農村怎么配“良師”：農村教師編制配置的現實困境與改進策略①

王曉生 鄔志輝

摘要農村教師編制的雙重價值日益凸顯，農村教師編制面臨時代挑戰和前所未有的政策機遇。但從現實來看，編制供給不足難以滿足農村學校發展的“增編”需求；編制結構失衡，難以保證農村學校運行和教育質量提高；編制管理滯后，難以充分發揮教師編制的使用效益。破解農村教師編制困境，需科學設定編制標準，從入口端解決編制供給不足問題；創新編制管理方式，多種形式破解教師編制約束；完善動態調整和監管機制，在管理上提高編制使用效益。

關鍵詞“大國良師”；農村教師；編制管理；間歇性缺編；編制共享；全科教師

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2018）09-0014-04

教師編制是國家進行教師資源配置的重要杠桿，是教師隊伍建設的關鍵環節。近年來，國家高度重視中小學教師編制管理，有關教師編制政策相繼出臺。2014年中央編辦、教育部、財政部聯合下發《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》，結束了“城鄉教師編制標準倒掛”的局面，對農村學校教師配置是一大進步，各地在農村學校用人方式方面也在進行積極探索，但當前我國農村中小學教師隊伍仍然面臨數量供給不足、隊伍結構失衡、編制使用效益低等問題。那么，教師編制對于農村教師隊伍建設而言意味著什么？當前農村教師編制究竟面臨哪些困境？我們又該如何破解農村教師的編制困境，實現農村教育的長足發展？

一、農村中小學教師編制管理意義重大

農村教師編制管理既要明晰教師編制的雙重價值，又要清楚地認識農村教師編制面臨的時代挑戰，同時還要看到和把握好擴增編制的政策機遇。

1. 科學認識農村教師編制的雙重價值

教師編制關涉教師管理的眾多方面，包括教師的“國家公職人員身份”“薪酬福利待遇”“社會保障水平”“職稱晉升和專業成長”等一系列事關教師生活、工作和職業發展等方面的問題。因為其綁定性、福利性特點，教師編制在我國特有的文化環境下衍生成了一種利益身份，成為一種身份的象征。在某種程度上，作為“身份象征”和“物質利益”綜合體的教師編制，有助于提升農村教師的職業吸引力，對于農村教師隊伍建設和農村教育事業發展意義重大。[1]因此，制定科學合理的農村教師編制標準，解決好農村教師編制管理和使用問題，優化農村教師隊伍人力資源配置，有助于實現教育公平和提高農村教育質量。

2. 明確把握農村教師編制的時代挑戰

受城鎮化和我國生育政策的雙重影響，農村學齡人口不斷下降，農村學校形態也隨之發生變化，這些直接影響著農村教師的配置。

一方面，大量農村小規模學校的存在和寄宿制學校的興建對農村教師編制標準提出了更高要求，不僅在數量上不能簡單地按師生比標準來核定教師編制，而且在類型上也不能簡單地按常規學校配置編制，而是要提供多樣化的編制類型來滿足不同形態學校（如小規模學校、寄宿制學校）運轉和功能發揮的需要。

另一方面，在新型城鎮化背景下，大量農村學齡人口向城鎮流動，城鎮學校班級規模不斷擴大，對教師的需求也在攀升。受制于當地的財政承受能力，政府部門通常會優先考慮城鎮學校的教師補充，在“重城輕鄉”的邏輯慣性和編制分配“差序格局”的雙重作用下，處于邊緣地位的農村學校很難充分獲取學校發展所需要的教師編制數額和編制類型。同時，在“財政供養人口只減不增”的政策紅線下，教師編制壓縮也概莫能外，農村學校教師編制矛盾更加凸顯。

