大國如何勵“良師”：教師績效工資政策的成效與改進（一）①

寧本濤

摘要結合我國30個?。▍^、市）的調查與調研，分析歸納中小學績效工資政策實施以來的效果與問題，并提出相應改進和完善的建議。當前績效工資制度的實施在宏觀層面主要存在績效工資總量低、教師與公務員的績效工資差距依然存在等問題；中觀層面表現為由于績效工資的區域差異和學校差異帶來的新矛盾；微觀層面的問題主要表現在具體考核與分配中出現的認識和執行偏差，如考核分配方案不完備帶來的問題等。為改進與完善教師績效工資管理，建議在總量核算、教職工績效考核、組織管理等方面進行相應的調整。

關鍵詞“大國良師”；績效工資改革；基礎性績效工資；獎勵性績效工資；績效考核；總量核定

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2018）09-0018-03

2008年12月，人力資源社會保障部、財政部、教育部頒布《關于義務教育學校實施績效工資指導意見的通知》（國辦發〔2008〕133號，以下簡稱《通知》），在義務教育階段率先實施績效工資。政策實施近十年來，在提高教師工資待遇、激發教師工作積極性方面起到了一定作用。但同時我們也注意到，績效工資政策的實施具有高度復雜性，在執行過程中也顯露出了若干問題。為完善績效工資政策，切實提高教師地位和待遇，加強新時代教師隊伍建設，現結合我國30個?。▍^、市）的調查與調研（僅缺西藏自治區），將各地績效工資實施近十年的現狀、問題及改進建議分析歸納如下。

需要說明的是，2018年，黨中央和國務院為推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，根據地區經濟社會發展總體格局以及財力實際狀況，將全國劃分為五檔。績效工資政策的實施與地方經濟社會發展狀況密切相關，不同區域的績效工資實施情況具有差異。結合以上因素，本文將30個?。▍^、市）中小學教師績效工資的實施情況分為四類，其中第一類包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆11個?。▍^、市），中央分擔80%；第二類包括河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南10個省，中央分擔60%；第三類包括天津、遼寧、福建、山東4個?。ㄊ校?，中央分擔50%；第四類包括江蘇、浙江、廣東、北京、上海5個?。ㄊ校?，中央分擔10%。

一、績效工資方案制定與實施的基本情況

《通知》下發以來，各地陸續制定本地的績效工資實施方案，明確績效工資總量核定辦法，與當地公務員工資進行聯動，在學校開展績效考核，并逐漸向基礎教育的非義務教育階段推進。各地實施的基本情況如下。

1. 參照公務員工資水平，確定績效工資總量核定辦法

各地在進行績效工資總量核定時，主要有以下幾種形式。

一是要求按學校工作人員上年度12月份基本工資額度和規范后的津貼補貼水平核定，并將規范后的津貼補貼和原國家規定的年終一次性獎金納入績效工資總量，如福建、廣西、新疆、黑龍江、四川等地。

二是考慮地方、學校特殊因素，如云南在核定基礎性績效工資時根據經濟發展水平、物價水平分為三個類區，根據不同崗位執行不同的基礎性績效工資標準；獎勵性績效工資包括政策內部分（績效總量的30%）、一個月基本工資額度（上年度12月基本工資）和其他項目（各地不同）。甘肅、青海要求考慮學校的社會公益目標任務完成情況、績效考核情況，綜合考慮人員構成、事業發展、崗位設置等因素；河南要求根據學校規模、學校編制、學生數、學校所屬區域，在總量略高于現在績效工資總量的基礎上來確定新績效工資總量。

三是突出參照公務員工資水平，如北京要求各區（縣）按照本區公務員的平均工資水平核定義務教育學校工資水平，浙江要求各地教師績效工資水平比照當地公務員規范后的津貼補貼水平核定并發放到位，天津要求績效工資要與實施規范公務員津貼補貼制度相結合，兩項制度要相互銜接并互相匹配，此外還有江蘇、山東、廣東、內蒙古、山西等地。整體而言，各地政策均要求教師工資與公務員工資聯動。從實施情況看，部分地區教師工資已高于公務員工資，但仍有大部分地區教師工資不同程度地低于公務員工資。

2. 基礎性、獎勵性績效工資劃分標準普遍為7∶3，部分地區作出調整

按照文件要求，各地普遍以7∶3的比例作為義務教育階段基礎性和獎勵性績效工資的劃分標準。根據實施學段不同，以及地方經濟發展水平的差異，這個比例也存在部分調整。如陜西省在非義務教育學校的比例為6∶4；海南省的中職學校為6∶4；內蒙古大部分義務教育學校為7∶3，也有6∶4，非義務教育學校大部分為6∶4，也有5∶5；廣東部分地區為5∶5；江蘇省則統一為6∶4。

3. 部分地方將學校領導績效工資核算單列，多數未做明顯區分

為實施分類考核，尤其減少學校管理者與一線教師的矛盾，部分地方明確了校長績效工資核算方式。廣西發布《關于印發廣西壯族自治區義務教育學校校長獎勵性績效工資的指導意見（試行）的通知》（桂教人〔2014〕50號），規定增設校長獎勵性績效工資，不占用原教師獎勵性績效工資份額，由教育行政主管部門統一管理并制定考核分配辦法予以分配。寧夏規定主要領導獎勵性績效工資控制在本單位工作人員平均獎勵性績效工資水平的2倍以內。上海市要求統籌本區學校績效工資總量的10%，用于學?？己霜剟?、激勵項目和綜改項目的實施、鄉村學校和特殊學校的傾斜、校長書記的績效工資分配等。從總體上看，大部分地區仍將校長績效工資放在總量內核算。

