立法過(guò)程中執(zhí)政黨的“事前控制”機(jī)制探究

何鵬舉

〔摘要〕雖然中日兩國(guó)政治體制不同，但長(zhǎng)期執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨與日本自民黨都各自制定出一套對(duì)立法過(guò)程進(jìn)行事前控制的黨內(nèi)制度規(guī)范。在中國(guó)，事前報(bào)告是黨對(duì)國(guó)家、特別是對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)方式，其重點(diǎn)在于政治領(lǐng)域及經(jīng)濟(jì)、行政等基本制度方面的法律，其目的在于確保政權(quán)的正統(tǒng)性，與此相對(duì)照，自民黨事前審查的產(chǎn)生雖有其制度方面的原因，但這更是自民黨為了盡可能壟斷社會(huì)的利益表達(dá)，調(diào)整黨內(nèi)平衡以備在正統(tǒng)性的重構(gòu)階段保證更多的候選人當(dāng)選或再選而主動(dòng)制定出的。立法的事前控制機(jī)制對(duì)于政黨的長(zhǎng)期執(zhí)政具有重要意義。

〔關(guān)鍵詞〕立法過(guò)程；中國(guó)共產(chǎn)黨；全國(guó)人大常委會(huì)；事前報(bào)告；日本自民黨；日本國(guó)會(huì)；事前審查

〔中圖分類號(hào)〕D034.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2018）05-0083-09

政黨無(wú)疑是當(dāng)今世界各國(guó)政治中的最典型的組織性力量。在絕大多數(shù)國(guó)家中，政黨在政治中的重要活動(dòng)場(chǎng)所是代議制機(jī)構(gòu)——無(wú)論代議制機(jī)構(gòu)的性質(zhì)如何，也無(wú)論政黨的數(shù)量如何。并且，代議制機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要職能是立法。政黨更是立法活動(dòng)的主要參與者。政黨，特別是執(zhí)政黨到底是如何主導(dǎo)或參與立法過(guò)程的呢？從一般經(jīng)驗(yàn)觀察可以知道，特別是在議會(huì)制國(guó)家當(dāng)中，一項(xiàng)法案在提交給議會(huì)之前，或是由政府主導(dǎo)起草，或經(jīng)過(guò)執(zhí)政黨的提議。在這些國(guó)家中，一項(xiàng)沒(méi)有得到執(zhí)政黨及執(zhí)政黨支持的內(nèi)閣同意的法案，其通過(guò)率是微乎其微的。當(dāng)然，在“法治”的口號(hào)下，法律是國(guó)家政治生活所遵循的典章，所以執(zhí)政黨有欲望對(duì)立法過(guò)程進(jìn)行控制是很自然的。但執(zhí)政黨對(duì)立法的控制僅僅是出于執(zhí)政穩(wěn)定的需要么，抑或還有其他原因？比如，在二戰(zhàn)后的日本，長(zhǎng)期執(zhí)政的自民黨與“萬(wàn)年在野”的社會(huì)黨構(gòu)建了“五五年體制”，在這一體制中，自民黨又形成了一套完整的對(duì)于法律草案的“事前審查”機(jī)制。這種“事前審查”機(jī)制對(duì)于自民黨的長(zhǎng)期執(zhí)政又意味著什么？能否從中得出一些關(guān)于執(zhí)政黨與立法過(guò)程關(guān)系的具有普遍意義的解釋？

另一方面，在中國(guó)，作為國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)力量，處于長(zhǎng)期執(zhí)政地位的中國(guó)共產(chǎn)黨，如后文所述，也自然地對(duì)立法過(guò)程進(jìn)行控制，并在這一過(guò)程中也形成了一套獨(dú)特的“事前報(bào)告”制度。為什么在競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制國(guó)家——日本和非競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制國(guó)家——中國(guó)，都形成了一套執(zhí)政黨對(duì)法律草案的事前控制機(jī)制？這種機(jī)制對(duì)各自執(zhí)政黨及他們的長(zhǎng)期執(zhí)政都有何意義？本文以下將通過(guò)中日比較、制度分析的方法，回答上述這些相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，并試圖提出關(guān)于執(zhí)政黨與立法過(guò)程關(guān)系的一般性結(jié)論。

