新馬島嶼爭端案復核分析及其啟示

孫澤雯

2008年5月23日，國際法院就新馬島嶼爭端案作出判決，從而結束了兩國間近30年的島嶼主權之爭。2017年2月，馬來西亞聲稱新發現了3份關鍵性文件，并以此為依據向國際法院提出了復核申請。2018年5月30日，馬來西亞總檢察署發表文告表示馬方決定終止復核申請，國際法院隨后撤銷了馬方之前提出的復核申請。由于法院規定的申請復核十年期限已過，這也意味著白礁島主權歸屬新加坡已塵埃落定。

一、新馬島嶼爭端案的歷史回顧

新加坡與馬來西亞的島嶼爭端主要涉及白礁島、中巖礁以及南礁。白礁島位于北緯1°19′48″，東經104°24′2″，其長137米，寬平均為60米，低潮時面積約為8650平方米，位于中國南海和新加坡海峽之間，距新加坡東海岸約24海里，距馬來西亞柔佛州約7.7海里，距印度尼西亞賓淡島約7.6海里。中巖礁和南礁是白礁島附近的兩個島礁：中巖礁位于白礁島南部約0.6海里處，恒久位于海平面以上，高約0.6米至1.2米；南礁則位于白礁島西南部約2.2海里處，屬于低潮高地。

在16世紀時，白礁島曾是柔佛蘇丹王朝（原馬來西亞）的領土，于英國殖民時期被割讓給了英國。1851年，英國殖民者在白礁島上建造了霍士堡燈塔，并將燈塔管理權轉交給了當時的英屬殖民地新加坡，此后100多年間，柔佛蘇丹王朝從未對新加坡控制和管理燈塔的行為提出過異議，也并未主張過白礁島的主權。直到1979年，由于馬來西亞在一張名為“馬來西亞領海和大陸架邊界”的官方地圖中，將白礁島劃入了馬來西亞的領水范圍之內，從而引發了新加坡的強烈不滿，兩國間的島嶼紛爭就此拉開帷幕。2003年，在經歷了多年的拉鋸戰之后，兩國最終同意將島嶼爭端提交國際法院。

2008年5月23日，經過研讀雙方遞交的書面材料以及聽取雙方的口頭陳述，國際法院對新馬島礁爭端作出了如下判決：聽取案件的16位國際法院法官以12：4的多數票判決白礁島主權屬于新加坡，以15：1的多數票判決中巖礁主權屬于馬來西亞，以15：1的多數票判決南礁的主權屬于領有南礁所居水域主權的國家。由于新馬在將案件提交給國際法院時，均表示同意接受最終的裁決約束，因此在裁決之后，兩國間近30年的島嶼爭議基本就告一段落，雙方在日后的實踐中均嚴格執行了裁決結果。直到2017年2月2日，由于馬來西亞向國際法院提交了復核申請書，才使得這一島嶼爭議再次進入世人眼中。

二、馬來西亞申請復核的依據與要求

根據《國際法院規約》第六十一條，向國際法院提交的復核申請需滿足以下條件：在接受復核訴訟前，國際法院需先履行判決內容；申請復核應根據所發現的具有決定性的事實，此事實在宣判時不為法院及申請復核國所知，且申請復核國在發現該事實上不存在過失；申請復核應在發現新事實6個月內及自宣判日起十年內提交。因而，為證明其復核申請符合上述條件，馬來西亞在申請書中列舉了三份與白礁島主權相關的重要文件，它們是在2016年8月4日至2017年1月30日期間于英國國家檔案館被發現。

第一份重要文件是1958年新加坡殖民當局的內部往來信函。這份信函是一份由新加坡總督致英國殖民地大臣的保密電報，在信函中，新加坡總督回復了關于將新加坡領海從3海里擴大為6海里的建議。他指出，對于新加坡來說，重要的是要保留現行的3海里的限制，如果6海里的領海寬度被普遍接受的話，那么就應當在新加坡、馬來西亞北部和印度尼西亞南部之間的海域規定出一條國際公海走廊。這條由新加坡總督規劃出來的公海走廊距離白礁島僅1海里，在距離白礁島如此之近的海域規劃公海走廊，這充分表明，在1958年時新加坡最高領導層并不認為其擁有對白礁島的主權。