4. 教師工資收入有所提升，獎勵性績效工資區域差距較大

績效工資政策實施至今，在國家和地方的努力下，教師工資有所提升。從各地的報告來看（僅根據匯報的省份），第一類11個省市的教師績效工資總量在2～6萬元之間，獎勵性績效工資差異較大，其中廣西最高2.6萬元、最低2000元，四川省在8500元（年/人，下同）左右。第二類10個省市的教師績效工資總量相對差異小，在2～3萬元之間，獎勵性績效工資約9000元。第三類4個省市的教師績效工資總量在4萬元左右，獎勵性績效工資約12000元。第四類5個省市的教師平均績效工資收入高于5萬元，獎勵性績效工資約15000元。

二、績效工資制度實施中的主要問題

從各地的實施情況看，當前績效工資制度的實施在宏觀、中觀、微觀層面主要存在以下問題。

1. 宏觀層面：增量不足、差距明顯

（1）績效工資總量低，激勵作用不強

一方面，由于地方政府財力有限，新增績效工資較少，主要體現在第一、二類省市。由于國務院確定了“以縣為主，經費省級統籌，中央適當支持”的原則，但并未對省級財政投入的標準比例與數額予以規定，因此績效工資與之前的工資性收入相比，支付重心落到了縣（區）級財政，核定后績效工資總量有限，新增部分少。同時用于獎勵和鼓勵教師作出創造性勞動和突出貢獻的經費數量有限，激勵作用不突出。一些因事因病等請假時間較長的教師，并不在乎績效工資的多少，正常上班的教師和請假多的教師績效工資差別不大，影響了正常上班教師的工作積極性。此外，當前二胎政策實施后，各學校教師超工作量現象普遍，學校沒有多余資金發放超工作量的教師績效工資（以甘肅、廣西、寧夏最為突出）。

另一方面，績效工資總量少、增幅慢，需要傾斜的人員眾多，可分配的獎勵性績效工資總量少。不少三、四類省市反映，現行獎勵性績效工資總額不高，學校自主分配的比例較低，同時又需要兼顧工作量、班主任津貼、科研獎勵、邊遠艱苦地區傾斜等實際因素，真正能起到的激勵作用并不大。而且班主任津貼標準仍是1988年標準（原則上，班主任津貼由中央和地方財政分別負擔，各地可在14元國家標準的基礎上自行擬定），對班主任的激勵作用小。

（2）教師與公務員的績效工資差距依然存在

這個問題主要表現在兩方面。一是因薄弱地區財力弱，無法實現教師與公務員工資“一步走”，在一類省市只能分成幾類區域分步參照實行績效工資政策，如貴州貴陽市一核心城區計劃三年內（40%、60%、100%）實現與公務員績效工資看齊。二是因公務員新設各類績效考核獎，但未將其納入公務員規范的津補貼項目范圍，因此各地政府未將此項收入納入教師平均工資水平的比照范圍，造成教師的實際收入低于當地公務員，全國各個省市都有反映，具體項目包括年終目標考核獎、應休未休年休假工資報酬、公務用車改革補貼以及招商引資等各類專項獎金。

2. 中觀層面：區域差異和學校差異產生新矛盾

（1）經濟發展不均衡，績效工資區域間差距大

由于財政支付途徑不同、市縣經濟水平差異，導致省域內、縣域間、學校間教師績效工資水平存在差距。一方面，部分省市反映市區學校和縣鄉學校教師的績效工資水平差距明顯，出現同工不同酬現象；另一方面，同一地市績效工資水平也有較大差異（如江蘇蘇州和浙江杭州等市出現中心城區績效工資低、郊區縣高的“中部凹陷”），形成同城不同酬現象。以上現象對農村地區和經濟欠發達地區的教師隊伍穩定產生了沖擊。

（2）義務教育與非義務教育學校績效工資存在不平衡

在經濟發達的第四類省市，普遍反映由于各省市重視提高義務教育績效工資水平，進而倒逼相關部門提高高中、幼兒園等學校的績效工資水平，因此難以整體性統籌兼顧基礎教育各級各類學校。但是非義務教育單位同樣承擔著繁重的教育教學任務，在總量上重視義務教育階段，將打擊非義務教育階段教師的工作熱情。

（3）績效工資的鄉村教師傾斜政策產生新的城鄉矛盾

由于績效工資強調對鄉村教師的傾斜，政策的實施改善了山區教師留不住的局面，一定程度提高了山區教師的工作積極性，但城鎮教師工作量大，加上壓力大、收入少，因此對城鎮教師的工作造成了巨大沖擊。此外，還存在鄉鎮改制產生的問題，如部分省市涉農區的原鄉鎮已經改為街道，不享受補貼，從而產生鎮鄉和街相隔近、工作條件差別不大而不能享受補貼的問題。

（4）區域內績效工資核算忽略學校差異

根據一、二類省市的反映，績效工資忽略學校差異體現在：一是寄宿制與非寄宿制學校的差異，寄宿制學校教師工作時間長、任務重，績效工資核定時普遍忽略或沒有落實超課時津貼；二是大規模與中小規模學校管理成本的差異，湖北、海南等地反映績效工資總量核定時未考慮學生人數。

（5）區域內績效工資方案復雜，不便于管理

北京市反映因尚未實現市級統籌，各區、各校自行制定績效工資方案，加之歷史原因等因素，學?？冃ЧべY項目設置各不相同、復雜繁多。特別是績效工資的基礎性和獎勵性部分比例不盡合理，不能有效體現多勞多得、優績優酬的原則，也無法起到獎勵優秀、激勵教師的作用。

（未完待續）

注釋：

① 本文系教育部教師工作司委托課題“ 中小學教師績效工資實施現狀、成效及問題調查研究 ”（課題編號：2017JSSK008）的研究成果之一。