一、如何比較？

在進(jìn)入具體分析之前，需要回答一個(gè)問(wèn)題，那就是為什么比較中日兩個(gè)不同政治體制國(guó)家的立法過(guò)程（的一部分）是可能的，以及如何進(jìn)行比較。雖然中日兩國(guó)的政治體制不同，其各自的政黨體制又分別屬于非競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制和競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制。在前者中，政治的正統(tǒng)性主要依靠政治權(quán)力的歷史起源及在其后歷史過(guò)程中的重要貢獻(xiàn)，并通過(guò)黨在各階段的戰(zhàn)略與政策的有效性來(lái)證明，正統(tǒng)性的維持至關(guān)重要。在后者中，通過(guò)“政治代表”的形式來(lái)證明統(tǒng)治的正統(tǒng)性則由選舉這一機(jī)制進(jìn)行周期性的擔(dān)保，體現(xiàn)為正統(tǒng)性的重建。〔1〕但無(wú)論是對(duì)于檢驗(yàn)執(zhí)政的有效性還是對(duì)于為了贏得下一次選舉，制定出回應(yīng)民眾關(guān)切的法律都是十分重要的。因而，在兩國(guó)當(dāng)中如何控制立法過(guò)程對(duì)于執(zhí)政黨都具有特殊意義。之所以進(jìn)行中日比較是可能的，還在于以下幾點(diǎn)。

第一，承擔(dān)兩國(guó)立法任務(wù)的立法機(jī)關(guān)的地位具有可比性。①在中國(guó)，全國(guó)人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，與其常設(shè)機(jī)構(gòu)——全國(guó)人大常委會(huì)共同行使國(guó)家立法權(quán)。②與此相對(duì)，日本的國(guó)會(huì)也是國(guó)權(quán)的最高機(jī)關(guān)，國(guó)家的唯一立法機(jī)關(guān)。③也就是說(shuō)，至少在制度層面上，全國(guó)人大與日本國(guó)會(huì)都處于兩國(guó)政治活動(dòng)中的中心位置，對(duì)于各自國(guó)家的行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院，內(nèi)閣）也處于優(yōu)越的地位。

第二，兩國(guó)立法機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)功能具有共通性。很長(zhǎng)一段時(shí)間，一般認(rèn)為全國(guó)人大在國(guó)家政治生活中只具有象征意義，甚至被一些西方媒體諷刺為“橡皮圖章”。而對(duì)于日本國(guó)會(huì)也長(zhǎng)時(shí)間有一種“國(guó)會(huì)無(wú)能論”，認(rèn)為國(guó)會(huì)只不過(guò)是在批準(zhǔn)已經(jīng)在其他地方通過(guò)的決定而已。〔2〕而隨著改革開(kāi)放，在政治體制改革的過(guò)程中，全國(guó)人大在立法與監(jiān)督工作中表現(xiàn)得越發(fā)積極，有學(xué)者稱其為“鋼鐵圖章”，并認(rèn)為人大已逐漸與黨和國(guó)務(wù)院共同構(gòu)成了政治權(quán)力的中心。〔3〕對(duì)于日本國(guó)會(huì)，在1980年代以后，以“粘著性”④這一概念為代表，許多主張“國(guó)會(huì)機(jī)能論”的研究也逐漸登場(chǎng)。可以看出，關(guān)于這兩個(gè)立法機(jī)關(guān)，都有著多樣的評(píng)價(jià)，而且逐漸在關(guān)注并肯定其重要性。

第三，兩國(guó)執(zhí)政黨與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系也存在著一定的相似性。眾所周知，在中國(guó)“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，黨與國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系是“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，其他各民主黨派作為參政黨參與國(guó)家政權(quán)。當(dāng)然黨對(duì)全國(guó)人大也是“領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。而在日本，雖然實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制，但自1955年至1993年自民黨一直保持著執(zhí)政黨地位，形成了“一黨優(yōu)位制”。在經(jīng)歷了短暫下野后，自民黨又作為主要執(zhí)政黨一直掌握政權(quán)到2009年。經(jīng)過(guò)3年民主黨政權(quán)后，2012年底自民黨又再次執(zhí)政。雖然自民黨與國(guó)會(huì)的關(guān)系并非“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”，但自民黨還是被稱為“國(guó)會(huì)內(nèi)的國(guó)會(huì)”。〔4〕可見(jiàn)，隨著執(zhí)政黨的長(zhǎng)期執(zhí)政，政黨與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系都呈現(xiàn)出了一些特殊定位，這種游離于憲法文本的政治現(xiàn)狀也為比較提供了基礎(chǔ)。

