻沒有被端掉。這與體制機制的創新性不夠相關。從風險視角觀察，體制的功能不但要明晰風險責任，更要有內在的防范風險機制。如點菜、買單，當兩者關聯一起時，買單的風險就可以得到控制；而當兩者分離時，買單的風險將無法揭示和防范。當前的體制缺陷就在于此。

當前大量隱性債務，也就是政府的或有債務快速擴大，至少有以下幾個具體成因：

一是事權過于下沉，財政責任不清晰。上面文件多、要求多，不斷增加新事權，擴大地方支出責任。事權層層下移，市縣成為發展責任、民生責任、生態責任、扶貧責任等各種責任的主要承擔者。當地方政府難以承擔時就會以或有債務的方式轉移風險，向下轉移，或向市場主體轉移，或向未來轉移。

二是財政風險評估機制缺失。各種政策大都是在“錢不是問題”的假設條件下出臺的，自然也就不會做財政風險的評估。一旦失去財政風險評估的約束，就意味著點菜的不考慮買單。在這種機制下，隨意點菜就不可避免，隱性債務也就成為買單的一種方式。

三是預算約束不完整。對預算約束的理解，僅僅停留在當前確定的支出事項，而忽略了政府履行職能過程中的或有支出事項，沒有一個機制和程序來揭示或有支出事項，這就會產生大量的“表外”債務，也就是隱性債務，隱匿財政風險。

四是難以預期。預期和行為是緊密相連的。下級在預期上級政策的變化，上級也在預期下級政府的行為。宏觀政策目標的排序變化、上級部門之間的文件打架、支出標準不穩定等等，面對諸多的不確定性，下級政府無法形成穩定預期，就會以機會主義方式行事。下級越是這般，上級對下級就越是不放心，從而制定出嚴厲的規定，導致激勵不相容。這樣一來，就會陷入一放就亂、一管就死的循環之中。隱性債務就是這個循環衍生出來的一個結果。

具體而言，應關注以下幾點：

一是債務控制不能搞急剎車。有地方把問責風險放在首位，中止工程、中止合同，全力還債。這導致工程款沒著落，拖欠工資，加大社會風險。政府公信力受損，將給以后地方的發展造成難以彌補的損害，惡化地方的營商環境。

二是盤點資產負債，分類分層編制可變現資產負債表。

三是督促地方編制投融資項目總體規劃，做到精準融資、精準建設、精準控制風險。

四是防范隱性債務風險應與經濟形勢、國際環境的變化關聯考慮，不應孤立起來。

西方民粹主義的話語政治及其面臨的批判

中國人民大學國際關系學院 林紅

本文節選自《政治學研究》2018年第4期

當下，西方民粹主義與自由民主的主流政治之間正在展開一場曠日持久的戰斗。主流政治對民粹主義的嚴厲指控和集體圍剿，其動機不言自明，一是對“既有秩序的挑戰者”予以反擊和鉗制，二是維護不斷松動的主流價值、建制派利益以及既有政治秩序。眾所周知，西方自由民主以競爭性政黨選舉為標簽。在歐美各國，各政黨候選人為爭奪選票各出奇招，為取悅民眾而妄許不能兌現的諾言。當主流政黨和建制派不能對民眾的不安全感和社會生活的不平等現象提供有效的解決辦法之時，那些試圖利用簡單辦法蠱惑人心、動員大眾的政客便獲得了政治空間。在政黨惡性競爭的制度環境中，民粹主義實質上已泯滅了最初的“人民至上主義”的價值內涵，成為了一種精心設計的政治策略、選舉工具，甚至成為一種嘩眾取寵、刻意煽動的表演風格。

然而，西方民主政治的真正困境果真就是這一波民粹主義浪潮的大舉進攻嗎？事實上，主流政治和知識界在認識民粹主義的問題上存在兩大誤區，直接影響到對其政治困境的判斷，影響到主流政黨應對、化解民粹主義挑戰的政治空間。在西方政治生活中，對政治家的普遍不信任是常態，民粹主義這種反體制現象的出現是在所難免。然而，批判很易，反思很難，當主流社會批判民粹主義運動時，最需要思考的其實是為什么人民要去反對。當人們承認民主與民粹具有客觀相對性時，應該看到民粹主義與主流政治之間存在著互為因果的關系，一味地鞭撻、圍剿民粹主義并不能推卸主流政治在制度上、政策上失誤的責任，執政精英如果無法從民粹主義聲勢浩大的反抗中思考其道義性和必然性，反思自身制度的漏洞和政策的失誤，進而將所謂威脅性的東西化解為制度正常運作的積極條件，民粹主義這個敵人將永遠不倒。就此而論，如果西方政治無法走出這種惡性對抗的歷史循環，這才是它的真正困境。

國家監察體制改革后檢察制度的鞏固與發展

中國法學會 朱孝清

本文節選自《法學研究》2018年第4期

國家監察體制改革給檢察機關帶來的直接影響是職務犯罪偵查職能的轉隸。由于該職能對檢察機關的其他職能特別是訴訟監督職能有支撐作用，故該職能的轉隸會導致訴訟監督職能進一步軟化和弱化，從而使檢察機關作為法律監督機關的憲法定位有名不副實之虞。

國家監察機關的監督對象主要是公職人員的職務違法和職務犯罪；檢察機關除了對涉嫌犯罪的提起公訴外，監督的主要是訴訟所涉偵查機關、審判機關、執行機關以及行政機關的違法行為和錯誤決定。簡言之，國家監察機關監督的是行使公權力的“人”，檢察機關監督的是行使國家權力的部分“機關”。

在將職務犯罪偵查職能從檢察機關總體上劃轉給國家監察機關的情況下，筆者建議給檢察機關保留在履行職責中發現的職務犯罪的偵查權，賦予檢察監督以硬的約束力，賦予監督中的調查核實權以及必要措施，來增強監督剛性。

同時，還要逐步拓展檢察監督職能。檢察機關應履行法律賦予的職責，提請合憲性審查，維護憲法權威；拓展對偵查機關強制措施和強制性偵查行為的司法審查，維護公民權利；通過對履行職責中發現的行政機關不作為、亂作為，特別是濫用行政強制措施侵犯公民合法權益的情況的監督，對“兩法銜接”中行政執法機關有案不移、以罰代刑等現象的監督，以及逐步拓展行政公益訴訟范圍，來拓展行政檢察。