新型城鎮化背景下河南中小城市空間擴展與治理

焦石文 劉榮增

改革開放四十年來，伴隨經濟的快速發展，中國城鎮化進程不斷加快。1978—2017年，中國城鎮常住人口從1.7億增加到8.1億，城鎮化率從17.9%提升到58.5%。河南作為一個人口大省，到2017年年底，全省總人口達到10852.85萬，城鎮化率首次突破50%。隨著城鎮化水平的提升，人口、資源、環境等壓力也在不斷加大，過去以工業化主導、以房地產驅動的城鎮化道路已經難以維繼。目前，河南省城鎮化仍處于加速發展階段，因此，必須從追求規模擴張的傳統粗放式城鎮化發展模式向以提升發展質量為主的內涵式城鎮化發展模式轉型，走中國特色新型城鎮化道路，全面提高城鎮化質量。

一、城鎮化進程中河南省中小城市空間擴展的基本模式

“城市空間是城市社會經濟發展的物質載體，城市空間拓展是城市化過程以及城市土地利用變化最為直接的表現形式。”城鎮化是經濟社會發展的產物，隨著經濟的增長與消費水平的提高，人民對美好生活的向往和需求也在增加，這在城市居民與鄉村居民兩方面都有所表現。一方面，傳統城區無法容納居民日益增長的生理和心理需求；另一方面，城鎮化過程中大量人口由農村向城市轉移，如此，城市空間由內向外的擴展就成為必然現象。對于城市空間擴展的基本模式，國內外學者有較多論述。例如有的學者從擴展尺度的不同對城市空間擴展進行研究，有的學者從擴展方向和維度的不同對城市空間擴展進行論述，還有的學者從空間擴展的內涵和外延展開研究。就河南省中小城市來說，城市空間的擴展主要有以下3種模式。

（一）舊城改造

在城鎮化過程中，舊城改造是一個比較通用的模式。一般來說，由于歷史原因，老城區人口密度較大，公共服務設施較全，但環境、道路、噪聲等人居環境較差。因此，在城市空間擴展方面老城區必然以增加內涵為主。比如，就居住條件來說，由于空間的局限性，要使現有的土地容納更多的人口，必須對居住區進行重新規劃整合。通過舊房拆遷與集中新建小區，讓原來居住擁擠的城市居民，遷進花園式的小區，使生活質量得以提高。同時，空余出來的土地，主要用于公共服務設施建設，包括城市綠化、新增場館、公園建設等。另外還有工廠的搬遷，老城區的工廠分布一般較為分散，又因受制于交通、環保等壓力，在城區內很難繼續發展。把老城區的工廠遷至郊區，通過設備更新和技術改造，可以使企業得以蓬勃發展，置換出來的土地也可以有效利用。就交通條件來說，老城區的擁堵已成為常態，很難從根本上扭轉，但必要的改善還是可以做到的。

（二）新區開發

相比舊城改造，新區開發的優勢主要在于有充分的空間進行遠景規劃。由于老城區受限于空間、結構、產權等多種因素，所進行的改造更多地表現為改善和修補。新區開發則可以結合城市發展的規模、速度、特點進行整體規劃，在道路建設、公共服務、綜合配套方面有更大的可塑性。作為傳統城區的有機組成部分，新區開發得是否合理，關系到新老城區能否形成有效互補，直接影響城市的發展進度。

（三）功能區建設

所謂功能區，就是按照承擔城市經濟和社會發展角色的不同，在地方政府統一規劃下，形成的在空間上相對集中的產業與行業聚集區。在很多城市空間擴展過程中，功能區建設有時候是與新區開發交錯在一起的。但是，城市新區主要從生活意義上來考慮，而功能區則主要體現在經濟和社會發展方面。就功能區的類型來看，一般分為高新技術產業開發區、經濟技術開發區、成業園區、工業園區、高鐵新區、產業集聚區、大學城等。如鄭州市規劃和建設的航空港綜合實驗區、鄭東新區、西大學城、北大學城等，新鄉市的經濟技術開發區、高新技術產業開發區等。

二、河南中小城市空間擴展中存在的問題

河南地處中部核心地域，是聯通南北、東西各省的樞紐，2017年國內生產總值居全國第5位、中西部地區首位，以河南為主體的中原城市群為中國經濟第四增長極。河南在城鎮化發展過程中，與全國其他地區一樣，都經歷了城市空間的快速擴展過程。在城市空間擴展過程中，無論是舊城改造還是新區拓展，都是對城市空間的一種重構和再組織，都需要打破原有城市的結構和功能的平衡，因而一定時期內出現一些局部結構失調、功能不完善等問題在所難免，這些問題在中小城市擴展過程中表現得更為顯著。