當(dāng)然，除以上幾點(diǎn)外，本文的比較也有嚴(yán)格的限定。從時(shí)間段而言，涉及中國(guó)方面，指在改革開(kāi)放之后，全國(guó)人大逐漸發(fā)揮立法職能的時(shí)期，因?yàn)橹挥性谶@之后，執(zhí)政黨對(duì)立法的事前控制才有必要，探討執(zhí)政黨與立法過(guò)程的相互關(guān)系也才有意義。而對(duì)于日本國(guó)會(huì)則主要限定于自民黨政權(quán)時(shí)代，本文將五五年體制中的自民黨一黨優(yōu)位時(shí)代與1996年后自民黨作為主要執(zhí)政黨繼續(xù)執(zhí)政時(shí)期總稱為“自民黨政權(quán)時(shí)代”①。〔5〕由于要探討執(zhí)政黨對(duì)立法的事前控制與長(zhǎng)期執(zhí)政的關(guān)系，所以在本文暫不考慮政權(quán)輪替后日本其他政黨與立法過(guò)程的關(guān)系。從研究的主要對(duì)象上講，兩國(guó)的執(zhí)政黨，共產(chǎn)黨與自民黨是首要的研究對(duì)象，與此同時(shí)，在立法過(guò)程中起關(guān)鍵作用的立法機(jī)關(guān)也自然是重要研究對(duì)象。但對(duì)于全國(guó)人大而言，一年一般只召開(kāi)一次會(huì)議，會(huì)期約為不到兩周的時(shí)間，這顯然不能完整展現(xiàn)黨和立法過(guò)程的關(guān)系。因此，涉及中國(guó)的立法機(jī)關(guān)時(shí)，本文主要探究的是作為常設(shè)機(jī)構(gòu)的全國(guó)人大常委會(huì)。對(duì)于日本國(guó)會(huì)，由于日本實(shí)行兩院制，兩院的立法程序基本相同，因此本文中不再對(duì)眾參兩院加以區(qū)分比較。最后，本文進(jìn)行比較的既非中日兩國(guó)的整體的政治體制，也不是立法過(guò)程的全部，是具有政治意義與技術(shù)層面雙重意義的執(zhí)政黨對(duì)法案的事前控制機(jī)制，因而比較分析的過(guò)程可以盡量避免意識(shí)形態(tài)等主觀因素的干擾，使得比較成為可能。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)與立法過(guò)程中的“事前報(bào)告”

關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)，例如在中共十六大報(bào)告中有過(guò)經(jīng)典的表述：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。”②在黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)及黨和立法過(guò)程的關(guān)系上，則主要具體涉及到組織領(lǐng)導(dǎo)、立法建議等。而法律草案的事前報(bào)告制度則是黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要環(huán)節(jié)。這一環(huán)節(jié)的運(yùn)作主要不是依據(jù)國(guó)家法律制度層面，而是通過(guò)依靠黨內(nèi)制度規(guī)則來(lái)完成的。

有研究將黨在組織上對(duì)全國(guó)人大進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的方式歸納為三點(diǎn)：第一，由黨員來(lái)?yè)?dān)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)（的多數(shù)）、秘書(shū)長(zhǎng)等全國(guó)人大及其常委會(huì)的決策機(jī)構(gòu)和實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；第二，保持黨員全國(guó)人大代表的比例占全體全國(guó)人大代表的半數(shù)以上；第三，在全國(guó)人大常委會(huì)的決策機(jī)構(gòu)和實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)中設(shè)立傳達(dá)黨的意志的黨組，并且這些機(jī)構(gòu)的黨員負(fù)責(zé)人同時(shí)成為黨組成員。〔6〕這里所指的全國(guó)人大常委會(huì)的決策機(jī)構(gòu)和實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)是全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議（雖然在法律層面上，委員長(zhǎng)會(huì)議并非一級(jí)決策機(jī)關(guān)，但在實(shí)際人大工作和立法過(guò)程中，其重要性是毋庸置疑的）與秘書(shū)處、辦公廳等。當(dāng)然，其中最重要的就是委員長(zhǎng)會(huì)議。下面以第十屆全國(guó)人大為例，看一下委員長(zhǎng)會(huì)議的組成和其黨組構(gòu)成。

從上面?zhèn)€兩個(gè)表中可以看出，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議有14名成員，其中8人是黨員。而這8人又分別是全國(guó)人大常委會(huì)黨組的書(shū)記、副書(shū)記及成員。自第七屆全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立黨組①以來(lái)，〔7〕全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議的組成人數(shù)雖有變動(dòng)，黨員占多數(shù)的比例及黨組成員的配備基本保持一致。而黨組的主要任務(wù)就是向黨中央（政治局）匯報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)的工作，向委員長(zhǎng)會(huì)議及常委會(huì)非黨員組成人員傳達(dá)黨中央的決策并征得其理解和支持。其中非常重要的一項(xiàng)恰恰就是，黨組成為黨中央的審查與立法審議過(guò)程之間的溝通渠道。也即，在法案正式審議之前，常委會(huì)黨組需要向黨中央進(jìn)行事前報(bào)告。報(bào)告的主要內(nèi)容如下：凡屬政治方面的立法，在制定前，全國(guó)人大常委會(huì)黨組應(yīng)將立法的指導(dǎo)思想和原則呈報(bào)中共中央審批。政治方面的法律和重大經(jīng)濟(jì)、行政方面的法律，在法律草案基本成熟后，提交全國(guó)人大或常委會(huì)審議前，也應(yīng)報(bào)送中共中央審批。其他方面的法律草案是否需要報(bào)中央審批，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組決定。〔8〕