第二份重要文件是由英國海軍軍官威肯斯同年向GS（據推測，GS是新加坡總督）呈交的事故報告。這份報告是在1958年的英國檔案文件中被發現的，主要匯報了一艘從新加坡出發前往佩塔尼的馬來西亞船只“納閩哈吉”（Labuan Haji）號在霍士堡燈塔附近被印尼炮艦尾隨，期間向皇家海軍求助，最后折返新加坡的事故。威肯斯在報告中指出，皇家海軍無法提供援助的原因是因為“納閩哈吉”號“仍然位于柔佛的領海之內”。在這份報告后所附的一份文件中也提及了威肯斯的這一解釋，稱皇家海軍接到的命令是除非馬來西亞聯邦政府特別要求，否則不得干預“柔佛領海”。這說明當時負責新加坡防衛的軍事當局并不認為白礁島附近的海域歸屬于新加坡，而認為其屬于柔佛。并且，馬來西亞認為，新加坡總督在收到這份報告時，就已經知曉這份報告中所蘊含的關于白礁島主權歸屬柔佛的意義，這表明雙方間的一個共識，即白礁島的主權歸屬于柔佛。

第三份重要文件是20世紀60年代出現的海軍行動注釋地圖。這份地圖是在一份由英國遠東艦隊指揮官所編寫的名為“馬六甲和新加坡海峽的海軍行動”的文件中被發現的。該文件包含一份由指揮官發布的機密報告，報告名為“保衛馬來西亞西部海岸船舶巡邏命令”，并附有一份明確規定了宵禁與夜釣區域的地圖。這份地圖啟用于1962年3月25日，其中明確界定了新加坡領海的范圍，即新加坡領海的極限是柔佛海峽以南的Pular Tekon Besar，并沒有延伸到白礁島附近。直到1966年2月，這份地圖依舊有效，因為其仍在不斷增加手寫注釋。馬來西亞認為，這份地圖的注釋說明，盡管新加坡當局每月都會審查和重申對其領海的嚴格管制，但新加坡當局從未將其管制區域延伸至白礁島。

馬來西亞在請求書中分析認為，這三份文件表明了一個具有決定性意義的“新事實”，即在相關時期內，英國殖民地和新加坡當局的高層領導者并不認為白礁島是新加坡的領土，如果國際法院在裁決前獲悉這些證據，就會對白礁島的主權問題作出不同的結論。同時，馬來西亞認為，因為英國國家檔案館在2008年判決結束后才對外公開這些檔案，因此在作出裁決之時，無論是馬方，還是國際法院都無從知曉這個“新事實”，也無法取得這些新證據，據此馬來西亞辯稱其在發現“新事實”的問題上并不存在過失。此外，馬方指出，就請求書提交的時間而言，該國的請求也符合國際法院規定的發現新證據六個月以及宣判后十年內的時限要求。因此，馬來西亞請求國際法院裁定并宣告，其申請復核2008年判決的請求書可以受理，并要求法院設定時限，以便審議請求書的案情實質。

在收到馬來西亞的復核申請書后，2017年2月14日，國際法院院長依照《國際法院規則》第99條第二款，設定2017年6月14日為新加坡共和國就馬來西亞提交的復核請求書的可受理性提出書面意見的時限。新加坡共和國的書面意見于2017年5月24日提交，但由于未曾公開發布，因而無從知曉具體內容。隨后，國際法院進入復核申請審理流程的第一階段，即審核馬方申請是否滿足《國際法院規約》第六十一條所列之條件，從而決定是否受理。如果法院裁定可以受理，則將進入第二階段，即開啟對實質問題的訴訟程序，并在此基礎上作出復核裁決。復核審理第一階段原本預計于2018年下半年完成，然而由于馬來西亞在2018年5月30日宣布放棄復核申請，因而國際法院也就無須再執行復核審理程序。

三、馬來西亞申請復核的原因

馬來西亞并非首個向國際法院提出復核申請的國家，在國際法院的歷史中，曾經有過三例復核申請案例：（1）1984年7月27日，突尼斯請求國際法院解釋和復核1992年2月24日其與阿拉伯利比亞民眾國的大陸架案所作出的判決；（2）2001年，南斯拉夫請求法院復核1996年7月11日對《防止及懲治滅絕種族罪公約》（波斯尼亞和黑塞哥維納訴南斯拉夫）的適用案的初步反對意見所作的判決；（3）2002年9月10日，薩爾瓦多請求國際法院復核1992年其與洪都拉斯之間的陸地、島嶼和海洋邊界爭端案的判決。但由于這三個國家提供的依據均不符合《國際法院規約》第六十一條所列之條件，因此均未被國際法院受理，復核申請均以失敗告終。為數不多的歷史實踐顯示了國際法院在審理復核申請時的嚴格，因此復核申請想要成功絕非易事。而在復核前景并不樂觀的背景下，馬來西亞為何仍然選擇重提這一沉默了將近10年的主權爭端問題，筆者認為，這可能是出于以下幾方面的考慮：