3. 準確判斷農村教師編制的政策機遇

2015年6月，國務院辦公廳出臺了《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》，這是新中國歷史上第一個專門支持鄉村教師隊伍建設的文件，系統謀劃了鄉村教師隊伍建設的“八大方面”，其中統一城鄉教職工編制標準、加強農村教師編制管理是一個重要板塊。2017年11月，黨的十九大報告中提出“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”，這就要求合理配置農村學校的教師資源，讓農村孩子享受與城市孩子基本均等的教育服務。2018年1月出臺的《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出，要“創新和規范中小學教師編制配備，滿足教育快速發展需求”，對教師編制管理進行了戰略部署。2018年4月，國務院辦公廳出臺了《關于全面加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設的指導意見》，對兩類學校的教師編制崗位核定和管理作出了安排。一系列利好政策的出臺，給農村中小學教師編制管理帶來了前所未有的政策機遇。

二、當前農村中小學教師編制面臨的現實困境

1. 編制供給不足，難以滿足農村學校發展的“增編”需求

其一，農村學校形態的變化和教育職能的擴大，需要增加教師編制。一方面，在城鎮化快速發展和農村生育率下降的背景下，農村學校生源萎縮，學校趨向“小型化”，教師數量不足問題日益凸顯。[2]農村小規模學校布局分散、學生數少、成班率低，如果要保障小規模學校能夠開足開齊國家規定的課程，那么當前的師資配置還存在一定的缺口。另一方面，農村中小學布局調整后寄宿制學校增多，加上實施農村義務教育學生營養改善計劃、加強中小學安保等因素，學校宿舍管理、用餐服務、醫療保健、心理健康指導、安全保衛等任務增加，而相關人員嚴重不足，大都由學校專任教師兼任。[3]農村小規模學校和寄宿制學校的正常運轉和教育質量提升都提出了“增編”的需求。

其二，農村教師群體階段性離崗，造成間歇性缺編。一方面，隨著國家在農村教育領域投入的加大，農村學校教師外出培訓學習的機會不斷增加，然而農村學校的教師編制基本上是“一個蘿卜一個坑”甚至“一個蘿卜幾個坑”，如果教師外出培訓就會影響學校正常運轉，“工學矛盾”問題突出。另一方面，近年來農村中小學女性教師比例增大，新補充教師也以女教師為主。隨著“全面二孩”政策的放開，請產假的女教師和請病假的中年教師數量逐步增多，中小學普遍遭遇“產假式”“病假式”缺編。其三，農村學前教育事業的發展，擠占中小學教師編制。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出“重點發展農村學前教育，努力提高農村學前教育普及程度，著力保證留守兒童入園”的目標。實現這一目標，配齊足夠的師資必不可少，然而，實踐中新增的幼兒園教職工很大一部分是通過擠占中小學教師編制來解決的。學前教育發展從義務教育教師編制中“分一杯羹”的做法，加劇了農村中小學教師編制的短缺。

2. 編制結構失衡，難以保證農村學校運轉和教育質量提高

當前，農村教師結構性缺編現象依然突出，主要體現在學科結構、年齡結構、性別結構、功能結構等方面。具體而言，一是在學科結構方面，農村學校英語、體育、音樂、美術、科學、信息技術等學科教師嚴重缺乏，一些村小和教學點甚至無法開足開齊國家規定課程。二是在年齡結構方面，農村學校教師老齡化現象嚴重。有學者對全國12個省份調查顯示，有7個省份年齡超過45歲的小學教師大于30%，部分地區超過45歲的小學教師達到甚至超過50%，有些地區已經10年沒有招聘過新教師了。[4]三是在性別結構方面，農村教師隊伍男女比例失調，女教師所占比例過大。四是在類型結構方面，農村學校教師編制類型存在結構性矛盾。一方面農村寄宿制學校的興建需要配備專任的生活教師、心理健康指導教師和醫療保健師等專業化編制，然而現實中這部分工作大部分由任課教師兼任；另一方面，農村教師編制結構中缺乏周轉編制來平衡因學校教師外出培訓、休病假和女教師休產假而產生的教師缺口。