圍繞這項(xiàng)“事前報(bào)告”制度，可以從中看出以下幾個(gè)特征。第一，與后文所述自民黨內(nèi)部的利益誘導(dǎo)型的“事前審查”不同，特別重視政治領(lǐng)域的法律。比如，憲法、選舉法、立法法等。這些法律的指導(dǎo)思想與主要內(nèi)容在制定、修訂前都必須向黨中央報(bào)告。當(dāng)然，這是為了保證黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。

第二，“審批”與“審議”的區(qū)別，黨中央進(jìn)行的是“審批”，也就是說(shuō)黨中央有權(quán)決定該法律是否在全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行正式審議。這與不經(jīng)日本自民黨的總務(wù)會(huì)、政策調(diào)查會(huì)（政調(diào)會(huì)）的審查、同意，內(nèi)閣不得向國(guó)會(huì)提出法案的慣例是一樣的。另外，除了政治領(lǐng)域的法律外，黨中央“審批”的對(duì)象主要是該法律的指導(dǎo)思想與要點(diǎn)，并非事無(wú)巨細(xì)涉及到每一條。客觀上，黨中央詳細(xì)地審查每一條法律草案也是不可能的，因?yàn)檎尉殖Ｎ?名左右人員擔(dān)任，政治局委員共20名左右，其中還有地方領(lǐng)導(dǎo)，這些人都各自擔(dān)任著黨和國(guó)家各部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，其主要負(fù)責(zé)領(lǐng)域大多并非立法。〔9〕所以在這項(xiàng)黨內(nèi)“事前報(bào)告”制度中，除去政治領(lǐng)域法律及經(jīng)濟(jì)、行政領(lǐng)域重要法律外，是否需要黨中央審批由全國(guó)人大常委會(huì)黨組決定。當(dāng)然，這也不意味著違反中央精神的法律草案會(huì)被審議、通過(guò)。

第三，這項(xiàng)制度給全國(guó)人大及其常委會(huì)審議法律草案還是留下了一定的空間。②由于除政治領(lǐng)域的法律外，黨中央審批的對(duì)象并非法律文本的每一條，因而在1980年代以后全國(guó)人大及其常委會(huì)審議通過(guò)的法律草案絕大多數(shù)都經(jīng)過(guò)了討論、修改。這一現(xiàn)象也被學(xué)界所關(guān)注。比如，日本學(xué)者加茂具樹(shù)就對(duì)環(huán)保領(lǐng)域的法律審議情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，可以從中看出，全國(guó)人大常委會(huì)審議情況處于愈加充實(shí)的狀態(tài)。

再比如曾經(jīng)備受關(guān)注的《食品安全法》，可以從其審議的最終報(bào)告中確認(rèn)，該法律在審議前向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，共收到11327件意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)了四次常委會(huì)審議，最終增加了條、項(xiàng)共17件，修正了10件，刪除2件。①?gòu)倪@些案例中都可以看出，全國(guó)人大常委會(huì)確實(shí)在發(fā)揮著重要的審議職能。②也就是說(shuō)，在保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，立法機(jī)關(guān)可以就法律草案進(jìn)行文本審議和修改，通過(guò)將法律審議修改得更加完善實(shí)際上也鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)，證明了黨領(lǐng)導(dǎo)的有效性。

第四，這也反映了中國(guó)共產(chǎn)黨作為大眾型政黨的特征。政治局的組成人員除委員長(zhǎng)和副委員長(zhǎng)外都不是全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員——雖然他們都是全國(guó)人大代表，但考慮到全國(guó)人大常委會(huì)實(shí)際上承擔(dān)了立法機(jī)關(guān)的工作這一情況后，可以說(shuō)政治局所代表的黨中央扮演著一種“議會(huì)外政黨”的角色。也即，中國(guó)共產(chǎn)黨的活動(dòng)重心是在代議機(jī)關(guān)之外的，因而代議機(jī)關(guān)內(nèi)的黨組織需要對(duì)黨中央負(fù)責(zé)同時(shí)擔(dān)負(fù)起溝通代議機(jī)關(guān)與黨中央的任務(wù)。在這一點(diǎn)上與后文所述的日本自民黨是有本質(zhì)區(qū)別的，擔(dān)任事前審查工作的自民黨的機(jī)構(gòu)雖然是黨內(nèi)組織，但其成員都是國(guó)會(huì)議員，而且其黨的中央組織機(jī)構(gòu)成員也都是國(guó)會(huì)議員，這也反映了自民黨作為將活動(dòng)重心放在議會(huì)內(nèi)的干部型政黨的特點(diǎn)。