（一）主體功能區交叉重疊

從城市規模來看，在河南省38個城市中，特大城市2個，大城市7個，中等城市12個，小城市17個，數量上來說中小城市占比3/4。就大部分中小城市而言，在其發展過程中，一方面受不同時期政策影響，另一方面由于地方政府決策原因，都不同程度上存在功能區重疊現象。與舊城改造不同，功能區建設是在傳統城區之外集中規劃和建設的，如前面提到的高新技術產業開發區、產業園區、城市新區、高鐵新區等。在功能區建設過程中，很容易在范圍邊界上互相交叉，甚至彼此覆蓋，直接表現就是部分功能尚未完善和融合，另外一些功能區已經開始動工，造成空間交叉重疊，城市功能呈現無序化狀態。

（二）城市交通狀況欠佳

交通問題是城市空間快速擴展的另外一個直接后果。在城鎮化過程中，大量人口由農村向城市和城鎮轉移，原有的中心城區也就是所謂的舊城無法承載人口壓力，城市向外擴展就成為必然。就大部分地區的現狀來看，在城市向外擴展的過程中，交通設施一般難以跟上城市空間的擴展速度，交通擁堵就成了一個痼疾。最為常見的現象就是，一些新建道路在初期都是暢通無阻的，但幾年之后很快就變得極為擁堵。原因有很多方面，私家車的迅猛增長可能是最直接的一個原因，其增速遠遠超過道路的建設速度。然而，在城市空間向外擴展的過程中，規劃過于保守也是一個重要原因。一般來說，舊城區受制于原有的布局及設施無法把道路大幅拓寬，而新區建設則不存在這種局限。但就現實情況來看，大部分新區道路仍無法滿足實際需要，并且在新區與舊城交匯處表現最為明顯，向外呈現遞減趨勢。

（三）公共設施及服務有待完善

在新區建設中，人口轉移和市政配套設施很難做到同步進行，需要經歷一個逐步完善的過程。因此，一個普遍現象是，大多數新開發的區域，在短期內的公共設施及服務都無法滿足需求，突出表現在醫療、教育和商超幾個方面。就醫療來看，醫院從規劃、選址到建成一般都要滯后于新區建設，國內多數新城區的建設過程清楚地表明了這一點。就教育來看，河南作為一個人口大省，教育方面的壓力遠遠高于其他省份，民眾對基礎教育的重視程度也是其他地區難以比擬的。在城市空間擴展過程中，學校的建設更為滯后，使得新區從業人員不得不往返于新老城區之間，從而極大增加了生活成本。商超方面，由于資本的逐利特性，在居民密度沒有真正增加之前，大規模的建設是不可能出現的，這也是至今為止大型商超還是主要存在于舊城區的原因。上述問題都是居民最為關注的民生問題，直接影響城市空間擴展的質量與效率。

三、河南中小城市空間治理的對策建議

基于當前河南省中小城市空間擴展與功能延伸中存在的實際問題，要實現新老城區以及主要功能區的共生，應注意做好以下幾個方面。

（一）堅持頂層設計與城市特色相結合的治理理念

城市空間治理關系到城市能否健康有序地發展，在政策導向上，既要有頂層設計，還要根據城市特征出臺具體的規劃和措施。就頂層設計來說，要按照《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》與黨的十九大報告要求，有序推進農業轉移人口市民化、優化城鎮化布局和形態、提高城市可持續發展能力、推動城鄉發展一體化、改革完善城鎮化發展體制機制。此外，城市間由于存在資源、區位、歷史傳承、發展基礎等的不同，很難按照國家整體規劃同步進行，這就要求各地區要出臺具體的規劃和措施。有學者指出，“實施區域協調發展戰略，要根據當前區域發展不平衡的實際，制定差別化的區域政策，建立更加有效的區域協調發展新機制”。

（二）探索多元主體共同參與的治理手段

運用法治方式、實行多元主體共同治理，是我國近年來探索國家治理現代化的經驗總結和實踐創新，在城市空間治理過程中也要逐步探索這一治理手段。良好的治理手段是達到治理目標的關鍵，在具體實施過程中，要堅持政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的運作方式，實現政府、市場、社會的有機融合。尤其是在公共服務領域，要積極探索政社合作模式，暢通投融資渠道，使合力達到最大化。黨的十九大報告指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”政府作為主導方，要積極發揮政策導向和監督作用，除了基本公共服務外，把該交由市場和社會的功能轉移出去；市場和社會組織要在政府引導下，按照市場機制和企業管理的規則，積極有序地參與到城市治理中。

（三）實施增量控制與存量優化的推進路徑

就我國城鎮化發展的整體過程來看，初期主要以快速提高城鎮化率為主，加速發展也就成為常態，河南省同樣如此。在這一過程中，以消耗資源、環境污染為代價的粗放式增長方式占據了優勢地位，城鎮化水平提高的同時也使可持續發展面臨嚴峻考驗。當前，城市空間拓展第一階段的任務已經完成，經濟結構以及城市發展轉型升級則成為了今后一個階段的主要目標，由量的增加轉向質的提升是第一要務。就具體實施路徑來說，要加強對城市空間擴展的增量控制，注重從增加存量內涵方面下功夫。要進一步改進社會公共服務及設施，提高城市交通運行效率，做好城市污染防治，提升城市整體文明水平。

（作者分別系新鄉醫學院馬克思主義學院副教授、河南財經政法大學教授）