3. 編制管理滯后，難以充分發揮教師編制的使用效益

其一，農村教師編制動態管理面臨體制障礙和技術壁壘。一方面，在我國現行的“三權分離制衡”的編制管理體制下，縣級教育行政部門缺乏統籌管理本轄區教師編制的權限，教育部門難以根據農村學齡人口的變化和農村學校的實際需求來動態調整和配置各個學校的教師編制，更談不上引導城鎮學校教師和超編學校教師向農村學校和缺編學校流動了。另一方面，實現農村教師編制動態管理面臨準確預測農村學齡人口、科學測算農村教師編制和精準調配教師編制等技術壁壘。在城鎮化和生育政策的雙重影響下，想準確掌握農村學齡人口的分布和變化不是一件容易的事情；同樣核算農村教師編制也不能僅依“師生比”這一單一指標，而應把多維指標納入農村教師編制測算模型，然而這在增加核編科學性的同時勢必也增加了編制測算的技術難度。

其二，農村教師編制監督約束機制不健全，檢查力度不夠。用好農村學校的教師編制，離不開建立和執行嚴格的教師編制監管和約束機制。《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》要求，“各地要嚴禁擠占、挪用和截留中小學教職工編制，嚴禁在有合格教師來源的情況下‘有編不補、長期聘用代課教師，嚴禁各種形式‘吃空餉……對違反編制管理規定的單位和責任人，依法依規嚴肅處理”。筆者在實地調研過程中發現，在一些地方還存在部分中小學教師被借調到政府部門去工作造成的教師“在編不在崗”現象。在教師編制分配的“差序格局”下，農村學校處在邊緣地位，農村學校教師編制被擠占和被挪用也就不足為怪了。

三、農村中小學教師編制配置的優化策略

化解農村教師編制供給不足，優化農村教師編制結構，加強農村教師編制合理配置，需要立足農村學校教育發展的實際需求，科學設定編制標準，創新編制管理形式，建立編制動態調整機制，打出一套“組合拳”，以破解農村教師編制管理遇到的難題。

1. 科學設定編制標準，從入口端解決編制供給不足問題

其一，以學校為單位確定農村教師編制數。通常編制部門在核算一個區域教師編制數時，以轄區內學生數為基礎，通過計算師生比來確定所需教師的總量，這種核編方法忽視了不同學校之間的學生數量差別，對農村學校極為不利。在確定農村學校教師編制數時，要立足農村學校的實際需求，以學校為基本核編單元，進行“精準核編”。只有這樣才能扭轉編制分配“差序格局”中農村學校的不利處境，滿足農村學校的教育教學需求。

其二，實施體現城鄉間積極差異的教師編制標準。當前農村學校的辦學形態（大量小規模學校和寄宿制學校的存在）提出了“增編”的動因，這實際上就要求由城鄉統一的教師編制標準轉為向農村地區傾斜的編制標準。由于農村學校規模、班級規模小，教師使用效率低，未來教師編制改革的方向是，在師生比上要鄉村>縣鎮>城市。[5]另一方面，農村地區的學校要在師生比的基礎上結合師班比、師科比來配置教師編制，甚至可以通過科學核算農村學校教師的工作量來配置教師編制。運用體現“積極差異的尺度”來為農村學校配置教師編制，有助于緩解教師編制短缺問題。

其三，增加農村教師編制彈性，緩解農村學校“間歇性缺編”問題。編制部門在核定教師編制時，要充分考慮農村教師離崗參加培訓和教師休病假產假等因素，在保障教師基本編制數的基礎上，根據本地教師中育齡女教師、生病教師的實際狀況和教師參與培訓的周期和時間長短，確定教師機動編制的彈性系數，為農村教師外出培訓和教師休產假病假預留出一定的編制空間，確保農村學校不因部分教師暫時性離崗而影響教學秩序的正常運轉。