三、自民黨對(duì)立法的事前審查

在對(duì)日本政治的觀察中，曾經(jīng)普遍認(rèn)為有三樣?xùn)|西至關(guān)重要（日語(yǔ)中為サンバン）。也就是說(shuō)，對(duì)政治家而言，為了贏得選舉，首先需要“招牌”即知名度，還需要有“地盤(pán)”即是否有地方的支持基礎(chǔ)，第三就是需要“錢(qián)包”，也即充足的政治資金。特別是在1996年日本選舉制度改革以前，眾議院實(shí)行定額在3-5人的“中選舉區(qū)制”，在同一選區(qū)內(nèi)由于自民黨需要推出多名候選人，所以對(duì)于自民黨候選人而言，比起和在野黨候選人競(jìng)爭(zhēng)，他們首先需要面對(duì)的是如何打敗黨內(nèi)的其他候選人。因而，他們需要爭(zhēng)著討好選民，提出各種增加地方福利的主張，比如修建基礎(chǔ)設(shè)施、興辦學(xué)校，或者呼應(yīng)選民減稅要求等等。〔11〕當(dāng)然這些候選人同樣也更需要為給他們提供政治獻(xiàn)金的“錢(qián)主”們服務(wù)，由此產(chǎn)生出了“政治與金錢(qián)”的問(wèn)題而飽受垢病。正是為了解決這一問(wèn)題，日本才于1996年通過(guò)選舉制度改革引入了“小選舉區(qū)比例代表并立制”。當(dāng)然，由于政黨受制于資本勢(shì)力的政治體制之疾沒(méi)有根本改變，所以單純變更選舉制度也未能消除“政治與金錢(qián)”這一頑疾。

在具體的政治過(guò)程當(dāng)中，除了少數(shù)內(nèi)閣成員或?qū)嵙ε勺h員以外，一般的議員很難直接向地方或利益集團(tuán)輸送利益，議員的主要工作是立法。因此，通過(guò)立法，制定“特產(chǎn)法案”這樣的利益誘導(dǎo)型立法來(lái)向地方或利益集團(tuán)進(jìn)行利益分配是最為方便的。不過(guò)，在1955年國(guó)會(huì)法第5次修正案中，由議員直接提出草案的議員立法受到了嚴(yán)格限制，規(guī)定“在眾議院須議員20名以上，參議院須議員10名以上贊成。但，提出伴有預(yù)算的法律案，在眾議院須議員50名以上，參議院須議員20名以上贊成。”①這項(xiàng)修正案的目的就是為了抑制伴有預(yù)算的“特產(chǎn)法案”。在1953年發(fā)生了死者上千人的洪災(zāi)后，各黨議員以救災(zāi)為名紛紛提出利益誘導(dǎo)型法案，競(jìng)相服務(wù)各自選區(qū)，結(jié)果被批判為財(cái)政的濫用，最終導(dǎo)致了國(guó)會(huì)法的修改。〔12〕而在自民黨掌權(quán)之后，其自身也通過(guò)黨內(nèi)制度規(guī)范進(jìn)一步收緊了議員立法，在1960年的自民黨總務(wù)會(huì)上決定通過(guò)了“法律案提出權(quán)的要件”，規(guī)定：第一，關(guān)于議員署名，當(dāng)法律案及其他議案與黨的方針不一致時(shí)，議員一律不得就表示是否贊成進(jìn)行署名；第二，關(guān)于議員提出法案，議員提出的法律案，必須經(jīng)過(guò)總務(wù)會(huì)的審議，并征得干事長(zhǎng)、總務(wù)會(huì)長(zhǎng)、政務(wù)調(diào)查會(huì)長(zhǎng)及國(guó)會(huì)對(duì)策委員長(zhǎng)的同意；第三，關(guān)于伴有預(yù)算的議員立法，避免一切帶有未安排在預(yù)算中而產(chǎn)生財(cái)政負(fù)擔(dān)或影響財(cái)政收入內(nèi)容的議員立法及法案的修正。〔13〕