一是可能與馬來西亞的內政相關。在2013年的馬來西亞大選期間，反對黨曾以白礁島事件作為攻擊巫統政府的工具，試圖證明巫統在外交政策上的軟弱。巫統政府選擇在馬來西亞再次面臨大選之際重提這一主權爭端問題，很有可能是想向馬來西亞民眾證明，納吉布在國家利益和領土主權問題上并不軟弱，從而為納吉布的選舉累積政治資本。此外，巫統政府也極有可能是想利用這一事件來激發民眾的愛國主義情緒，從而將通常處于分裂狀態的馬來西亞人民聚集為一個整體，例如在申請白礁島主權復核這一問題上，反對黨民主行動黨也與巫統政府站在同一陣營中。新加坡總理李顯龍對此也表示了同樣的看法，他在人民行動黨大會上指出，這是個“舊議題”，國際法院也已給出最終的判決，但馬來西亞卻選擇舊事重提，“我不清楚馬來西亞的動機是什么，但他們即將迎來大選，（申請復核白礁判決）或許與這有關”。如今馬來西亞大選結果塵埃落定，馬哈蒂爾領導的反對黨希望聯盟贏得了大選，納吉布領導的國陣僅贏得了79個國會議席，馬來西亞新政府選擇放棄復核的行為似乎也在一定程度上證實了這一方面的猜想。

二是可能與馬來西亞柔佛州蘇丹一再強調其擁有白礁島主權相關。早在2008年國際法院作出裁決后不久，已故的柔佛州蘇丹依斯干達就曾公開表示，盡管荷蘭海牙國際法院已將白礁島判給了新加坡，但他仍想竭盡所能將主權爭取回來，因為他認為白礁島并不屬于新加坡，而是柔佛州的主權島。為此，2014年馬來西亞柔佛州伊斯蘭黨還成立了特別行動委員會，專門為白礁島案收集新證據，以向國際法院提出上訴。雖然柔佛州蘇丹的權力非常有限，馬來西亞法律也并沒有強制要求政府滿足其政治訴求。但不能否認的是，柔佛蘇丹的一再主權聲明，在一定程度上對馬來西亞政府的申請復核的決策產生了影響，其為尋找新證據而所作的不懈努力，也為馬來西亞申請復核提供了重要的證據來源。

三是可能與國際法院規定的符合時限將至相關。國際法院明確規定了復核申請須在裁決判定十年內提交，一旦超過期限則將不予受理。國際法院于2008年5月23日對新馬島嶼爭端案作出了裁決，2018年5月23日即是十年期限到期之日，馬來西亞選擇在2017年初這一微妙的時間點提出復核申請，很有可能是在最后一刻作出最后一搏的掙扎行為。在時限臨近之際，馬來西亞只能使用既有的收集到的任何文件，看看判決是否會有漏洞存在，嘗試去推翻原有的判決。然而馬來西亞所收集到這些文件，有效性和可信度遠遠不及新加坡之前所提供的證據，這可能也是馬來西亞新政府權衡再三，最終還是選擇放棄復核的重要原因之一。

四、啟示

回顧新馬島嶼爭端案的歷史，在將主權爭端提交國際法院前，新馬兩國進行了漫長的拉鋸戰，雙方甚至曾經試圖使用武力奪島，局勢一度劍拔弩張。不過，新馬雙方最終意識到武力無法解決問題，繼而同意將爭端交由國際法院裁決。2008年5月23日，國際法院就新馬島嶼爭端案作出了裁決，這是爭議當事國雙方通過和平方式解決領土爭端的經典案例，為日后其他的領土糾紛案的處理起到了良好的示范作用。此次馬來西亞向國際法院提出復核申請，是其在國際法院相關規定的框架之下，試圖通過仲裁手段推翻原有裁決的一次嘗試，這同樣也給其他已判決案件的當事國提供了一個新的范例，即國際法院的最終裁決雖然是不可上訴的，但當事國一方仍可以根據相關規定，尋找符合《國際法院規約》第六十一條所列之條件的“新事實”，在規定時限之內向國際法院申請復核。

然而值得注意的是，雖然在國際法院裁決結束之后，當事國一方仍有機會通過國際法院的復核機制推翻原有的裁決結果，但從歷史實踐來看，國際法院對于受理復核所需的證據要求十分嚴格，因而能否在國際法院規定十年期限之內發掘出符合所有條件的“新證據”，并據此向國際法院申請復核，是復核能否成功的關鍵所在。國際法院歷史中僅有的三例復核案例均以失敗告終，馬來西亞在國際法院宣告是否受理其復核前就選擇撤回了申請，這些都足以說明復核申請可謂困難重重。

（作者單位：南京大學國際關系研究院）

責任編輯：彭安玉