2. 創新編制管理方式，多種形式破解教師編制約束

其一，以縣為單位，建立中小學教師編制“周轉池”，重點用于農村教師的統籌調配。各地可將事業單位機構精簡壓縮和經營類事業單位轉企改制后收回的事業編制用于保障當地教師的補充，將騰出來的編制優先滿足農村學校的用編需求，在編制總量控制的情況下，盤活地方編制資源的使用效益。

其二，要打好“教師共享編制”和培養“全科教師”的組合拳。一方面，農村中小學普遍存在缺少英語、音樂、體育、美術、科學、信息技術等學科教師的問題，而根據編制核算標準，很難為某些學校的某些小學科設置一個完整編制。因此，編制部門可以考慮讓多個學校共享小學科教師編制，由鄉鎮中心學校統一管理，統籌排課，通過教師“走教”的方式實現編制共享，緩解農村教師結構性缺編問題。另一方面，在不適宜“走教”的偏遠地區，教育部門可以通過定向培養規模適度、素質優良的全科教師來彌合農村教師結構性缺編。

其三，鼓勵各地探索向社會購買服務，緩解農村學校缺編問題。一是縣級教育部門可以與社會上的專業機構合作，聘請一些專業人士到農村學校定期開設藝術、科學和綜合實踐等課程，緩解農村學校教師緊缺的壓力。二是深化農村學校后勤服務社會化改革，逐步壓縮非教學人員編制，將農村學校食堂、保潔、安保、學生心理輔導等服務交給有專業資質的機構來承接，將教學輔助和后勤人員從教職工編制中分離出來，把騰出來的編制用于農村學校補充緊缺學科的教師。

3. 完善動態調整和監管機制，在管理上提高編制使用效益

在既定的編制總量范圍內，提高編制的使用效益，對于各地教育事業的發展至關重要。近年來，我國農村學齡人口變化明顯，農村學校布局調整還在推進，農村學校教師編制的盈缺狀況也會隨之發生變化，動態調整校際間的教師編制數尤為必要。

其一，落實《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》中關于“根據學校布局結構調整、不同學段學生規模變化等情況進行動態調整，提高編制使用效益”的規定，建立由編制、教育、財政、人事等部門共同參與的聯席會議制度，增加部門間的協同聯動，化解農村教師編制動態調整的部門障礙。

其二，突破農村教師編制動態管理的技術壁壘。縣級教育部門為每個農村學校建立電子信息臺賬，精準掌握每個學校的學生變化情況、課程開設情況，以及教師的數量、結構、分布等信息，按照“一校一核”“一年一調”的原則統籌調劑縣域內校際間編制的余缺，同時完善教師流動配套政策，引導超編學校教師向缺編學校流動，平衡農村學校間教師編制的數量和結構。

其三，加強督導監管，規范農村中小學教師編制管理。一方面縣級教育行政部門要嚴格按照編制標準，補足農村學校編制數，杜絕“有編不補”，保障農村學校教師配備；另一方面，編制、教育、財政、人事等部門要聯合行動，對農村中小學編制使用情況開展專項督導檢查，嚴禁擠占、挪用和截留農村中小學教師編制，確保為農村學校核定的編制真正用于農村教師隊伍建設。

參考文獻：

[1] 金志峰，龐麗娟，楊小敏.編制約束下的中小學教師隊伍建設困境與政策改進策略[J].中國教育學刊，2017，（7）.

[2] 褚宏啟.再缺也不能缺老師：“教師荒”是當前最嚴重的教育危機[J].中小學管理，2017，（9）.

[3] 趙靜，唐筠.解決城鄉中小學編制標準倒掛 大力促進教育公平[J].人民教育，2016，（22）.

[4] 劉善槐.我國農村教師編制結構優化研究[J].教育研究，2016，（4）.

[5] 秦玉友，宗曉華.2016-2030年中國城鄉義務教育師資需求預測[J].東北師大學報（哲學社會科學版），2017，（1）.

注釋：

① 本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國農村教育發展基本類型與模型建構研究”（項目編號：18JJD88000）的研究成果。