實(shí)際上隨著自民黨執(zhí)政，議員立法受到了嚴(yán)格限制，立法的控制權(quán)被牢牢地掌握在了自民黨領(lǐng)導(dǎo)層。不過(guò)問(wèn)題也隨之而來(lái)，那就是議員為了選舉的需要必須進(jìn)行利益的輸送，而另一方面，公開(kāi)的利益誘導(dǎo)型立法的提出已經(jīng)變得十分困難，而在國(guó)會(huì)中，在反對(duì)黨的面前通過(guò)法案的審議、修改來(lái)增加利益輸送的內(nèi)容也會(huì)招來(lái)強(qiáng)烈批判，搞不好還會(huì)變成濫用職權(quán)。如何解決這一矛盾呢？自民黨想出的辦法就是立法的事前審查。也即各省廳起草的法案并非經(jīng)過(guò)內(nèi)閣決議后直接提交國(guó)會(huì)，而是先提交給作為非國(guó)家機(jī)構(gòu)的自民黨，經(jīng)過(guò)自民黨黨內(nèi)伴有利益分配的非公開(kāi)審議后再交給內(nèi)閣做出決議而后提交國(guó)會(huì)。〔14〕這項(xiàng)制度的雛形是在自民黨成立之后的1955年12月初步探索確立的，當(dāng)時(shí)自民黨方面通過(guò)內(nèi)閣官房向次官會(huì)議發(fā)出了《關(guān)于與自由民主黨政策審議會(huì)就國(guó)會(huì)提交法案進(jìn)行事前密切聯(lián)絡(luò)的通知》，要求法案在提交國(guó)會(huì)審議前與自民黨政策審議會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)。〔15〕此后時(shí)任自民黨總務(wù)會(huì)長(zhǎng)的赤城宗德于1962年向內(nèi)閣正式提出由政調(diào)會(huì)進(jìn)行事前審查的要求，又經(jīng)過(guò)了近10年，事前審查的黨內(nèi)制度逐步趨于完善。〔16〕當(dāng)把議員的利益誘導(dǎo)需求、為避免輿論批判而抑制“特產(chǎn)法案”、自民黨收緊黨內(nèi)議員立法與自民黨立法事前審查制度的確立等事件聯(lián)系起來(lái)觀察時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)在政治過(guò)程中，行為主體在既定的制度下，與制度及環(huán)境不斷磨合、對(duì)抗，最終通過(guò)非法律制度層面的政治慣例的確立來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的典型。

具體而言，在自民黨內(nèi)與法案審查相關(guān)的機(jī)構(gòu)主要是總務(wù)會(huì)和政務(wù)調(diào)查會(huì)。而政策形成的核心機(jī)構(gòu)就是政務(wù)調(diào)查會(huì)，這個(gè)機(jī)構(gòu)包括了政調(diào)審議會(huì)和部會(huì)及調(diào)查會(huì)。其中部會(huì)對(duì)應(yīng)的是各省廳，負(fù)責(zé)審議相關(guān)政策。自民黨國(guó)會(huì)兩院的議員都會(huì)被分配到國(guó)會(huì)的各專門(mén)委員會(huì)，而各專門(mén)委員會(huì)也是與相關(guān)省廳對(duì)應(yīng)的，這樣各委員會(huì)的議員便自動(dòng)進(jìn)入政調(diào)會(huì)的相應(yīng)部會(huì)當(dāng)中。而內(nèi)閣預(yù)定將要提出的相關(guān)法案就首先會(huì)被安排在政調(diào)會(huì)的相關(guān)部會(huì)上審議，審議時(shí)相關(guān)省廳的官僚也會(huì)被叫來(lái)接受詢問(wèn)。一般而言，部會(huì)的決策采取全會(huì)一致的方式，當(dāng)意見(jiàn)難以達(dá)成統(tǒng)一時(shí)，就由政調(diào)的決策機(jī)構(gòu)即政調(diào)審議會(huì)來(lái)裁決。政調(diào)審議會(huì)審查經(jīng)各部會(huì)審議的法案，當(dāng)沒(méi)有異議時(shí)作出決定將法案送交總務(wù)會(huì)。在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，政務(wù)調(diào)查會(huì)處于政策制定的核心位置，自民黨所提出的各種法案及政策案沒(méi)有不經(jīng)過(guò)政調(diào)會(huì)審議的。像田中角榮、三木武夫、福田赳夫、大平正芳等戰(zhàn)后首相都曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)政調(diào)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)。

雖然自民黨的最高決策機(jī)構(gòu)是黨大會(huì)及兩院議員總會(huì)，但日常的最高決策機(jī)構(gòu)則是總務(wù)會(huì)。總務(wù)會(huì)并非處理特點(diǎn)問(wèn)題的機(jī)構(gòu)，而是負(fù)責(zé)涉及到黨務(wù)全局性的問(wèn)題。其構(gòu)成充分考慮地域及派閥的平衡，在一定意義上是自民黨的縮影。總務(wù)會(huì)將被提交的法案審議完成后便作出決定，成為自民黨的決議，這個(gè)決議對(duì)自民黨議員構(gòu)成了“黨議約束”，如果議員不按照決議行事則會(huì)被認(rèn)為是“造反”。①

就這樣，在法案正式被提交給國(guó)會(huì)前，自民黨的兩院議員會(huì)在黨內(nèi)先進(jìn)行事前審查。在這一過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)議員與省廳或者議員之間的激烈爭(zhēng)論。結(jié)果是法案在這一階段就要被修改，甚至出現(xiàn)方向性的變更。由于政黨并非國(guó)家機(jī)構(gòu)，自民黨內(nèi)部的爭(zhēng)論也多采取非公開(kāi)的方式，議員們便可以利用這樣一個(gè)機(jī)會(huì)來(lái)追求他們所代表的選區(qū)或利益集團(tuán)的利益。從多元主義的角度看，能夠利用這樣一個(gè)機(jī)會(huì)進(jìn)行充分的討論，將各種意見(jiàn)反映到法案當(dāng)中去也并非壞事。但需要注意的是，第一，這里所反映的意見(jiàn)還是被自民黨議員所吸收的意見(jiàn)，是一種有限的多元主義，像在野黨及工會(huì)等與自民黨議員的利益關(guān)系較低的社會(huì)弱勢(shì)群體的意見(jiàn)往往會(huì)被忽略。因而，自民黨的這些代表特定利益群體的議員便被稱為“族議員”，他們與支持自己的利益團(tuán)體以及相關(guān)省廳構(gòu)成了“鐵三角同盟”的利益共同體。因而日本學(xué)界的基本共識(shí)都對(duì)此持批判態(tài)度，認(rèn)為這樣的政治交易忽略了國(guó)民全體的利益。〔17〕第二，由于經(jīng)過(guò)了黨內(nèi)的事前審查，所以在國(guó)會(huì)當(dāng)中，受到“黨議約束”的自民黨議員的任務(wù)就是推動(dòng)審查后的法案文本獲得最終通過(guò)。雖然在國(guó)會(huì)審議的過(guò)程中，個(gè)別法案會(huì)考慮到在野黨的意見(jiàn)而加以修改，但大多數(shù)、特別是伴有預(yù)算要求的法案都會(huì)原封不動(dòng)地得以通過(guò)。這是因?yàn)槿绻呀?jīng)受到了“黨議約束”的法案再被修改的話，無(wú)疑意味著在國(guó)會(huì)中自民黨對(duì)在野黨的巨大讓步，甚至其執(zhí)政黨的資格都將受到懷疑。因而在這里出現(xiàn)了一個(gè)悖論，在競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制下，由于執(zhí)政黨與在野黨的強(qiáng)烈對(duì)抗，國(guó)會(huì)內(nèi)的法案審議本身反而趨于空洞化，充斥在審議過(guò)程中的更多是各種政策主張的宣傳及丑聞的揭露。甚至隨著自民黨執(zhí)政的長(zhǎng)期化，執(zhí)政黨與在野黨形成了一個(gè)既斗爭(zhēng)又合作的特殊關(guān)系。例如，在1984年國(guó)會(huì)審議健康保險(xiǎn)法時(shí)，雙方發(fā)生了激烈沖突，這一過(guò)程被時(shí)任自民黨國(guó)會(huì)議員有馬元治披露在其回憶著作當(dāng)中。〔18〕當(dāng)時(shí)出任國(guó)會(huì)眾議院社會(huì)勞動(dòng)委員會(huì)首席理事的自民黨議員小澤辰男與在野黨首席理事村山富市就在表面激烈沖突下秘密接觸，雙方甚至還商定了國(guó)會(huì)最終強(qiáng)行表決時(shí)的程序，一致同意各自表現(xiàn)的要“逼真”。這樣做，其實(shí)都是為了給各自支持群體看的，為的是強(qiáng)化政黨認(rèn)同。

最終，在五五年體制下，內(nèi)閣提出法案占提出法案總數(shù)的七成，而在獲得通過(guò)的法案中，內(nèi)閣提出的法案則占據(jù)了9成。〔19〕而內(nèi)閣提出法案在眾參兩院的委員會(huì)審議階段只有10%左右被修改，并且主要是措辭等形式上的修改。〔20〕日本國(guó)會(huì)實(shí)行的是委員會(huì)中心主義，即實(shí)質(zhì)審議由委員會(huì)完成，全體會(huì)議只是最后決定是否通過(guò)的場(chǎng)所。可以說(shuō)，自民黨政權(quán)通過(guò)以事前審查為代表的制度安排，牢牢掌控了戰(zhàn)后日本的立法過(guò)程。

以上簡(jiǎn)要分析了自民黨如何通過(guò)事前審查機(jī)制對(duì)立法過(guò)程實(shí)現(xiàn)了掌控。而推動(dòng)這一機(jī)制形成的根本動(dòng)力還是競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制下政黨贏得選舉的根本需求。要贏得選舉就無(wú)法回避利益誘導(dǎo)，而為了能夠協(xié)調(diào)為部分利益服務(wù)與作為國(guó)民的代表——議員這一身份之間的內(nèi)在矛盾，最終誕生的一項(xiàng)制度便是自民黨內(nèi)的事前審查。

四、結(jié)語(yǔ)：長(zhǎng)期執(zhí)政黨與立法的事前審查

在圍繞自民黨為何制定出一套控制立法過(guò)程的事前審查機(jī)制時(shí)，有研究認(rèn)為主要是基于以下兩點(diǎn)。〔21〕第一，源于日本曾經(jīng)采用的中選舉區(qū)制，如前所述，在中選舉區(qū)中，自民黨內(nèi)的候選人之間也需要競(jìng)爭(zhēng)，因而帶來(lái)一個(gè)后果就是自民黨內(nèi)議員的政見(jiàn)的整合度比較低，黨內(nèi)派閥林立。為了在國(guó)會(huì)內(nèi)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一面對(duì)在野黨，所以需要在黨內(nèi)先進(jìn)行事前審查以統(tǒng)一意見(jiàn)。第二，由于日本國(guó)會(huì)眾參兩院權(quán)力較為平均。除首相選舉、預(yù)算及條約的審議眾議院擁有優(yōu)先權(quán)以外，對(duì)于一般法律，當(dāng)眾參兩院表決不一致時(shí)，眾議院需要以三分之二多數(shù)才能推翻參議院的決議。因此，需要在自民黨內(nèi)，通過(guò)囊括眾參兩院黨內(nèi)議員在內(nèi)的事前審查機(jī)制統(tǒng)一態(tài)度，以便順利地在眾參兩院通過(guò)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)這種觀察也有其合理之處，不過(guò)通過(guò)前文分別分析中日兩國(guó)執(zhí)政黨對(duì)立法的事前控制，回顧自民黨事前審查機(jī)制設(shè)置的歷史，可以看出，在1955年國(guó)會(huì)法修改提高議員立法動(dòng)議的門(mén)檻之后，掌握了政權(quán)的自民黨先后通過(guò)黨內(nèi)規(guī)定，在嚴(yán)格限制了黨內(nèi)議員的立法提議后，實(shí)施了對(duì)立法的事前審查。這一切并非偶然，因?yàn)橥ㄟ^(guò)事前審查，自民黨不但解決了因選舉需要進(jìn)行利益誘導(dǎo)的議員的需求，同時(shí)更有利于將社會(huì)對(duì)立法的意見(jiàn)表達(dá)集中于自民黨內(nèi)，通過(guò)這樣一個(gè)非正式的機(jī)制，自民黨可以盡可能的吸收甚至壟斷各利益集團(tuán)的利益表達(dá)，并在黨內(nèi)加以協(xié)調(diào)。這當(dāng)然對(duì)于自民黨不斷爭(zhēng)取到多數(shù)支持并贏得下一次選舉是十分有益的。

通過(guò)本文的比較分析，可以觀察到一個(gè)非常有趣的現(xiàn)象，那就是，無(wú)論在非競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制下還是在競(jìng)爭(zhēng)型政黨體制下，執(zhí)政黨為了實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政，都創(chuàng)制了相似的黨內(nèi)制度以加強(qiáng)對(duì)立法過(guò)程的控制。在中國(guó)，事前報(bào)告是黨對(duì)國(guó)家、特別是對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)方式，其重點(diǎn)在于政治領(lǐng)域及經(jīng)濟(jì)、行政等基本制度方面，其目的在于確保政權(quán)的正統(tǒng)性。中共十九大報(bào)告重申黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，而事前報(bào)告制度就是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)立法有機(jī)統(tǒng)一的主要制度安排。與此相對(duì)照，自民黨事前審查的產(chǎn)生雖有其制度方面的原因，但這更是自民黨為了盡可能壟斷社會(huì)的利益表達(dá)，調(diào)整黨內(nèi)平衡以備在正統(tǒng)性的重構(gòu)階段保證更多的候選人當(dāng)選或再選而主動(dòng)制定出的。

而且，從本文分析中還可以得知，通過(guò)事前控制機(jī)制，與日本相比，在中國(guó)立法部門(mén)獲得了更多的法律草案修改的自由度，雖然有人擔(dān)憂這里面有立法官僚化的因素，〔17〕 但在立法部門(mén)沒(méi)有官僚化的日本，我們看到的卻是行政官僚牢牢掌控著法律草案的內(nèi)容。而自民黨又通過(guò)事前審查機(jī)制追求其政治利益的最大化。事前審查對(duì)于自民黨維持其長(zhǎng)期政權(quán)有著重要意義。

此外，通過(guò)中日兩種不同政體下執(zhí)政黨對(duì)立法過(guò)程控制的比較觀察也可看出，政黨作為在現(xiàn)代政治中處于核心地位的組織性力量，為了能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政的目的，都需要掌控政治過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即立法過(guò)程，并為此制定出某種事前控制機(jī)制。

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